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深圳创新发展研究院:2016中国改革报告总报告 ——完善总体设计 寻求改革突破

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发表于 2017-4-8 19:19:55 | 显示全部楼层 |阅读模式
   深圳创新发展研究院
  
   2017年4月7日
  
   目    录
   一、2016年中国改革的总体评估
   (一)2016年全面深化改革的目标和任务
   (二)对2016年全面深化改革的总体评估
  
   二、2016年十个主要领域改革的评估
   (一)从严治党成绩显著,反腐倡廉取得压倒性胜利,制度治党机制还在形成,但党内出现的新现象值得关注
   (二)以“三去一降一补”为重点的供给侧结构性改革中去产能取得了积极的进展,但去库存引起了一二线城市房价过快上涨,去杠杆并未能取得突破
   (三)经济体制改革全面推进,重点领域的改革面临突破
   (四)“简政放权”、行政审批制度改革继续推进,政府职能的真正转变任重道远
   (五)农村改革全面纵深展开,制度创新破局在即
   (六)社会体制改革受到空前重视,但社会效果并不明显
   (七)生态文明体制改革推进力度大,一些领域取得了重要进展
   (八)司法体制改革有所进展,但远未达到预期目标
   (九)文化体制改革继续推进,深层次矛盾有待解决
   (十)继续推进开放型经济体制改革创新,促进我国外贸回稳向好
  
   三、当前中国全面深化改革形势的分析判断
   (一)中国的全面深化改革进入了不进则退、没有退路的相持状态
   (二)以供给侧结构性改革为主线的经济体制改革进入了最困难的时期,稳增长与调结构的矛盾日益突出
   (三)全面深化改革已经到了重点突破的临界点
  
   四、进一步全面深化改革的九条建议
   (一)进一步落实和推进制度建设,把反腐倡廉纳入党和国家正常的制度、体制和机制轨道,实现从治标到治本的战略转变
   (二)坚持“改革优先”,舒缓经济增长过度追求对供给侧结构性改革的压力
   (三)努力实现经济体制改革重点领域的四大突破
   (四)进一步解放思想,加快农村土地制度改革,建立城乡统一的土地要素市场,为我国农业现代化提供制度保障
   (五)坚持“共建共享”的理念,突出抓好社会领域的重点改革,提高人民群众对改革的获得感
   (六)进一步完善顶层设计,确保司法改革去地方化、去行政化的正确方向
   (七)抓住十九大召开的有利时机,深化国家行政管理体制改革
   (八)创新、完善党的执政方式,促进国家治理现代化
   (九)遵循改革工作规律,调整改革工作的策略方式
  
  
   2016年是新时期全面深化改革历史进程中承前启后的重要一年。
   2012年11月,党的十八大确定了以习近平同志为总书记的新的中央领导集体,制定了2020年全面建成小康社会的目标,提出了以更大的政治勇气和智慧进行全面深化改革,构建系统完备、科学规范、运作有效的制度体系的要求,表明了新的中央领导集体全面深化改革的决心。
   2013年11月,党的十八届三中全会上,中央作出了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出了完善和发展中国特色社会主义,推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标,制定了改革的总路线图,完成了新时期全面深化改革的顶层设计,开启了中国国家治理体系和治理能力现代化的征程。
   2014年作为国家治理体系现代化元年,中央成立了以习近平同志为组长的全面深化改革领导小组,构建了全面深化改革的重大决策机制、统筹协调机制、督办督查机制,中央全面深化改革领导小组以及国务院召开了一系列会议,并审议通过上百项专项改革方案,基本完成了全面深化改革的建设规划、施工图设计,为全面落实改革的目标绘制了建设蓝图,是中国全面深化改革的破冰之年。
   2015年中国的全面深化改革进入了从总体设计到全面建设的新阶段,全面深化改革在经济、政治、社会、文化、生态、对外开放等各个方面、各个领域全面展开,一系列改革都涉及到长期影响我国社会经济发展的深层次问题,涉及到对现有利益格局的重大调整,体现了中央攻坚克难、义无反顾推进改革的决心和信心,使中国的改革实现了从总体设计到全面建设的跨越。
   2016年是我国全面深化改革承上启下的重要之年。经过顶层设计、总体规划、全面施工等前几年的努力,一系列重大改革在2016年进入了全面实施的高峰期。2016年的改革取得突破性进展和阶段性成果,既对巩固发展前几年改革成果至关重要,又可以为2017年召开的党的十九大和我国改革取得全面胜利奠定良好的基础。
   习近平同志对2016年改革高度重视,并寄予很大的期望。在2016年1月11日中央全面深化改革领导小组第20次会议上,习近平同志强调,全面深化改革头三年是夯基垒台、立柱架梁的三年,2016年要力争把改革的主体框架搭建起来。要牢牢扭住全面深化改革各项目标,落实主体责任,理清责任链条,拧紧责任螺丝,提高履责效能,打通关节,疏通堵点,激活全盘,努力使各项改革都能落地生根。
   作为以促进深圳乃至全国改革创新为宗旨的,具有建设性、独立性和社会性鲜明特色的社会智库,创新发展研究院一直关注着新时期我国全面深化改革的辉煌历程,并力争为中国的伟大变革做出应有的贡献,履行好社会智库的社会责任。根据中央领导同志加强对改革第三方评估的要求,创新院把对全国改革的评估作为重要项目,从2014年起每年组织全国有关改革领域的权威专家,编写《中国改革报告》,并力争使《中国改革报告》成为全面反映国家改革进展的可靠权威记载,成为我国改革成果的第三方客观评估报告,成为向国家提出若干重大改革建议的重要研究报告。
   《2016中国改革报告》总报告将以“完善总体设计,寻求改革突破”为主题,第一部分将对2016年的改革进行整体评估,第二部分将对改革的十个主要领域进行评估,第三部分将对2017年中国改革形势进行分析判断,第四部分将向国家有关方面提出九条改革建议。
  
   一、2016年中国改革的总体评估
   (一)2016年全面深化改革的目标和任务
   习近平同志对2016年的改革高度重视,在中央全面深化改革小组会议上对2016年的改革提出了一系列的指示和要求,包括:力争2016年把改革的主体框架搭建起来;要建立全过程、高效率、可核实的改革落实机制,推动改革举措早落实;要抓重点突破,集中力量把主要改革举措推出来;在改革方面要体现以人民为中心的发展思想,通过改革给人民群众带来更多的获得感等等。
   概括起来,中央对2016年的改革目标和任务大体上可以分为四个方面:一是继续推出一批主要改革措施,进一步完善总体设计和施工图设计。2016年2月23日第21次全面深化改革小组会议强调,全面深化改革是系统工程,头绪多、任务重,先集中力量把主要改革举措推出来,然后集中力量一项一项抓好落实。二是建立改革落实机制,把已出台的改革方案落实好。即要遵循改革规律和特点,建立全过程、高效率、可核实的改革落实机制,推动改革措施早落地、早见效。三是在全面改革的重要领域和关键环节取得突破性进展,要求对已经推出的各项改革措施,抓试点,求突破。全面完成深化改革各项任务和目标,要通过重点突破把改革的四梁八柱、主体框架搭建起来。四是取得实质性改革成效,通过改革给人民群众带来更多的获得感,调动广大群众参与改革的积极性,提高人民群众对改革的信心和支持度。
   在中央全面深化改革领导小组的直接领导和统一部署下,2016年改革力度进一步加大,领导小组共召开12次会议、审议了146个重大改革文件、确定了97项年度重点改革任务和128个其他改革任务,中央和国家有关部门还出台了各种改革方案419个,各地区也根据党中央的统一部署在抓好中央确定的改革任务的同时,出台了一些改革方案和措施。总的来说,2016年党中央和国务院部署的各项改革任务进展总体顺利,初步实现了中央确定的以上四个方面阶段性年度改革目标。同时,由于全面深化改革是一项庞大的系统工程,头绪多、任务重,各方面改革的进展、成效也不平衡,社会对不同领域改革的反映也不尽相同。
  
   (二)对2016年全面深化改革的总体评估
   1.一批重点领域的重大改革方案陆续出台,四梁八柱性质的改革总体设计基本形成,全面深化改革的顶层设计更趋完善
   2016年党中央和国务院在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的意见》确立的顶层设计框架内,针对几年来全面深化改革的基础和实际需要,在政治、经济、社会、生态等领域,陆续出台了一系列重大改革方案,这些重大改革方案一方面使顶层设计的一些原则、目标、要求得以落实,使改革的总体设计更加完善,另一方面也为全面深化改革的实践提供了更全面、系统的建设方案和施工图方案,并通过这些改革方案的逐步贯彻实施、落地生根,为确定四梁八柱性质的改革主体框架打下了基础。这些重大改革措施主要是:
   ——在市场体系建设方面,2016年中央和国务院先后出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》《关于创新政府配置资源方式的指导意见》《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》《关于深化投融资体制改革的意见》《促进民间投资健康发展若干政策措施》,等等;
   ——在国有企业改革方面,出台了《关于推进中央企业结构调整与重组的指导意见》《国务院国资委以管资本为主推进职能转变的方案》,等等;
   ——在农村改革方面,出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,等等;
   ——在党建制度建设方面,中央出台了《中国共产党党内监督条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党问责条例》,等等;
   ——在生态领域改革方面,出台了《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于构建绿色金融体系的指导意见》,等等;
   ——在社会领域改革方面,出台了《国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见》《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》,等等;
   ——在司法体制改革方面,出台了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》,等等。
  
   2.改革的落实机制基本形成,地方等待的被动局面有所改善,但相当多的地方以文件贯彻文件的现象仍比较普遍,离改革举措真正落地生根的要求还有相当距离
   经过三年多的改革设计和试点,2016年进入全面深化改革的施工高峰期,已出台的改革举措大多进入了落实阶段。针对前两年相当多的地方和部门对改革处于观望等待的消极被动局面,为了真正落实好已部署的改革任务,中央把改革的落实机制作为全面深化改革的一项重要内容,建立了抓主体责任、抓督办协调、抓督查落实、抓改革成效、抓巩固成果的改革落实机制,要求各地、各部门对中央通过的改革方案,不管有多大困难,都要坚定不移抓落实。并从干部问责的角度,提出“改革者上,不改革者下”的用人导向,应该说中央抓改革落实的力度在改革开放三十多年来是空前的,并取得了一定的效果。
   在中央的强力高压推动下,地方和部门承受了很大的政治压力和工作压力,前两年对改革被动应付的局面开始扭转,对中央部署的难度不是太大的改革开始推动,尤其是随着反腐败斗争取得压倒性胜利和党风的好转,在党建、机关作风方面的改革以及一些有利于经济增长和改善民生领域的改革举措基本得到落实,个别改革取得了突破,得到了社会的认同。但是由于中央部署的改革举措数量多、涉及面广、难度大、要求时间紧等客观原因,加上这几年形成的干部普遍不作为现象,地方、部门对改革的落实缺乏内在的动力,在改革中中央各部门之间不协调、扯皮、争权的现象并不少见,地方尤其是基层干部中对改革疲于应付成为较普遍现象,以会议落实会议、以文件落实文件在相当多地方已成常态,社会大众对改革的期待和关注的程度大大下降,某些媒体发布的所谓公众对改革的评价在调查方式上存在重大纰漏,所以得出的结论并不符合实际。因此中央确定的改革落实机制还需要进一步完善,才能使改革真正落地。
  
   3.个别领域的改革取得了突破,但绝大多数改革仍在突破途中,改革任务完成的程度离中央的要求还有相当大的差距
   从改革的理论和实践上看,某个领域改革的突破应该包括三个阶段:一是在设计阶段,设计方案中的改革内容有重大突破;二是在落实阶段的实践中,改革取得了突破性进展;三是经过落实改革措施取得了预想的良好的改革效益。从这个意义上讲,2016年全面深化改革过程中,在改革设计的突破方面,中央制定的改革方案的内容基本上都在若干方面进行了突破,改革设计的主体框架基本确立。在改革落实的突破方面,个别领域的改革,如党建、反腐败斗争、政府审批制度改革、生态保护等取得了突破性进展。绝大多数的改革正在落实过程中,处于有待突破的状况。在改革效果的突破阶段,由于改革效果的显现有一个社会检验的过程,因此经济、文化、社会、生态等领域改革的社会效果还有待于检验。
   从改革目标和任务完成的程度来看,中央出台的几百项全面深化改革举措大体上分为以下五种情况:
   一是少数中央确定的改革方案基本得到落实,并取得重要突破,在社会上获得良好的反映。其中党的建设在制度创新上取得了重要突破,并基本得到落实,党风党建工作得到了社会的认同。反腐败廉政建设,已经从治标迈向治本,从抓个案、打老虎进入制度建设、机制创新的阶段。在经济领域,国务院出台的有关简政放权、促进经济稳定增长的一些改革措施,已基本得到落实,发挥了对经济稳增长的积极作用。社会领域中脱贫攻坚责任制的改革,生态领域中生态补偿机制的改革,对外开放体系建设中自贸区的改革,等,完成情况都比较好。
   二是少数中央决定的改革取得了重要进展,基本上完成了年度改革计划。比如在供给侧结构性改革方面,钢铁、煤炭完成了去产能的年度计划,在政府的审批制度改革,尤其是在国务院确定的各部委减少审批项目方面,司法领域中的司法责任制改革、法院检察院管理体制改革,生态领域的环境保护督察改革、党政干部生态环境损害责任追究办法改革,社会领域的户籍改革等,不少项目都取得了一些进展,并按照改革的总路线图、时间表有序推进。
   三是大量的改革方案仍处在试点、探索之中,还在寻求突破。比如经济领域的国企改革、垄断行业改革,国家监察体制改革,农村土地制度改革,社会领域的医疗卫生体制改革,司法领域的以审判为中心的刑事诉讼制度改革,生态领域的自然资源产权制度改革、省级空间规划试点改革,等等。
   四是部分改革在艰难推进,改革还处于相持状态。比如经济体制改革方面,以市场在资源配置中起决定作用的政府职能转变还没有取得实质进展,促进民间投资为重点的投融资体制改革还没有见到社会成效。产业发展改革方面,尚未建立统一开放竞争有序的市场体系,垄断行业的改革并没有真正启动。国企改革虽然已开展十多项试点,但就整体而言,国企的改革并没有实质性进展。中央确定的推进价格机制的改革进展有限,离原定的2020年市场决定价格机制基本完成的目标相差甚远。社会领域中卫生体制、教育体制、分配体制等改革没有取得实质性进展。生态领域的环境治理、自然资源产权资产制度改革的效果尚未显现。司法体制改革中以司法责任制为核心的基础性改革成效有限,远未达到预期。文化领域的体制改革乏善可陈,相当部分的改革集中在文化部门的日常工作改善优化上,尚未触及和破解深层次的矛盾,等等。
   五是少数改革还基本停留在文件上,没有真正落地。中央近几年出台的一些重要改革,或是由于出台时间短,还来不及落实,或是责任不明确,没有主体去推动,或是由于改革细则未出台,改革没有办法落实,或是由于部门之间协调扯皮,或是由于地方没有改革动力等,这些改革仍然基本停留在文件上、号召上,没有真正落实,更没有见到明显的成效。比如经济领域的重要改革《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》《关于推进中央企业结构调整与重组的指导意见》,社会领域改革中《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》,司法体制改革中司法职业保障的改革等。
   除了上述五种情况外,在2016年改革实践中,由于多种原因改革也出现个别失误或偏差,比如在以供给侧改革为主线重点推进“三去一降一补”中,在去房地产库存初期采取了全国统一的政策和措施,放开了少数特大城市对房地产市场需求调控的措施,引起了深圳等特大城市房价的暴涨,并带动一批二三线城市房价过快上涨,对房地产市场的稳定发展产生了负面影响。在去杠杆方面,虽然2016年企业负债率比上年降低了0.4个百分点,但整个社会的杠杆率不仅没有降低,反而提高了8个百分点,达到218%,资产泡沫、金融风险有所增加。
  
   4.不同领域改革的社会效果不平衡,不同群体对改革的获得感差别很大
   经过几年的改革,在党中央和国务院的高度重视和强力推动下,总的来说,全面深化改革的社会效果已经显现,人民群众已经是改革的受益者。但是不同领域改革的社会成效很不平衡,党风建设、廉政建设、机关作风等方面改革,社会效果突出,得到广大群众的高度认可。经济领域的改革,对近期经济的稳定增长,尤其是对2016年实现6.7%的GDP增长起了明显的即期效应,有助于使经济增速下滑趋缓,但对长远的经济发展和经济增长方式的转变所发挥的作用还有待于观察,个别措施可能会对经济增长方式的转变带来负面影响。社会领域包括教育、卫生、分配等方面的改革普遍没有得到社会的认同。对司法领域的改革成效,社会普遍抱有复杂心理,一方面为中央对围绕司法公平进行的改革,对一些冤假错案的纠正感到欣慰,另一方面又对社会上还存在的大量司法不公现象尤其是对雷洋案的处理感到忧虑。生态领域改革的成效,政府有关部门公布的数字与人民群众的感觉差异很大。从政府公布的数字来看,2016年空气质量指标,、水质指标,、土壤污染状况调查数字等都有所改善,但多次全国大范围严重的灰霾侵袭和各地发生的环境污染与环境安全事故,使广大群众对生态领域改革的效果表示怀疑。文化领域改革的社会效果,社会反映普遍不强。
   从群众的切身感受来看,不同群体的改革获得感也差别很大,农民是全面深化改革的主要受益群体,无论是带有长远意义的制度改革,如土地制度改革、集体产权制度改革,还是近期政策性调整,比如农村医疗保险体制改革、教育城乡一体化改革等,都受到农民的欢迎,使农民获得了实实在在的利益。农民工也是全面深化改革尤其是社会改革的受益群体,包括户籍改革、安排一亿非户籍人口在城市落户等举措,为农民工带来了良好的预期。党政机关干部、公务员群体一方面因党风廉政建设带来好风气而感到轻松,另一方面也因考核机制、问责机制的加强而感到压力和紧张。在“关后门”“堵侧门”的同时,“开前门”做得不够,公务员的待遇实际上在下降,这也影响了公务员对改革的评价和获得感,不作为现象比较普遍。国有企业领导人和高级管理人员因薪酬改革而降低了实际收入,其推动国企改革的积极性受到影响,骨干流失现象严重。民营企业家既因中央出台产权保护意见、建立公平竞争环境、鼓励民营资本投资等改革举措而增加信心和安全感,也因现实中中央的改革措施不落地、经济增长放慢、经营成本增长、经营困难而感到彷徨,其中不少移居海外,或转移资产,或到境外寻求发展机会,等等。总的说来,广大群众对改革的获得感仍显不足,对改革的期待和热情有所降低。
  
   二、2016年十个主要领域改革的评估
  
   (一)从严治党成绩显著,反腐倡廉取得压倒性胜利,制度治党机制还在形成,但党内出现的新现象值得关注
   2016年以来,以习近平同志为核心的党中央,高度重视党的建设,深化党的建设制度改革,党建工作取得了显著成效,主要表现为:
   1.以“雷霆之力”继续推进高压反腐
   一是在前几年反腐斗争取得重大进展的基础上,2016年中央反腐力度不减,节奏不变,落实巡视工作条例,继续派出中央巡视组,对中央和国家机关巡视全覆盖。在巡视的基础上,巡视组依照国家法规和党内纪规,向有关部门提交所发现的有关腐败案件和违反党纪党规的各种问题线索,有力地促进了清除腐败,严正党风。2016年公布的接受审查的高级干部中相当一批就是通过巡视发现的。
   二是把党风廉政与深化改革结合起来,针对多年积弊,相继出台了一系列改革举措和制度安排,比如《关于全面推进政务公开工作的意见》《中央和国家机关会议费管理办法》,等等。
   三是严格督察执行中央八项规定,反对“四风”,严厉处理违纪违规的人和事。2016年全年,全国各地处理违纪违规人数57723人,给予党纪政纪处分人数为42466人,其中省级干部5人,地厅级干部551人。[《2016年12月全国查处违反中央八项规定精神问题5019起》,中国纪检监察报,2017.1.4]
   四是党的纪委系统继续内部“自清门户”,建设忠诚干净有担当的纪检监察队伍,自党的十八大以来,中央纪委机关共处理38人,全国纪检监察系统共处分7200多人。
  
   2.扎实开展“两学一做”,夯实全面从严治党基础
   在前几年从严治党、抓关键少数的基础上,中央以全面治党的决心着力抓好8700万党员队伍的教育管理和建设。2016年初,中央印发《关于在全体党员中开展“学党章党规、学系列讲话,做合格党员”学习教育方案》,通过“两学一做”,基层党组织的建设得到了加强,党建逐步制度化、常态化,全面从严治党取得了重要的阶段性成果,为进一步加强和改进党员队伍建设奠定了很好的基础。
  
   3.加大高层干部交流力度,创新干部管理体制和机制
   2016年省部级高层领导干部进行了大幅度的调整,为召开十九大在组织干部方面做必要的准备。在干部调整交流中,严格把握使用标准,尤其是强调政治忠诚、核心意识,并陆续出台了一批有关干部工作的制度规定,将全面从严治党进一步落实到“从严治吏”上,包括进一步完善干部的考核评价制度,完善考核指标、考核办法,提高考核评价的科学性,进一步完善干部选拔任用制度、管理监督制度,并且针对部分干部懒政、怠政、不作为等问题,2016年6月中央出台《中国共产党问责条例》,促使党员领导干部确保党中央政令畅通。
  
   4.全面从严治党的制度建设取得了新进展
   2016年中央颁布了一批具有全局性影响的党内重要制度,包括《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党员党组工作条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》等,这些制度规定的颁布,对协调党政关系,整合党内关系,规制全党行为,维护党的整体团结统一,具有极为重要的作用。
   在充分肯定2016年和十八大以来党建所取得的重大成就的同时,当前党内存在的一些新现象也应该引起中央的高度关注和重视,并采取措施很好地加以处理和解决:
   比如,目前党内官员不作为、不善为的问题依然突出。近几年全面从严治党和高压反腐既在党中层干部中产生了巨大的震慑作用,同时也滋生了官员不作为的普遍现象。2016年针对这种现象,中央出台了问责条例,但这一问题仍未得到真正有效的解决,最突出的表现为官员口头上与中央保持高度一致,层层做好“规定动作”,以文件落实文件,以会议贯彻会议,上下层层照转照搬,虽然党员躲避了可能的责任和查处,但改革措施并未落实,实际问题并未解决。
   又如,目前党内思想理论出现了一些混乱现象。这些年我们在探索中国特色社会主义道路上取得了伟大的成绩,并形成了基本的理论轮廓,但在实践中仍存在很多重要理论需要探索,尤其是面临着当前国内外政治、经济、社会、文化的复杂状况,党内在思考这些重要理论和实践的问题时实际存在着各种不同的看法和观点,特别是在如何看待改革开放,如何对待“文革”,如何客观评价党历史上的重大事件、重大教训等,不同的观点相差很大。在这个过程中,一些同志把“左”作为“政治正确”,否定改革开放,否定中央对“文革”的历史决议,对不同的观点扣帽子、打棍子,在党内和社会上产生了极坏的影响。对待思想理论方面的一些混乱现象,如何坚持以习近平同志为核心的党中央制定的路线、方针、政策,坚持贯彻“警惕右,但主要是防左”的要求,反对和纠正“左”的思想的干扰,是党的建设中应当高度关注的重要问题。
   再如,在这几年加强党建的具体工作中,一些地方在方式方法上也存在形式主义的现象,不仅不能取得良好的效果,相反引起了一些党员的反感,也应当引起关注。
  
   (二)以“三去一降一补”为重点的供给侧结构性改革中去产能取得了积极的进展,但去库存引起了一二线城市房价过快上涨,去杠杆并未能取得突破
   针对我国这些年来经济结构失衡、增长速度放慢的突出矛盾,中央在2016年初全面启动供给侧结构性改革并以之为主线全面推动经济、社会等领域的改革,具体部署了“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的“三去一降一补”五大任务。供给侧结构性改革着力解决我国经济运行中重点领域、重点行业中存在的突出矛盾和问题,促进结构优化、产业升级,对实现我国经济增长方式的转变,保持经济持续健康发展有重大意义。
   根据中央供给侧结构性改革的总体要求,国务院围绕“三去一降一补”出台了一系列政策安排、实施方案和工作部署。在化解过剩产能方面,国务院发布了《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》,要求各地严格控制新增产能,淘汰落后产能,优化存量产能,开拓产能利用空间。在降低企业成本方面,国务院发布《关于印发降低实体经济企业成本工作方案的通知》,包括降低企业税费负担,降低企业融资成本,降低企业制度性交易成本,降低企业用工、用地、物流等方面的成本。在降杠杆方面,国务院发布《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》《关于市场化银行债权转股权的指导意见》等等。为了贯彻落实去产能的调整任务,国务院还派出督查组,强力推动“三去一降一补”年度任务的完成。
   经过大量的工作和艰辛的努力,“三去一降一补”为重点的结构性改革取得了积极进展。去产能方面,钢铁行业和煤炭行业分别完成了4500万吨钢铁和2.5亿吨煤炭的全年目标,带动钢铁、煤炭等产品价格的上涨,促进了这些行业企业经营状况的好转,钢铁全行业扭亏为盈,煤炭企业利润回升。去库存方面,全国商品房待售面积减少2314万平方米,规模以上工业产成品存货比上年增长3.2%,增速回落0.1个百分点。去杠杆方面,企业资产负债率为55.8%,比上年下降0.4个百分点。降成本方面,企业综合成本有所下降,规模以上工业企业每百元主营收入中的成本为85.52元,比上年下降0.16元[ 来源于国家统计局数据。]。补短板方面,农业、水利和生态环保等领域投资增速显著高于其他领域,应该说,“三去一降一补”为重点的供给侧结构性改革初步发挥了促进国民经济稳定增长的即期效应。
   但是从全面深化改革的全局来看,供给侧结构性改革才刚刚起步,“三去一降一补”的任务还相当繁重,2016年供给侧结构性改革也存在不少应该注意的问题。在去产能方面,目前我国钢铁、煤炭以及一些重工业产能利用率为60-70%,要使钢铁、煤炭等产能过剩的行业实现新的供需结构平衡,任务还相当艰巨,大量的“僵尸企业”还有待于化解。在去库存方面,房地产行业虽然减少了库存,但由于开始阶段操作不当,政策划一,顾此失彼,加上过于宽松的货币和信贷供应,使大城市房价再度大幅度上涨,使过去控制房价上涨的努力功亏一篑,深圳等特大城市的过高房价为经济社会发展带来深远的不利影响。从对国民经济全局的影响来看,一二线大中城市房价大涨带来的负面影响,远远超过二三线商品房库存减少2000多万平方米的影响,因此房地产去库存的深刻教训,需要认真总结。在降成本方面,2016年虽然企业成本略有降低,但并未从根本上改变实体经济领域企业税费负担重、经营困难的基本生存环境。
   特别需要指出的是,2016年以“三去一降一补”为重点的供给侧结构性改革中,“去杠杆”未能取得实质性进展。我国经济运行中的杠杆率继续攀升,根据央行公布的社会融资数据计算,我国2008-2015年间的杠杆率(债务性社会融资与GDP之比)已从126%快速升至210%,达到了高风险水平,而根据2016年1-11月社会融资数据推算,2016年杠杆率不仅没有降低,而且又提高了8个百分点,达到218%。这个数据中尚不包括政府债务,如果按包括政府债务的全口径杠杆率,2015年末这一指标已达260%[ 来自银河证券、申银万国证券、瑞士银行等研究机构在会议上公布的数据。],我国成为世界上极少数杠杆率特别高的国家之一。如此高的杠杆率,增大了资产泡沫,积聚了金融领域的系统性风险,为我国经济可持续稳定发展带来极大不确定因素。
   在2016年去产能的过程中,虽然国家有关方面也注意到应该多采取经济的、市场的、法律的手段,但在实际实施过程中,实际上中央主要是靠分指标、靠督察、靠行政处罚等行政手段来实现的。在我国当前的经济、行政、社会运行环境下,在当前党政干部政绩考核体系下,靠行政手段去产能也是迫不得已的短期有效手段,但从长远来看,这种办法恐怕难以持久,并且在“僵尸企业”仍存在的情况下,产能过剩有随时反弹的可能性,而主要靠市场的、法律的手段去产能,则有利于发挥市场配置资源的重要作用,有利于形成优胜劣汰、公平竞争的市场环境,也有利于促进供给侧结构性改革的真正突破。这是因为行政手段并未从根本上触动产能过剩背后体制机制的改革。我国产能过剩根本上是我国政府改革不到位,长期靠政府投资拉动带动GDP造成的;是国有企业改革不到位,使大量国有经济中的“僵尸企业”得不到市场及时淘汰造成的;是以GDP为中心的经济发展模式没有转变,使地方追求一时的财政收入、追求GDP的发展模式和政绩观所造成的,等等。如果经济发展模式、政府职能转变、国有企业改革等方面的深层次体制机制改革没有取得突破,不从根本上消除产生结构失衡的根源,仅靠强制性的行政手段和短期的政策调整去调节过剩产能的话,从长远来看,恐怕结构失衡积累的矛盾会越来越多,未来改革的难度会越来越大,若干年后也许还要再进行供给侧结构性改革。
  
   (三)经济体制改革全面推进,重点领域的改革面临突破
   2016年经济体制改革以供给侧结构性改革为主线而全面展开,国务院及有关部门除了围绕“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”出台和推动一系列改革举措和政策调整并取得积极成果外,按照十八届三中全会决定的顶层设计和中央全面深化改革领导小组的部署,在前几年深化经济体制改革的基础上,2016年全面推进经济领域的各项改革,主要包括以下几个方面:
   第一,财税体制改革积极推进,但财税改革总体上讲并未取得大的突破。
   财税体制改革在供给侧结构性改革中有关键意义,是解决结构失衡深层次矛盾的重要的制度性改革。在2016年政府公布的包括“建立事权和支出责任相适应的制度”“深化预算管理制度改革”以及“推进税收制度改革”在内的三项财税改革任务中,税收制度改革有重要进展。2016年国务院在全国范围内全面推行营业税改增值税试点,并印发《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》,据有关部门预测,营改增降低服务业税负净5000亿元,对稳定经济增长起了积极作用。为深化资源税改革,促进资源节约集约利用和优化配置,加快生态文明建设,2016年财政部还推出了全面推进资源税的改革,包括扩大资源税征收范围,开展水资源改革试点,优化矿产资源税收等方面,也取得了一定的成效。
   但是在深化财税改革方面,有关方面反复强调的两项重要改革始终未见进展,一是逐步推进综合与分类相结合的个人所得税改革,二是中央与地方事权和支出责任划分改革,始终未见明显的推进和重要的进展,从这个意义上讲,全面深化改革顶层设计的财税体制改革并未取得突破。
   第二,投融资体制改革继续深化,但改革的效果仍待检验。
   为了发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的重要作用,2016年中共中央和国务院发布《关于深化投融资体制改革的意见》,提出要改善投资管理,充分激发社会投资动力和活力,要发挥好政府投资的引导和带动作用,要创新融资机制,畅通投资项目融资渠道。随后国务院和有关部门还陆续发布《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》《促进民间投资健康发展若干政策措施》《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》等,这么多改革举措和政策的相继推出,是近些年投融资改革过程中少有的,对于扩大投资、稳定经济增长起了积极作用。
   但是,投融资体制改革效果的显现需要一个过程,是否达到改革目标还需要实践检验。从目前来看,有些改革的效果还不明显,尤其是民间和社会投资在2016年并没有大幅度增长。2016年我国民间投资仅仅增长3.2%[ 来源于国家统计局数据。],大量的社会资本外流,不少实力强的民营企业在国外寻找投资机会,外汇储备大规模下降的趋势仍没有得到扭转,民间社会资本在国外投资还遇到很多问题。同时各级政府加大对创业投资的扶持力度,既有悖于转变政府职能、政企分开的改革方向,也产生了对民间社会资本在创业投资领域的挤出效应。一些地方政府在推广PPP模式时也未能全面贯彻国务院的意见。从这个意义上讲,判断投融资改革取得突破也为时过早。
   第三,国企改革全面展开,但改革尚未取得突破性进展。
   经过几年的准备,2016年国有企业改革终于全面展开,包括出台《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》,基本完成了新阶段全面深化国企改革的方案体系的设计;全面展开“十项改革试点”;国家批准关于国资委转变职能的改革方案,中央明确坚持党对国有企业的领导,在改革中同步推进国有企业党的建设,等等。国有企业钢铁、煤炭“去产能”的年度计划已基本完成,个别央企的重组也逐步展开,企业的内部管理有所加强,利润开始扭转下降趋势。应该说十八大以来国企改革从前几年的观望等待进入了全面推进的阶段。
   但从全局来看,国企改革仍然在破局之中,重点环节的改革仍未取得突破性进展,比如国有企业战略布局和结构调整未取得突破,处于竞争性领域的劣势企业,包括“僵尸企业”仍大量存在。石化、电力、铁路、航空、电信等重点领域和垄断行业的混合所有制改革,以及民营资本参与国有企业混合所有制的改革并未取得实质性进展,国有企业法人治理结构以及企业内部动力机制的建设,使越来越多的人感到迷惑,不少骨干流失,国有企业领导人内部改革的积极性受到挫伤。
   第四,科技体制改革取得积极进展,为实施创新驱动发展战略奠定体制机制基础。
   为贯彻“十三五”创新发展的理念,促进经济增长动能转换,2016年国务院先后印发《实施<中华人民共和国促进科技成果转化法>若干规定》《促进科技成果转移转化行动方案》《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》《关于加快众创空间发展服务实体经济转型升级的指导意见》等重要文件,制定一系列政策、措施促进科技成果转化和科技创新体制机制的改革。国务院有关部门也出台《关于支持银行业金融机构加大创新力度开展科创企业投贷联动试点的指导意见》《中央引导地方科技发展专项资金管理办法》等一系列文件,在促进全国建立科技成果转化新机制,更好地实施支持科技发展的政策,发挥地方科技创新优势,实行以增加知识价值为导向的分配政策,推进众创环境建设等方面起到积极作用,为实现“十三五”创新发展的理念提供了体制机制的基础。
   在推进科技体制改革的过程中,有两种倾向值得关注和警惕:一是一些地方对科技的资金投入采取了政府资金直接或间接“入股”的方式,这种所谓资助科技方式的创新,有可能产生新的政企不分和“寻租”空间,对公务员廉政建设产生负面影响。政府资金对科技的投入应该主要用在创造各类科技企业公平竞争的环境,搭建公共服务平台,对少数科技企业的资金资助一般应以直接补贴的方式。二是鼓励银行业对科技投资采取“投贷联动”的方式,将使商业银行面临内部投贷冲突,增加经营风险,给金融监管和调控也会带来复杂的局面。
   第五,金融体制改革进展趋缓,金融领域系统性风险加大。
   2016年我国在金融体制改革方面也做了大量工作,包括深入推进国家开发银行等政策性金融机构治理结构和农村信用社产权制度改革;在外汇管理体制改革创新方面,积极推进外汇管理,简政放权,加强跨境收支监测管理体系的建设,依法打击各种外汇违规行为;推动贸易投资便利化,稳步推进资本市场对外开放,实施合格境外机构投资者外汇管理改革,推动银行间债券市场对外开放;在证券市场方面,国务院2016年8月批准《深港通实施方案》,12月5日正式实施,使中国资本市场在法制化、市场化和国际化上又迈出了重要一步,等等。
   但总的说来,2016年金融体制改革以稳健为主,以促进经济稳增长为目标,在涉及金融体制重大改革方面,比如在金融监管体制、证券市场股票发行体制、资本市场对外开放体制、人民币利率市场化等方面没有大的改革举措,改革成效乏善可陈。不仅如此,由于多种原因,金融领域还出现了人民币大幅度贬值、外汇储备大规模下降、民间资本大量流出、资产泡沫加大、国家的金融杠杆率不降反升、金融资本脱实向虚等新的问题,给未来进一步深化金融改革带来新的挑战。
   第六,产业体制改革继续深化,但各种所有制公平竞争的环境还有待完善。
   2016年国家在继续推进石化、铁路、电信、电力、航空等垄断行业改革的同时,也出台了一些新的产业体制改革的举措,包括出台《关于促进通用航空业发展的指导意见》《盐业体制改革方案》等,特别是2016年国务院出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,为打破行业垄断,为各种所有制、各类市场竞争主体提供公平竞争的产业发展环境奠定了体制机制基础,对我国产业发展尤其是实体经济的健康发展有重要的意义。
   但是打破产业垄断,推动央企垄断性产业的改革,是涉及到重大利益格局调整、难度很大的改革,虽然国家推动垄断性行业的改革讲了多年,但至今仍无实质性进展,这些领域的混合所有制改革还没有真正启动,民营资本、社会资金进入这些行业的“玻璃门”“弹簧门”仍未打开。国家关于建立公平审查制度的改革文件刚刚出台,基本停留在纸上,未来该领域改革的前景也不容乐观。
   第七,出台各类产权保护制度,实现全面深化经济体制改革的制度创新。
   有恒产者有恒心,经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。2016年中共中央、国务院出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,要求健全以公平为核心原则的产权保护制度。《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》提出加强各种所有制经济财产权的平等保护,创造各种所有制经济依法平等发展的体制环境,要完善平等保护产权的法律制度,妥善处理历史形成的产权案件,严格规范涉案财产处置的法律程序,审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策,完善政府守信践诺机制等,这是近些年经济体制改革在理论和实践上的重要突破,如能有效贯彻落实,必将对中国的经济制度和经济长期可持续发展产生重要而深远的影响。
   当然,各类产权保护制度的出台在落实中会遇到很多困难,没有很强的执行力很难把好的改革方案落到实处。
   除了上述七个方面外,2016年的经济体制改革,还在政府职能转变、农村经济、城镇化、社会民生等方面出台了一系列的改革方案和举措,做了大量的工作,取得了重要进展,实属不易,这是因为2016年的经济体制改革是在经济增长速度下行的巨大压力和以供给侧结构性改革的背景下展开的,需要平衡好稳增长和结构改革的关系,既要解决好“三去一降一补”的结构性问题,也要把扩大需求,保持适度经济增长作为改革的重要取向,还要把追求发展新动力和产业转型升级作为经济体制改革的重要目标。从实践上看,2016年的经济体制改革实现了经济增长保持6.7%的即期效应,但也遇到很多困难,出现了一些新的问题。从深化经济体制改革全局来看,在涉及到一系列深层次重要矛盾的改革方面,如财政体制、国企改革、投融资体制、金融体制以及政府职能转变等方面,还未取得实质性突破,经济体制改革的任务还相当繁重。
  
   (四)“简政放权”、行政审批制度改革继续推进,政府职能的真正转变任重道远
   简政放权,进行审批制度改革是本届政府成立以来力推的重要改革举措,是转变政府职能的先手棋和当头炮。经过三年的努力,审批制度改革取得了阶段性成果,在已完成减少三分之一审批事项的基础上,2016年国务院继续深入推进简政放权,深化行政审批制度改革。国务院先后印发《关于第二批清理规范192项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》《关于全面推进政务公开工作的意见》《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》等一系列改革文件,取得显著效果。
   ——取消和下放了大量的审批事项。2016年取消了165项国务院部门及其指定地方实施的审批事项,清理规范192项审批中介服务事项、220项职业资格许可认定事项[《2017年两会政府工作报告—2017年3月5日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上》]。在国务院的推动下,各地在审批制度改革方面也取得了积极进展,尤其是商事登记制度改革,市场主体反映良好,对激发市场活力,促进大众创业、万众创新起到了积极作用。
   ——对保留下来的行政审批事项,开始注重规范审批。经过几年的改革,从中央到地方都在推动取消和下放审批事项的同时,开始重视审批的规范,国务院要求各地结合实际,研究制定本地区规范行政审批行为、改进审批工作的意见和办法,各地目前都在按照国务院的要求,对保留下来的行政审批事项逐条进行规范,有的地方也创造了不少经验。
   ——事中事后监管开始成为政府履职的重心。为此国务院专门发布了《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》,要求各地在取消审批项目的同时,制定事中事后监管执法的有关措施,切实改变过去长期存在的“一放就乱,一乱就收”的循环。为了促进市场主体依法规范运作,在加强事中事后监管过程中,国务院和地方已开始高度重视社会诚信体制的建设。国务院发布《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》,各地也加大对失信企业的监管力度,既能克服审批事项“一放就乱”的局面,又能为各类市场主体营造公平、公正、公开的市场环境。
   ——实行大部制,集中审批和监管的改革有了实质性进展。大部制本质是要归并政府管理,实现行政资源的优化配置,目前在地方机构改革过程中,市场监管部门、交通运输部门、宏观经济管理部门等都逐步实现了大部门的管理体制,实行综合管理、综合执法,取得了一定的成效。同时相对集中审批的试点也在逐步扩大,少数地方成立了行政审批局,发挥行政审批与监管相互制约和监督的机制,产生了较好的社会效应。
   ——政府行政方式更加注重规范化、法制化,依法行政的理念逐渐形成。在推进行政审批制度改革中,国务院推动了“三张清单”的编制,即权力清单、负面清单、责任清单,试图以法律法规为准绳,划清政府权力运行的边界。目前各地政府部门基本上都公布了“三张清单”,对推动行政审批制度改革,促进行政法治化和规范化起到一定的积极作用。
   ——推动“互联网+政务服务”的体系建设。“互联网+政务服务”不仅是政务服务现代化的技术手段,更重要的是它在促进转变政府管理方式、提高政府服务的效益和透明度等方面,也有着重要意义。各地在推动“互联网+政务服务”过程中,进行了很多有益探索,优化再造政务服务,推动网上服务事项,社会反映比较好。
   由于行政审批制度改革、转变政府职能是政府自身的革新,涉及到庞大的公务员队伍自身利益格局的调整,难度很大。虽然党中央、国务院高度重视,强力推进,但各地进展不平衡,一些地方取消或下放的行政审批事项数量不多,含金量不高,甚至只动了皮毛。有的取消和下放审批后监管不到位,相当多地方大量的审批事项缺乏规范,权力清单作用有限,不少地方将法律法规等赋予的权力再罗列一次,并没有把“三张清单”与深化改革紧密结合起来,在实践中并无实质性改革意义,没有得到社会的广泛认同。
   特别需要指出的是,2016年乃至前几年的行政审批制度改革,在为群众提供更为便利的公共服务方面进展和社会反映比较好,但在转变政府职能方面,在理顺政府的经济权力边界、促进市场在资源配置中起决定性作用方面,显然还未取得实质性突破。审批制度改革的主要目标是建立“有限有效”的政府,划清政府在经济活动中的权力、职能边界,消除政府对经济企业活动的过度干预和介入,把发展经济的职能主要交给企业、交给市场,改变主要由政府主导和操控资源配置的局面,真正让市场在资源配置中起决定性作用。然而,这几年行政审批制度改革中转变政府职能的这一重要目标并没有实现,政府手中仍然掌握大量的资源,或者由政府自己用行政手段直接配置,或者通过国有企业垄断配置,经济的增长还主要靠政府投资拉动,政府的职能还没有真正从GDP为中心转变到弥补市场失灵、保持宏观经济的稳定、加强公共服务、保障公平竞争、加强市场监管方面,因此,从一定意义讲,转变政府职能还任重道远。
  
   (五)农村改革全面纵深展开,制度创新破局在即
   2016年农村改革仍然是全面深化改革的重要战线。在前几年农村改革的基础上,2016年中央出台了一系列农村改革的重要文件,涉及农村土地产权制度改革、农村集体产权制度改革、农村城镇化和户籍改革、农村财政体制改革、农村基层组织的调整与改革,等等。这些改革措施的出台,不仅更加丰富了农村改革的总体设计,而且在关键性制度创新方面迈开了新的步伐。虽然这些改革大多在试点阶段,落地生根可能有个过程,但对于农村的发展和农业现代化将产生深远的影响。
  
   (六)社会体制改革受到空前重视,但社会效果并不明显
   作为托底民生的社会改革,在2016年受到中央的高度重视。2016年中央全面深化改革领导小组审议通过的重要改革举措中,近1/3涉及到社会体制的改革,包括医疗、教育、养老、脱贫等重点民生领域,但在落实过程中,除了个别领域和局部地区取得了一些突破,人民群众也得到了一些实惠外,总体来讲,与2018年前各项改革基本完成的过程目标相比,与增强人民群众获得感的结果目标相比,社会体制改革的进展较为缓慢,微观、宏观效果都不明显。
   2016年社会体制改革设计重在补短板、促公平,提升人民群众的获得感,为此推出了一系列改革举措:
   ——在深化医药卫生体制改革的同时,着手卫生和健康工作方针的调整。2016年中央通过四份医改文件,旨在化解看病难、看病贵等人民群众反映强烈的问题,包括《国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见》《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》《关于推进家庭医生签约服务的指导意见》《关于加强儿童医疗卫生服务改革与发展的意见》,其中《国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见》,是涉及医疗卫生改革全局性的文件,明确了以“三医联动”的系统化改革代替过去各个领域的碎片化改革,“政府主导”的改革方向得到进一步认可。《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》试图通过整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度,实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益,促进社会的公平正义。
   ——在深化教育体制改革方面,2016年中央出台了《关于统筹推进城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》,提出了十条改革举措,旨在缩小城乡教育差距,促进教育公平。这些措施包括合理规划城乡义务教育布局建设,完善城乡义务教育经费保障机制,统筹城乡教育资源配置,提高乡村教育质量,等等。义务教育是社会基本公共事业,也是脱贫攻坚的基础性事业,因此这项改革举措对全面实现小康具有重要意义。
   ——在收入分配领域,国务院印发了《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》,重新启动了我国分配制度的改革。与前几年国务院出台的有关分配制度改革的文件相比,这次改革更具有针对性,分群体施策,以点带面,促进居民收入与经济增长同步,实现共享发展。特别是这次改革强化收入分配政策的激励导向,激发各类群体依靠自身的努力和智慧创造社会财富,实现共建共享的理念。
   ——在养老服务领域的改革,2016年先后通过了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》和《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》。随着我国老龄化社会的到来,养老服务业既是关系亿万群众福祉的民生事业,也是具有巨大发展潜力的朝阳产业,这两个文件分别从放开市场、提升质量两个基本方面,出台了一些改革举措和有关政策,弥补多年来我国社会领域中养老服务体系改革的空白。
   ——在扶贫领域,国务院和有关部门在2016年也陆续出台《脱贫攻坚责任制实施办法》《关于建立贫困退出机制的意见》,试图强化扶贫开发工作的长效工作机制,把国家部署的各项扶贫要求落实到位,以按期实现国家制定的“十三五”扶贫小康的总目标。
   2016年中央部署的一系列社会领域改革的任务,虽然在方案设计和局部执行上取得了突破,但总体来看,基本上还在试点和落实之中,社会体制改革的推进和作用发挥得很不到位,与中央确立的全面深化改革的重要任务“确保十九届三中全会时各项改革基本完成”的进度目标相比,社会体制改革很可能拖后腿,届时社会事业领域的各项基础性制度都难以建立。比如在深化教育领域综合改革方面,一些重大的改革举措落实难;在深化医疗卫生改革领域,虽然本轮医改已推进8年,但整体上医改仍处于试点之中;在养老保险改革领域,深化职工基本养老保险改革方案尚未出台,虽然2015年中央出台了机关事业单位与企业养老保险并轨的改革方案,但至今各地仍未落实到位;在收入分配改革领域,多项改革还没有顶层设计,改革处于碎片无序之中。
   由于社会领域的多项重要改革落实不到位,因此人民群众对改革的获得感并不强,教育不公平,“看病难” “看病贵”等民生问题,群众反映依然强烈,“十三五”共享发展的理念还没得到各级政府应有的重视。
  
   (七)生态文明体制改革推进力度大,一些领域取得了重要进展
   2016年生态文明体制改革受到中央的高度重视,中央深改组年内通过与生态文明体制改革直接相关的文件达24个,占全年中央深改组通过文件总数的26%,《生态文明体制改革总体方案》明确的47个具体改革任务,近半数在2016年启动;我国先后出台了史上最严格的环保制度,推出生态补偿机制,设立生态文明试验区等系列重大决策部署,密集出台了环境污染第三方治理、排污收费改革等一系列改革或立法文件,出台了《环境保护督察方案(试行)》,制定了生态文明建设目标评价考核办法,提出了《关于健全生态保护补偿机制的意见》等,并通过了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等举措。总体上讲,生态文明改革的主体框架已日渐明朗,工作进程日趋加快,各项工作在稳步推进。其中有的正在试点,有的基本落实,有些改革有关部门在制定实施细则,有的也已取得突破。
   ——《总体方案》的八项制度建设在2016年分别出台或进入试点阶段,包括《自然资源统一确权登记办法(试行)》《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》,以“多规合一”为重点内容的《省级空间规划试点方案》《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》《关于构建绿色金融体系的指导意见》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《生态文明建设目标评价考核办法》,等等。
   ——《总体方案》中6个配套方案的实施情况也有较大进展。其中环境保护督察成效显著,生态环境监测网络逐步完善,领导干部自然资源资产离任审计的试点工作逐步深入,党政领导干部生态环境损害责任追究已经启动,编制自然资源资产负债表试点方案发布实施,生态环境损害赔偿制度试点启动。
   随着2016年以及近几年生态文明体制改革的逐渐展开,我国生态环境和生态安全状况已有所好转,空气、水、土地污染严重的势头得到一定程度的遏制,绿色发展也初见成效,虽然人民群众对生态环境的状况仍然极为不满,环境生态安全事故不断发生,尤其是2016年我国大规模雾霾表明我国生态环境的污染程度仍然相当严重,生态环境恶化趋势未得到根本扭转,环境治理、生态文明建设任重道远。
   在如实肯定2016年生态文明体制改革成绩的同时,我们也要看到深化改革的任务还很艰巨,我国生态文明建设体制机制仍不健全,有关改革还在进行中,部分改革的质量不高,部分改革落地仍有困难,用会议落实会议、用文件推行文件的现象不是个别的,部门利益的藩篱仍然坚固,改革难以形成合力,在环境污染治理、绿色发展中,政府与市场的边界仍然不清晰,推行第三方治理环境污染仍在探索阶段等,都是值得中央和地方有关方面在进一步深化生态文明体制改革中高度重视的。
  
   (八)司法体制改革有所进展,但远未达到预期目标
   2016年,新一轮司法体制改革进入攻坚年。新一轮改革以司法责任制为核心的四项基础性改革作为突破口,加强领导统筹推进,在司法改革领域有所进展,包括开展监察体制试点,从而有利于调整国家权力架构,整合反腐力量;推进以审批为中心的刑事诉讼制度改革、试行认罪认罚从宽制度、完善民事公益诉讼制度、防范虚假诉讼、探索家事诉讼制度改革、推进社会矫正立法、构建多元化纠纷解决机制等举措。同时,司法公开、强化执行改革、完善人民监督员制度等在前几年改革的基础上有所进步,具体综合性改革举措主要是:
   ——监察体制启动突破性的改革试点。2016年根据中央的改革方案,全国人大常委会决定在北京、山西、浙江三省市开展国家监察体制改革试点工作,设立县、市、省三级监察委员会,将政府监察厅(局),预防腐败局及检察院反贪、反渎、职务犯罪预防等部门的相关职能整合至监察委员会,行使监督、调查、处置三项职权。监察委员会的设立,直接改变了国家权力架构,有助于现有反腐力量的整合,对于深入构建反腐败长效机制有积极意义。
   ——第三批司法体制改革试点启动。2016年北京、河北等14个省(区、市)作为第三批试点,主要推动司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障和省以下地方法院检察院人财物统一管理四项基础性改革。这意味着四项司法体制基础性改革试点已完成,在全国范围已全面铺开。由于这四项改革作为司法去行政化、去地方化的重要举措,涉及影响司法公正、制约司法权力的深层次问题,因而中央高度重视,统筹规划,分批试点,确保落地。
   ——推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革。2016年10月,“两院三部”联合印发《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》,在坚持公检法“分工负责、互相配合、互相制约”的基础上,针对侦查、起诉、审判、辩护、法律援助、司法鉴定等环节做出全面规定。该项改革是贯彻中共中央政法委员会《关于切实防止冤假错案的规定》的延续和深化,是本轮司法改革的一大亮点。
   ——出台司法人员履职保护的规定。2016年7月,中央发布第一个加强司法职业保障的重要文件,即《保护司法人员依法履行法定职责的规定》,从依法独立行使司法权、身份保障、安全保障、责任追究、考核考评等方面,弥补了司法职业保障机制存在的诸多短板。在实践中认真贯彻这个规定,有助于缓和司法官权责利失衡的状态,提升司法职业保障水平,增强司法官的职业安全感和尊荣感。
   ——推行司法官惩戒制度改革。2016年,中央深改组审议通过《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》,提出在省一级设立法官、检察官惩戒委员会,由各方面人士组成。长期以来,我国司法官惩戒制度存在规制不完善、程序不规范、缺乏独立惩戒机构等诸多问题,基本上属于行政化、封闭化的自我监督,尽管经过多年反腐正风肃纪,但效果始终不明显,成为我国司法腐败、冤假错案层出不穷的重要原因。为此,构建司法官惩戒制度,是落实司法责任制的必然延伸,对于约束司法行为,保障司法公正具有重要作用。
   除上述几项重要的司法改革举措外,在司法综合性改革方面,2016年国家还陆续推出多元化纠纷解决机制、刑事案件认罪认罚从宽制度、律师学者向司法官转任机制、违法所得没收程序等多项改革。此外,在法院改革、检察改革、司法行政改革等领域,也分别推出一批改革措施。
   尽管2016年以司法责任制为核心的司法体制改革全面铺开,司法改革的总体设计更加完善,不少改革举措在实践中有所进展,但所取得的成效与司法体制改革要达到的预期目标还有相当差距。比如,以审判为中心的刑事诉讼制度改革刚刚推出,实践中还未从根本上改变公检法“相互配合”的司法格局;尽管多项举措旨在确保司法官独立办案,但关键案件的决定权仍留在院庭长乃至上级法院手上;对司法人员履职保护、提升薪酬等司法职业保障措施,多数还停留在文件上,司法官辞职现象有增无减,等等。这些问题都需要在深化司法体制改革中不断加以完善和解决。
  
   (九)文化体制改革继续推进,深层次矛盾有待解决
   在新时期全面深化改革的整体布局中,文化体制改革有着特殊性,受到社会关注较少,社会上对文化体制进行独立、客观的研究和评估几乎是难以做到的。经济、社会等领域的改革经常受到社会各界的评论,包括批评,但文化领域的改革几乎没有人能公开评论,更没有人能公开批评。总的说来,2016年的文化体制改革按照中改组批准的《深化文化体制改革实施方案》继续推进,在完善文化宏观管理体制、促进基本公共文化服务均等化、加快建设现代文化市场体系、推动文化产业结构优化升级等方面做了一些工作。比如,在完善文化宏观管理方面,国家出台《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》;在加快基本公共服务均衡化方面,国家也出台《中华人民共和国公共文化服务保障法》和有关条例;文化市场实行 “红+黑名单”制度,有利于加强对文化市场的监管;在文化产业结构优化升级方面,国务院和有关部门也出台了一些举措和政策,等等。
   但文化体制改革还存在一些问题,包括文化体制改革的顶层设计与基层实践相脱节,文化行政部门的职能转变没有实质性的举措,近期又增加了大量对互联网领域的审批,文化产业结构化矛盾仍然突出,新闻、出版、广电领域的国有文化企业与市场脱节,部分经营困难,离开政府补贴难以生存,文化市场比较混乱,人民群众对文化体制改革的获得感不强,等等。
   近几年文化体制改革之所以进展不快,效果不明显,在重大改革举措方面乏善可陈,最根本的原因是文化体制改革的顶层设计和建设设计主要集中在文化、宣传、新闻和出版部门的日常工作改善优化上,并未触及文化体制的一些深层次矛盾和问题,在一些重大问题上改革的方向不够明确清晰。比如,在文化体制改革方向上,是将改革的方向主要定位为文化产业体制的改革,促进文化产业发展的经济体制改革?还是主要定位为政府提供公共文化服务体制和机制的政府的职能改革?还是主要定位为文化宣传工作体制和机制的意识形态、上层建筑领域改革?在文化资源的配置方式上,是主要发挥市场配置资源的决定性作用?还是主要靠政府(包括党委宣传部门用行政手段)直接配置资源?在文化市场体系建设中,是国有文化企业垄断经营?还是国有企业、民营企业等多种经济成分相互结合、公平竞争、共同发展?在国有文化企业体制改革中是以经济效益为主,主要面向市场,成为相对独立的市场竞争主体?还是以社会效益为主,按传统的事业单位进行管理?等等。这些重大问题在文化体制改革的顶层设计中并没有明确,在实践中难以有实质性的改革突破。
  
   (十)继续推进开放型经济体制改革创新,促进我国外贸回稳向好
   2016年我国外贸和对外开放面临着新的复杂形势:一方面世界经济增长持续低迷,产能过剩,全球贸易投资开放进程放缓,全要素生产率增速下降等问题依然严重,开放驱动、市场化驱动、创新驱动的全球化正在遭遇阻力,全球贸易增长保持低迷,全球资本、外汇市场震荡。另一方面我国经济进入新常态,经济增速面临下行压力,对外贸易增长趋缓,中央提出的构建开放型新经济体制的改革遇到了新的情况。因此2016年我国对外开放体制的改革,一方面围绕稳定外贸增长,出台新的政策和改革举措,另一方面继续深化对外贸易体制的改革。具体表现在以下几个方面:
   ——国务院出台了《关于促进外贸回稳向好的若干意见》,包括充分发挥出口信用保险作用,大力支持外贸企业融资,提高贸易便利化水平,调整完善出口退税政策,减免规范部分涉企收费,进一步完善加工贸易政策,大力推动“一带一路”建设和国际产能合作,等等。
   ——推动外汇管理体制改革创新,一是大力推动外汇管理体制简政放权,减少行政审批,优化外汇管理公共服务流程,提高外汇管理公共服务质量和效率。二是维护外汇市场健康发展,实施《境内机构外币现钞收付管理办法》。三是加强跨境收支监测管理体系建设。
   ——稳步推进资本市场开放,提升资本项目可兑换程度,包括实施合格境外机构投资者外汇管理改革,推动银行间债券市场的对外开放,等等。
   ——推动服务贸易创新发展。2016年国务院批准商务部提出的《服务贸易创新发展试点方案》,选择部分地区在服务贸易管理体制、促进机制、政策体系和监管模式方面先行先试,推进服务贸易便利化和自由化,着力构建法治化、国际化、便利化营商环境,打造服务贸易制度创新高地。
   ——促进加工贸易创新发展。国务院出台了《关于促进加工贸易创新发展的若干意见》,推动我国从贸易大国向贸易强国转变,提升产品技术质量和附加值,延长产业链,向生产制造和服务贸易融合转变,促进企业由加工组装向技术品牌营销型企业转变,等等。
   ——推动扩大开放,积极利用外资。按照内外资一视同仁的原则,进一步营造公平竞争的环境,修订《外商投资产业指导目录》,扩大利用外资的领域,降低利用外资的制度交易成本,推动负面清单制度,简化利用外资手续,严格保护外资企业的知识产权,等等。
   ——推广自贸区改革试点经验。2016年11月2日国务院出台《关于做好自由贸易试验区新一批改革试点经验复制推广工作的通知》,推广包括投资管理领域的负面清单制度、改进事中事后监管措施、建设国际贸易单一窗口等等改革事项。
   上述一系列改革措施和政策的调整,对我国经济的稳定增长发挥了重要作用,外资形势保持了回稳向好的趋势。2016年我国外贸进出口总额下降0.9%[ 来源于海关总署发布数据。],利用外资达到1300亿美元,继续位居发展中国家首位,“一带一路”建设进展加速,一批重大工程和国际产能合作项目落地,但同时中国的对外开放也面临着严峻的挑战,促进外贸进出口增长的新动力还不稳固,人民币仍然面临很大的贬值压力,外汇储备总额继续下降,民间资本外流比较严重,美国新政府贸易保护主义的政策给中国的外贸发展带来新的问题。因此构建开放型新经济体制改革的任务还相当繁重。
  
  
   三、当前中国全面深化改革形势的分析判断
  
   经过四年多全面深化改革的努力,中国的改革进程将随着2017年十九大的召开进入新的阶段。2017年即将召开的中共十九大,既要对前五年全面深化改革进行阶段性的总结,又要对未来五年全面深化各项改革进行部署,以期实现十八届三中全会确定的各项改革目标。因此,2017年中共十九大将是中国改革历史上极为重要的会议。
   在即将进入2017年十九大中国改革新阶段的节点上,把握好中国改革的未来趋势至关重要,这既需要对前几年全面深化改革的成果进行充分肯定和经验总结,又需要客观地分析中国改革当前所面临的基本形势,我们认为,当前中国的改革呈现出以下三个基本特点:
  
   (一)中国的全面深化改革进入了不进则退、没有退路的相持状态
   十八大以来,在以习近平为核心的党中央领导下,我国的全面深化改革取得了巨大成就和阶段性成果。但与此同时,中国的改革从总体格局上讲,还处于不进则退的相持状态,主要表现在三个方面:
   1.中国的改革在完成顶层设计、施工图设计后,目前正处于全面落实的施工高峰期,几百项重大改革全面铺开,其中虽然部分改革举措得到了落实,并取得了阶段性成果,但绝大多数的改革项目尚在落实中,改革的任务非常繁重,从施工进度来看,很多并没有达到进度目标。虽然中央强化了落实机制,但由于大部分党政官员缺乏20世纪80年代官员的改革锐气,除了口头上、形式上的政治表态外,改革实际工作中不作为成为普遍现象,以会议落实会议、以文件落实文件成为改革工作的常态,而且处于自我评估、孤芳自赏的麻木陶醉之中。这种状况如果没有根本性的改变,几百项重大改革不能落地或不完全落地,会使很多改革产生空转,不能达到或不完全达到十八届三中全会预期的目标,并且在某些改革方面有可能使前一段的努力前功尽弃,甚至发生倒退。
   2.十八届三中全会中央出台全面深化改革的顶层设计后,社会广大群众对新时期全面深化改革热情很高,抱有极大的期待,对改革带来的获得感预期也很高,但经过几年的实践,虽然改革也取得了进展,人民群众也分享了部分改革带来的成果,但总的说来,由于大部分改革举措尚处于落实之中,一些领域的重大改革还没有取得重大突破,广大群众对改革的获得感不强,社会上蔓延着对全面深化改革的悲观情绪,对改革的信心有所降低,对改革的前景表示担忧。因此,如果十九大后在全面深化改革的关键环节和重要领域,尤其是民生、社会领域的改革不能得到突破,将使人民群众逐渐对新时期的全面深化改革失去信心,使以人民群众作为主体的改革逐渐失去重要动力。
   3.全面深化改革中,虽然有少数领域的改革取得了突破,但对经济、社会、政治、生态等大多数领域而言,大量的改革举措到了突破的重要节点,在未来几年如果稍微松懈和动摇,重点领域、关键环节的改革就难以取得实质性突破,不仅不能实现改革的预期目标,而且会使经济、政治、社会、生态等领域的矛盾日益突出,未来改革的难度越来越大。从一定意义上讲,相当一部分改革已经到了没有退路、背水一战的境地。比如这两年国家在推动“三去一降一补”的政策时,过多的使用行政手段,虽然起了一定的重要作用,也是当前推动供给侧结构性改革难以避免的;但从长远来看,如果在政府改革上没有突破,不用经济、法律手段进行市场化的改革,光靠政府的行政手段来推进“三去一降一补”和清理“僵尸企业”,不仅会面临巨大困难,而且本身还会成为一种周期性反复发作的“经济虚弱症”,致使情况越来越严重,改革越来越困难。这已经成为我国多年来被反复证明的经济体制痼疾,会造成极大的社会资源浪费。
  
   (二)以供给侧结构性改革为主线的经济体制改革进入了最困难的时期,稳增长与调结构的矛盾日益突出
   根据中央有关会议精神,2017年经济工作的总方针是“稳中求进”,保持国民经济持续稳定的增长。同时,2017年全面深化改革的主线仍然是供给侧结构性改革,因此2017年中国的经济发展和改革仍要面临着稳增长和调结构的双重任务和艰难选择。
   十八大以来,在我国经济进入新常态之后,中央和地方就一直面临“改革优先”还是“增长优先”的十分纠结而又往往难以取舍的两难选择。一方面要完成“十三五”制定的经济增长目标,保持经济社会的稳定,必须保持一定的增长速度;另一方面,为了解决当前经济增长中的突出矛盾和问题,必须进行结构调整,转变增长方式,推进“三去一降一补”的结构性改革。从长期或者理论上讲,也许两者是可以统一的,但从近期或实践来看,这两者往往又是矛盾的。这几年,国家为扭转经济持续下行进行了多种努力,其中也包括强力推动政府、国企等一些领域的改革,但是这几年的改革还没有在制约经济增长方式转变和结构优化的最根本、最关键的方面实现真正的突破。因此,为了达到经济增长的目标,政府不得不反复使用投资拉动、货币刺激等老办法,甚至还要为此付出放慢改革的沉重代价。2017年中国仍然要在保增长与调结构、稳经济和促改革之间纠结、平衡,而且平衡的难度更大,可以说进入了最困难的时期。这是因为:
   首先,2017年经济增长下行的趋势恐怕难以改变。保持经济增长的难度更大,对调结构、促改革的制约也会日益增大。中国经济当前面临着一系列严重挑战,包括实体经济仍然未见起色,资金“脱实向虚”趋势未变,因实体经济投资回报率下降,加上一二线楼市泡沫增大,大量的资金停留在金融体系自我循环,高杠杆带来的金融系统风险加大。目前,政府、企业、居民和金融部门的总债务占GDP的比重已达260%左右,政府债务风险、外汇风险和银行业不良资产风险持续加重,一二线商品房价仍居高不下,民间资本投资积极性依然不高,民营资本外流趋势未改。近些年来企业税费负担重,土地、资金、劳动力等要素成本接连上涨,企业竞争力下降,经营困难。劳动密集型企业转型升级压力仍然很大。逆全球化思想在西方仍然弥漫,贸易保护主义抬头,美国新总统的上任给我国贸易发展带来不确定因素,与周边国家的紧张关系也给我国对外贸易的发展蒙上阴影等等。在这种情况下,2017年稳增长的任务更加艰巨,供给侧结构性改革的压力也显著增大。
   其次,近些年刺激经济增长的宏观需求管理政策已经达到风险区。根据有关研究,积极的财政政策已经导致政府的赤字率达到3%,超过国际警戒线,稳健的货币政策已经使中国的杠杆率达到260%,成为国际杠杆率最高的少数国家之一,资产荒现象越来越严重。高倍杠杆下的投资政策,刺激了投资周期长、资金需求量大、经济效益相对低的基础设施投资,可能会产生新的产能过剩、新型城镇化进展迟缓、部分地区发展失速等问题。
   再次,保增长和调结构、促改革、转方式的矛盾达到难以调和的局面。由于长期纠结和徘徊在这一对矛盾之中,我国既没有走出经济增长下行的轨道,也没有实质转变经济增长的方式,更没有在一些重大领域的改革中取得实质性的突破。中国经济进入新常态,增长速度连续9年下降,原因是多方面的,但最根本的原因是以“政府主导、投资拉动、国企垄断”为特征的不可持续的经济增长方式。这种增长方式与“发挥市场配置资源的决定性作用”的市场经济的内在要求是相悖的,与共享共富的人民群众的追求是不相适应的,“政府主导”错配资源要素,“投资拉动”压制和挤占居民需求,破坏了资源环境,“国企垄断”扼杀市场活力和创新。而这几年全面深化改革中,这几个方面的改革没有真正到位,2017年稳增长与调结构、促改革、转方式,这一对矛盾的调和和平衡确实难以持续下去。
  
   (三)全面深化改革已经到了重点突破的临界点
   我们应当看到,一方面中国的改革处于相持状态,供给侧结构性改革到了最困难的时期;另一方面,从改革的全局和过程来看,全面深化改革经过前4年的努力,在取得阶段性成果的基础上,已经到了重点突破,带动全局,取得决定性胜利的临界点,已经具备了进行全面深化改革,在关键领域、重点环节取得突破的条件、基础和大环境。
   首先,改革的执行力有望进一步加强。十八届六中全会确定了习近平同志在党内的核心地位,十九大前后一大批具有“政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”的同志进入省市和中央各部门的重要领导岗位。以习近平同志为核心的党中央的权威进一步加强,为确保中央政令畅通打下坚实的政治基础。各地方各部门对党的路线方针、政策和决策部署,对中央全面深化改革重大举措的执行力进一步加强,有助于消除各级领导干部在改革中普遍存在的不作为和形式主义现象,有助于改变相当一部分改革项目空转的局面,有助于中央出台各项改革举措的落地生根,有助于在重点领域、关键环节上实现改革突破。
   其次,全面深化改革受利益集团的掣肘相对减少。经过十八大后反腐败斗争和党建工作的加强,反腐败斗争已取得压倒性、决定性胜利,党内大批腐败分子被清除,十九大后阻碍改革的特殊利益集团的影响力将大大减弱。同时,随着从严治党,加强党的建设尤其是领导干部管理体制的改革,党内风气得到好转,一大批政治忠诚、比较廉洁自律的同志走上各级领导岗位,也减少了改革推进过程中的阻力。从中央的工作精力和重点来看,随着党风廉政建设取得重大突破,中央领导的注意力可以由反腐败、党内建设更多的转向经济和改革工作,中央对改革领导的重点可以从出台方案、部署落实转向集中精力抓关键环节改革的突破。
   再次,改革的大方向已经明确。全面深化改革经过几年的顶层设计、总体设计、施工图设计,十八届三中全会确定的380多项改革项目的方案绝大多数已经出台,除了个别改革项目外,改革的方案设计已经基本完成,改革的总体目标方向已经明确。我们认为,2017年乃至十九大后中央和各级党政领导的工作精力和重点,不再是研究改革方案、出台改革举措,而是围绕贯彻落实中出现的问题,围绕全面深化改革中的关键领域和重点环节,特别是国企、财政、金融、土地、城镇化、社会保障、生态文明、对外开放等基础性重大改革领域,重点突破、攻克难关,使新时期全面深化改革取得决定性胜利。
   最后,改革具备了重点突破的工作条件和基础。经过几年的努力,全面深化改革的顶层设计和方案设计已经基本完成,十八届三中全会确定的绝大多数改革举措已基本出台,各级改革的机构和人员已经建立健全,改革的落实督查工作机制已基本形成,少数改革已经基本完成并取得良好的社会效果,大多数领域的改革试点正在有序展开,有的已经具备全面推广的基本条件,重点领域、关键环节的改革难点正在破解之中,应该说实现改革重点突破的工作条件和基础已经基本具备。在现有党的集中体制下,只要按照习近平同志的要求,各级党政一把手切实负起责任,把改革放在突出位置,亲自抓、带头抓,重要改革亲自部署,重大方案亲自把关,关键环节亲自协调,落实情况亲自督查,实现改革措施的落地生根,重点改革实现突破是完全有可能的。
   综上所述,纵观2017年我国发展和改革的全局,发展进入了新阶段,改革进入了攻坚期,新时期全面深化改革既到了最困难的时期,又面临着重点突破的临界点,处于不进则退的相持状态。2017年即将召开的中共十九大对国家改革起着至关重要的影响,我们建议中央和国务院有关方面,在前几年全面深化改革取得阶段性成果的基础上,按照十八届三中全会确定的完善中国特色社会主义、实现国家治理体系和治理能力现代化的总目标,集中全党全社会的智慧,进一步解放思想,突破利益固化的藩篱,在继续反腐倡廉、加强党的建设的同时,把党和国家工作的注意力和工作重点更多地放在全面深化改革方面,一心一意谋发展,扎扎实实抓改革,把全面深化改革的重点从总体设计、制定方案、出台政策转移到抓已出台方案举措的落实上,使各项改革真正落地生根。在落实各项改革举措中,从全面部署、整体推进,转到抓重点领域和关键环节,务求真正突破,再经过几年的努力,到2020年使全面深化改革取得决定性成果,使我国社会主义市场经济、民主政治、和谐社会、先进文化、生态文明和党的建设出现崭新的局面,让改革和发展的成果更多更公平地惠及全体人民,完成十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的改革任务,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟。
  
  
   四、进一步全面深化改革的九条建议
  
   2017年是新时期全面深化改革承前启后的一年,中共十九大也将于年内召开。十九大的召开将对中国的政治生活特别是中国的改革全局产生重要而深远的影响。随着十九大的召开,以习近平同志为核心的中央领导集体将步入第二个执政任期,中国的全面深化改革也将进入新的阶段。
   十九大的召开对2017年全面深化改革将产生多方面的影响。一方面随着十九大的即将召开,中央和国务院以及有关方面会按照2016年12月30日习近平同志在中央全面深化改革领导小组第三十一次会议的要求,增强改革动力,加强改革协同,加大对基础性重大改革的推进,抓好已出台改革方案的落地生根,以更优的执政成就为十九大的召开奠定更好的基础。另一方面,按照多年形成的思维方式和惯例,党的代表大会召开之年,往往是稳定之年,为了给党的代表大会的召开营造好的外部环境,因此往往这一时期也对经济稳定、社会稳定要求更严更高,驾驭改革与发展、改革与稳定的关系难度很大,一些重要的改革举措虽然对中国经济和社会长期发展和稳定非常重要,但由于涉及到现有利益格局的调整和错综复杂的关系,可能对即期的经济持续增长和表面上的社会稳定带来不利影响,因此,2017年能否既能实现重大改革的突破,又能保持经济和社会的稳定,是对各级党政领导干部的严峻考验。
   我们认为,十九大的召开,总体上讲,为2017年的全面深化改革带来了历史机遇, 2017年以及十九大后的全面深化改革都应该坚持邓小平同志改革开放思想路线不动摇,坚持十八届三中全会确定的新时期全面深化改革的方向、目标不动摇,坚持社会主义市场经济的方向不动摇,在近几年全面深化改革取得阶段性成果的基础上,进一步解放思想,反“左”防“右”,主要是反“左”,统一思想,形成共识,破除现有利益格局对改革的制擎,在改革上迈出更大的步伐,在重要领域和关键环节真正实现突破,增强人民群众和社会对改革的获得感,为十九大后中国全面深化改革进入新的阶段打下良好的基础。具体说来,我们对2017年的改革提出九条建议:
  
   (一)进一步落实和推进制度建设,把反腐倡廉纳入党和国家正常的制度、体制和机制轨道,实现从治标到治本的战略转变
   2012年党的十八大结束后不到半个月,中央就开始了全面从严治党,高压反腐,打“老虎”拍“苍蝇”的行动,截至2016年,高压反腐进行了4年,压倒性胜利的态势已经形成,不敢腐的目标初步实现。反腐败斗争正在实现从查案件“治标”向建制度“治本”阶段转变。我们建议2017年甚至十九大以后,反腐倡廉除了继续查处腐败案件外,关键是要进一步落实和推出反腐倡廉的重要制度,把反腐败纳入党和国家正常的制度和体制之中,真正实现从治标向治本的根本转变。其中最重要的是以下三项制度:
   第一,把国家监察制度纳入国家治理体系和治理能力现代化的建设之中。2016年中央确定的在北京、山西、浙江省开展的国家监察体制改革试点,是一项事关全局的重大政治改革,是政治体制改革重要的顶层设计,标志着制度反腐取得了重要突破,具有深远的意义。建议加快试点,取得突破,为未来全面推广提供更多的经验。在试点中,需要研究三个方面的问题。一是新设立的监察委员会的监察权与现有检察机构在职能划分、权限边界等方面的问题,需要进一步研究和理清,牵涉到有关法律,如《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《审判法》《中华人民共和国人民检察院组织法》等,需要进一步修改完善。二是如何发挥和加强人大对监察委员会的监督。监察委员会的设立,最终将形成人大之下“一府两院一委”的格局,人大是国家最高权力机构,应当加强对包括监察委员会在内的“一府两院一委”的监督,有必要研究和考虑违宪审查制度,防止监察委员会滥用国家权力。三是如何实现监察委员会和纪委的适当分工和适度分离,既保证党对监察工作的领导,又能实现监察委员会相对独立地行使监察权,现在纪委和监察委员会合署办公,纪委书记和监委会主任一人兼任的体制,是作为短期的过渡形式,还是作为长期的组织方式,有很多问题还需要深入研究。
   第二,落实好中央已经出台的党政领导干部选拔、任用、监督管理方面的制度。从这几年反腐败斗争的实践来看,严重腐败问题的产生与“吏治”,即领导干部管理制度不健全、执行不到位有很大关系,因此,2014年中央先后出台或修订了《党政领导干部选拔任用工作条例》《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》等重要的从严治吏的相关制度,为落实好这些制度,防止严重腐败现象的反弹,以制度创新、制度建设来实现和巩固党风廉政的根本好转。
   第三,择机推出领导干部个人财产公示制度。官员财产公示制度是反腐倡廉的重要制度建设,这项制度的重要性、可行性和实践效果已经被世界许多国家和地区的历史所证明,中央高度重视领导干部收入报告制度的改革,很早就在党内领导干部中实行个人收入项目申报制度,近些年又先后出台了完善领导干部报告个人有关事项的制度规定,实行领导干部个人事项报告抽查制度,并推行新提任领导干部有关事项公开制度试点等,并对于个别不按规定如实报告个人事项的干部进行了严肃处理,这些都为进一步出台和完善领导干部个人财产公开制度打下了很好的基础。当然领导干部个人财产公开制度涉及到的问题复杂,需要考虑多种因素,系统研究分阶段实施,建议可考虑分若干步,比如可以先在拟任领导干部中实行,也可以先在省部级领导干部中实行,还可以先在少数假报、瞒报财产的领导干部中实行。最后,在试点的基础上和条件成熟时,制定法律、法规,全面实行官员家庭财产和有关事项的申报、审核和公示制度。
  
   (二)坚持“改革优先”,舒缓经济增长过度追求对供给侧结构性改革的压力
   中国经济进入新常态后,经济发展速度减缓,究其原因,既因为经济周期变化,需要用需求管理的手段和方法去调节,更重要和根本的是结构失衡,需要进行供给侧结构性改革,因此,中央确定了以供给侧结构性改革为主线,以“三去一降一补”为重要内容,推动经济社会的系统性结构改革,以促进经济优化和经济增长方式转变,为国民经济长期持续发展提供体制、机制保障,这无疑是个正确的决策。
   2016年供给侧结构性改革在中央的高度重视下,取得了重要进展,尤其是钢铁、煤炭去产能达到了年度计划进度目标,但总的说来,供给侧结构性改革还仅仅是开始,重点领域的改革还没有真正突破,“三去一降一补”的任务还很艰巨,之所以形成这样的局面,从指导思想上看,与我国“稳增长”与“调结构”“景气优先”和“改革优先”两者之间十分纠结而又往往难以取舍的两难选择有关。从国家层面来讲,在强力推进调整结构,落实“三去一降一补”过程中,当经济稳定增长受到影响,实现预期经济增长目标压力加大时,国家往往从经济和社会稳定的高度出发,倾向增长优先的选择,使用曾经有效的加大政府投资、增加货币杠杆等手段进行调控,确保预期增长目标的实现。从地方层面来讲,当“三去一降一补”的结构性改革,与地方GDP和财政收入增长以及社会稳定发展矛盾时,又往往放慢结构性调整,重新用行政手段,对“僵尸企业”继续输血,以完成经济增长和社会稳定这两项对党政领导考核的最主要指标。这种稳增长和调结构的“双重”选择,往往保证了近期增长目标的实现,而不利于长期的结构调整和改革,不利于经济增长方式的转变,也不利于长远的经济可持续的增长。
   我国经济结构失衡的背后,有其深刻的体制和机制原因。比如,产能过剩、房地产库存过大、杠杆率过高,都是长期以来政府过度投资、国有企业过度扩张,以及为了支持政府投资、国企扩张而银行过度借贷。需要通过结构性改革从根本上真正解决结构失衡问题,扬汤止沸,不如釜底抽薪,不解决体制机制深层次问题,虽然有可能暂时缓解当前的困难,却很难从根本上扭转结构失衡的局面。为此,在权衡结构调整目标与短期经济增长目标的时候,不应继续将短期增长目标置于高于结构调整目标的优先地位,否则有可能进一步加剧结构失衡,严重不利于长期经济增长,我国2008至2010年应对全球金融危机所采取的宏观经济政策的远期效果,充分说明了这个问题。
   中国经济能否继续稳定增长,中等收入国家能否跨入高收入国家,已经不能依赖于传统产业和动能的简单刺激和外延扩展,必须进行供给侧结构性改革,实现新旧产业与动能的重大转变。因此放弃对经济增长速度的过度追求,实行结构性改革优先,加快经济增长方式的转变,是我国经济社会发展别无选择的战略抉择。为此需要坚定不移地贯彻落实中央确定的以“三去一降一补”为主要内容的结构性改革各项措施。在实体经济方面,要坚决清理一批“僵尸企业”,尽快解决一部分企业资产与负债的结构合理、比率适度问题,通过去产能、去库存,重新实现供求平衡、活跃有序的市场结构。通过简政放权、开放准入、保护产权等一系列举措,创造各种所有制平等发展的市场环境。在虚拟经济方面,首先要通过完善金融体制,强化信用和风险管理;防范金融风险,解决长期存在并反复发生的信贷资产脱实入虚的问题,而不是简单扩大信贷规模。在要素配置方面,要以开放准入、平等竞争、优化利用为准则,着力创造各类市场主体平等享有公平参与的条件,通过最大限度地发挥市场决定作用,来实现政府的更好作用。在宏观调节方面,重点建立“补短板”机制,通过制度创新,恰当处理供给侧改革与需求侧管理的关系,形成兼顾近期与远期、经济与社会、发展与生态等方面协调发展的体制机制。
  
   (三)努力实现经济体制改革重点领域的四大突破
   第一,以资源配置市场化改革为突破,尽快形成市场在资源配置中发挥决定性作用的格局。
   十八大以来,国务院以审批制度改革为重点开展了一轮简政放权、放管结合、优化服务的政府转变职能的改革,取得了很大成绩,提前完成了国务院提出的本届政府减少三分之一审批事项的改革目标。但是,从政府减少的审批项目看,大多数集中在简化企业审批程序,减少群众办理社会管理事项的手续上等,含金量不高,政府各部门手中掌握的资源配置的权力并没有实质性的减少。因此,从资源配置的主体来看,十八届三中全会决定提出的让市场在资源配置中起决定性作用的目标并没有完全达到,政府仍然管着很多不该管也管不好的事情,在资源配置方面,市场与政府的主次作用仍然处于相持状态。从政府职能转变来看,政府的主要精力和工作重点,仍然没有摆脱以GDP为中心的传统思维方式,做了大量应该由市场、企业做的事,政府错位、缺位、不到位的现象仍然严重,离十八届三中全会决定提出的“政府的职责和作用主要是保持宏观经济的稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵”的目标相差甚远,因此,政府职能的转变任重道远。
   最近,中央和国务院印发了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》,这是个非常重要的决定,对于进一步从广度和深度上进行市场化改革,提高资源配置效率和效益,发挥市场在资源配置中的决定性作用将有着重要意义。因此,下一步的政府改革,应该在经济活动方面集中贯彻中央这一决定,并力争取得突破,在一定的时间内,通过改革创新,使市场配置资源的决定性作用明显增强并占主导地位,尽快结束在资源配置市场化改革方面的相持状况。
   深化政府配置资源的改革,要坚持市场导向,分类实施,坚持从体制机制上突破,尽最大可能减少行政性配置各类资源,并根据公共资源不同的情况和特点,分类分领域进行突破。比如凡是市场化配置效率效益高的公共资源,切实遵循价值规律,放开价格管制,建立市场竞争和优胜劣汰机制。对一些不完全适应市场配置的公共资源,要引入竞争机制,发挥政府引导作用,实现政府和市场的有效结合。对于一些确实需要通过行政方式配置的公共资源,也要运用市场机制,实现更有效益的公平性和均衡性。
   第二,以清理“僵尸企业”为突破口,进行国有经济布局的大调整。
   供给侧结构性改革能否取得成功,关键在于国有企业改革能否取得突破。2016年以来,国务院国资委已经全面铺开十项改革试点和其他领域的改革,但从目前进展情况来看,国企改革并没有实质性进展,更谈不上大的突破,形成了中央在督办、企业在期盼、少数企业在试、多数企业在看、社会在批评、改革进度慢的被动局面。国有企业改革面临的困难局面,原因是多方面的,除了在改革设计一些重要方面脱离实际外,一个重要方面是改革方向不明确、重点不突出、改革的突破口没有找到。
   国有企业改革涉及面太广,既涉及到党对国有企业的领导这样的政治问题,又涉及到国有企业在国民经济中的定位和布局的经济问题,既涉及到国资委对国有企业的运营监管体制,又涉及到国有企业的组织形式、法人治理结构、劳动人事、薪酬等内部机制。这些方面的改革都是必要的,但在一定的时期内,国有企业改革和发展所遇到的主要矛盾和问题是不同的,如果不突出重点,不抓主要矛盾,胡子眉毛一起抓,所有的改革一起推,势必事倍功半,难见成效。如能抓住当前国有企业改革和发展面临的突出矛盾、突出重点,全力突破,有可能做到纲举目张,有序推进,一步一步实现改革的最终目标。
   当前国有企业改革的突破口在哪里?应该抓哪一个方面进行重点突破?国务院有关部门这几年除了展开十项改革试点外,先后重点突出抓了规范国企领导薪酬制度,强化国有企业监管和反腐败,加强党对国有企业的领导,推动央企之间的重组,2016年下半年又提出以混合所有制改革为重点等,重点和口号不断在变,虽然这些领域都取得了一定的成就,但都没有起到“纲举目张”的突破作用,还没有找到国有经济和国有企业的真正问题所在和改革的突破口。
   国有企业经过多年的改革和发展,出现了两个带有全局性和长远性的最重要问题:一是国有企业在外部盲目扩张,国有经济的布局太广;二是国有企业内部机制不活,没有完全与市场经济接轨,没有把企业真正推向市场。正是国有企业这两大突出问题,造成我国经济产能过剩、库存积压、杠杆率高、成本高,使国民经济结构严重失衡,使得中央和国务院不得不提出“三去一降一补”为主要内容的供给侧结构性改革,国有企业改革不到位是我国经济结构失衡的重要的体制性障碍。在解决国有企业对外盲目扩张,内部机制不活两大问题的顺序上,应该优先重点解决盲目扩张、布局过广问题,把国有企业从不该进入的没有竞争力的领域中,通过破产、关闭、重组、引进战略投资者、转让控股权、经营者员工持股,混合所有制改革等各种方式,果断退出来,再对留下来的国有企业有序进行国有资产管理体制和国有企业内部组织结构、经营机制等方面改革,可能是国有企业改革取得突破性进展的有效途径,并从整体上取得事半功倍的效果。否则,国有经济布局不调整,仍然花很大精力对大量不该由国有企业进入的领域里的企业、没有竞争力的企业,甚至是“僵尸企业”进行国有资产管理体制和国有企业内部的改革,不仅花费了大量的时间和精力,付出了大量的成本,也不可能会有什么实际效果,结果必然是事倍功半,难以取得实质性进展。
   把调整布局作为国有企业改革近一段时期的重点和突破口,不仅是供给侧结构性改革的需要,而且也是比较好的时机,具有很多有利条件:一是中央、国务院高度重视国有企业去产能、清理“僵尸企业”的工作,给予很多政策和支持。国务院2016年也出台了《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》。二是一大批“僵尸企业”和竞争性领域的劣势国有企业已经难以生存,对国有经济部署调整的共识还在增强。三是国家这些年来经济发展和国有经济实力的增加,为布局调整中的员工安置提供了很好的物质条件。四是这些年民营和社会资本的发展,也为承接或参与国有经济布局的调整创造了外部环境和条件。
   当然,与本世纪初国有经济布局调整相比,新一轮国有经济布局调整也面临着新的困难,比如各方面对社会稳定的承受力很低,员工安置对社会稳定可能带来影响,地方和国企领导人的担当精神大大减弱,加上社会大环境发生了变化,在相当多国有企业内部出现了所谓干得好的没有认可、干得不好有考核、有了争议没保护、出了问题要追责、干得多毛病多、不干事的最快活的普遍现象。如不改变这种社会大环境和国有企业内部也普遍存在的这种现象,国有企业布局调整也很难进行下去。再如,由于种种原因,近几年,民营资本参与国企改革的积极性严重受挫,大量民营资本外流,如果这种局面得不到根本好转,国有经济布局调整、混合所有制的改革将难以取得重大突破。
   国有经济布局调整涉及面广,需要分批分期进行。我们认为,应该借国家供给侧结构性改革的有利时机,分步骤对四类国有企业进行调整退出:第一类是处于煤炭、钢铁、建材、原材料等严重产能过剩的产业中的“僵尸企业”,近期要加快退出,打突击战,不要再拖几年了。第二类是处于商业、物流、服务业、外贸、制造业等竞争激烈的领域,国有企业从总体上没有长期竞争优势,对这些领域,除了极少数已经做强、做优、做大的国有企业外,原则上都应逐步调整退出。第三类是目前暂时盈利水平不错,可以生存发展,但不符合国民经济整体发展战略,不符合国有企业长远的发展方向,比如房地产企业,也应该逐步退出。第四类是经营风险大,国有企业内部动力机制和风险承受能力不适应的领域,比如已经具有很大泡沫,并且具有系统性风险的金融领域的中小国有企业,以及需要巨额投入并且风险很大的高科技企业等,都应该逐步退出。
   国有经济布局调整中有退有进,退出后的资本形态更多集中在公共基础设施的建设、国家重大战略性产业等领域。在国有经济布局调整大体完成后,对仍然保留的国有企业,除个别军工等特殊领域,由国有独资企业垄断经营外,其他一般采取混合所有制形式,实行政资分开、政企分开,把企业推向市场,转换内部经营机制,企业领导者的选拔采取市场职业经理人的聘任方式,企业的分配制度、劳动制度等一律与市场接轨,使国有企业真正成为市场中独立的竞争主体。
   第三,以“规制中立”“公平准入”和“平等保护”为突破,真正破除行业垄断,为所有不同所有制的市场主体创造平等、公平竞争的发展环境。
   2016年中央和国务院以及有关部门在经济体制改革方面先后推出三个重要的改革举措。一是以“规制中立”为核心,国务院发布的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。二是以“公平准入”为核心,国务院和有关部门颁布的《关于深化投融资体制改革的意见》,以及国家发改委印发的《促进民间投资健康发展若干政策措施》,国务院五部委《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》。三是以“平等保护”为基石的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。这三个改革文件和举措对完善社会主义市场经济体制,打破包括国有企业在内的行业垄断,发挥市场在资源配置中的决定性作用,建立公平竞争的市场环境具有重要意义。但是这三个重要改革目前基本上停留在文件上,并没有得到有效落实,真正落实起来也非常困难,因此建议2017年乃至更长时期,中央采取强有力措施,打破现有利益格局的制掣,打破国有企业的行业垄断,真正落实下去,并取得突破性进展。
   在“规制中立”“公平准入”方面,关键是下决心打破石化、电力、电信、铁路等领域中央国有企业的垄断,以及在燃气、供水、供热等领域地方国有企业的垄断。多年来,国务院发了无数个文件,鼓励民营资本平等进入由央企垄断的全国性的重要产业行业,以及由地方国企垄断的地方基础设施、公共设施领域,但由于受到既得利益群体的影响和干扰,始终未能使改革落实。国家若干重要垄断行业的改革方案始终未能出台,或出台后力度不大,国家重要行业垄断局面并未改变。地方国企垄断的城市基础设施、公共设施的改革一直遇到各级政府的软抵硬抗,使民营资本进入遇到“玻璃门”“弹簧门”。近几年国家大力推行的所谓由社会资本参与的PPP模式,地方政府也使之变相为“地方政府+地方国企”的PPP模式。这种状况应该引起中央和国务院的高度重视,并采取有力措施加以纠正。
   在“平等保护”各类产权方面,完善各类产权保护制度是实现经济社会持续健康发展的基础,中央、国务院在健全以公平为核心原则的产权平等保护制度方面,提出了十个方面的重要措施和政策,引起了社会的强烈反应和普遍拥护,但真正落实起来,在意识形态、法律法规、政策制度、贯彻落实等很多方面和环节仍然存在极大的困难,需要一个漫长的过程,需要抓住一些关键环节加以突破。我们认为,可以抓紧一些社会反映强烈的以民营资本受侵为主的产权纠纷案件为突破,按照法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧并从轻的原则,进行重新甄别,确定为错案冤案的,坚决予以纠正,以形成产权平等保护的社会环境和舆论环境,取得广大人民群众和民营企业家的信任和拥护,并带动产权平等保护其他方面政策的落实。
   第四,以降低杠杆率、扭转资金“脱实向虚”为突破,加快金融体制改革,防范系统性的金融风险。
   2016年我国GDP增长6.7%,而货币供应M1和M2分别增长21.4%和11.3%,社会融资存量增长12.8%,人民币贷款增长13.4%,均大幅度超过GDP,[ 数据来自国家统计局和人民银行网站。]继续推高了杠杆率。特别是由于实体经济产能过剩,税费负担重,资金利润率下降,加上金融监管体制不完善,使得大量的流动性资金“脱实向虚”,或者进入房市或股市,或者在金融体系内部循环,形成新的资产泡沫,不仅使去杠杆的结构性改革调整任务难以实现,而且积累了越来越大的金融风险,成为我国经济发展和体制改革中需要解决的一个迫切问题。为此,需要进行三个方面的改革和政策调整。
   首先,货币政策需要切实恢复中性,实现供给侧结构性改革中确定的去杠杆的目标。货币政策不应再以保持预期增长为目标,保持货币供应增长率与经济增长率大体一致。考虑到我国过去几年货币供应持续宽松,杠杆率已经很高,为了防止过于激进的货币政策调整可能引发的经济震荡,可采取渐进式调整方式,通过几年过渡期使货币政策调整逐步到位,建议未来两年内将M2增长率与国内贷款增长率逐渐控制到10%左右,以后逐步下降货币和信贷增长速度,逐步扭转杠杆率持续攀升的趋势,转向去杠杆进程。
   其次,扩大各类实体经济的市场主体直接融资规模,优化资本市场结构,引导资金“脱虚向实”,缓解企业杠杆率居高不下、资金错配的矛盾。包括尽快解决实体经济IPO“堰塞湖”现象,加快IPO注册制改革步伐,扩大主板市场容量,提高实体经济直接融资能力。以社会信用体系为基础,整合企业债和公司债发行市场与市场监管机制,提高债券市场融资能力,等等。
   再次,加快金融管理体制的改革,加强金融监管,防止资本市场、证券市场、房地产市场的过度投机,遏制资产泡沫的继续膨胀,防止系统性金融风险的发生。
  
   (四)进一步解放思想,加快农村土地制度改革,建立城乡统一的土地要素市场,为我国农业现代化提供制度保障
   农村土地制度是农村改革的核心和关键,在农村改革顶层设计的基础上,2016年中央陆续出台了有关土地制度、集体资产产权制度改革等一系列文件和方案,中央对农村改革的整体部署已全面进入实施阶段,其中,土地确权在相当大部分的地区正在进行之中,个别试点地区已基本完成,土地经营权的转让已在全国开展试点,农民宅基地制度的改革也在探索之中,集体经营性土地与城市建设用地同等进入市场的改革在个别地区也进行了成功的试点,国家征地制度的改革也在酝酿研究之中,等等。应该说,我国农村改革,尤其是农村土地制度改革已经进入积蓄待发、突破在即的重要时期。由于农村土地制度改革涉及8亿农民的切身利益,对我国经济、政治、社会的影响深远,要真正实现土地制度改革的目标,为实现我国农业农村现代化提供制度保障,还需要进行长期的努力。我们建议2017年甚至十九大后在农村土地制度改革方面,做好以下三个方面的重要工作:
   第一,按照十八届三中全会以来中央对农村土地制度的一系列顶层设计,进一步解放思想,统一思想,坚定正确方向,坚定不移地推进土地制度改革。
   全面深化农村改革,尤其是农村土地制度改革,中央的大政方针已定,各地正在贯彻落实,但是从改革的理论到实践上,仍然有一些干扰和不同认识,还需要进一步解放思想,统一思想,形成共识。比如土地确权的推进总体上不算顺利,一部分基层干部对确权比较消极;少数理论界和实际工作部门的同志,不赞成产权改革,宣传小农经济的必要性,反对发展农业规模经济,个别媒体过多宣传强调集体经济,给农村土地改革以错误的导向;中央有关宅基地的转让、抵押的重要改革方针始终未能在具体政策上得到统一,至今未能出台有关的具体改革细则;集体经营用地进入市场仍然受到地方政府和强大利益集团的阻挠,至今未能在更大范围内试点,更谈不上推广。国家征地制度改革和土地规划体制改革至今未能提上议事日程,等等。
   这种情况,应该引起中央和国务院的高度重视,需要进一步明确农村土地制度改革的正确方向,其中包括,农业农地实现承包权永久化并赋予承包权比较完整的产权效能;农村宅基地应停止实行无偿分配制度,继续推进宅基地产权抵押、担保、转让;农村集体建设用地应与国有土地一样,允许出让、租赁,同等入市、同权同价,等等。进一步寻找农村土地制度的改革突破,为农民带来更大的改革红利,为实现农业现代化提供土地制度保障。
   第二,进一步搞好农村土地制度改革的设计系统,整体规划,全面推进。
   农村土地制度改革起码涉及到相互联系、相互制约的五个方面,即农业用地管理制度改革,农村集体经营性建设用地入市方式改革,农民宅基地制度改革,国家土地征用制度改革,以及城乡土地规划制度的改革。目前除农村土地制度改革有了比较系统的设计外,其他四个方面的系统性制度性改革的方案文件尚未明确出台,其中农民宅基地改革争议很大,在理论上尚未形成共识,实践上没有明显进展;农村集体经营性建设用地的改革受地方政府的利益驱动,并无实质性的推动;国家土地征用制度改革较早开始研究,至今没有重要进展。城乡土地规划体制改革尚未引起中央和国家有关部门的重视,更谈不上列入议事日程。
   从实现我国农业、农村、农民现代化目标以及保持国家经济持续发展的需要来看,仅仅推进农业用地制度的改革是远远不够的,并且没有其他四个方面的制度创新,农村土地制度改革的深入开展以及预期的制度红利也受到限制。因此建议国家有关部门统筹考虑以上五个方向改革的设计,做好五个规划之间的衔接和配套措施,其中农民宅基地制度的改革方案和集体经营性建设用地改革的方案应尽快出台,国家征地制度的改革和城乡规划制度的改革应抓紧研究,争取在“十三五”期间出台并贯彻落实。
   第三,加快建设城乡统一的土地要素市场,充分发挥市场在配置土地资源中的决定性作用,清除农村土地制度改革的重要障碍。
   十八届三中全会以来,农村土地制度改革已经进行三四年了,虽然有很大进展,但无实质性突破,究其原因,缺乏城乡统一的土地要素市场是最重要的制约因素。没有完善的土地交易市场,农业用地经营权的流转,很难做到价格的公平合理、交易规模的扩大、交易制度的规范;没有完善的土地交易市场,宅基地制度改革的力度难以实质性提高,宅基地以及住房财产权也难以进行抵押、担保、转让,难以实质性增加农民财产性收入。没有统一的城乡交易市场,农村集体经营性建设用地也很难实现同国有土地同等入市、同权同价,从而兼顾国家与集体、个人土地增值收益分配机制。没有国家土地征用制度的改革,不建立土地交易市场,仍然在地方政府处于垄断地位的前提下,按照现在政府与农民“一对一”谈判,仅仅按所谓提高补偿标准的原则,很难维护农民的合法权利,很难得到被征地者的真正认同,很难做到交易过程中的公开、公平,很难充分发挥市场的决定作用,很难做到国家、集体、农民之间的合理分配,等等。现在看来,不同层次、不同规模、不同特点的土地要素市场的发育和成熟,恐怕是制约我国土地制度改革成功的重要的体制性、机制性障碍,建议在2017年甚至十九大后一个阶段内,中央和国务院有关部门在推动地方政府完成土地确权的基础上,把建设土地要素市场作为农村土地制度改革的中心环节,力争在“十三五”期间农村各类土地市场的建设有实质性进展。
  
   (五)坚持“共建共享”的理念,突出抓好社会领域的重点改革,提高人民群众对改革的获得感
   近几年中央和国务院对社会领域的改革高度重视,有些方面也取得了一些成果,但总的说来,由于社会领域的改革涉及面广,落实过程中困难多等原因,这些改革落实得不好,人民群众和社会各界对社会改革的评价不高,加上社会改革几乎涉及每个人的切身利益,人民群众对社会领域的改革要求高、期望大,人民群众对社会领域的改革获得感低,因此建议2017年或更长时期,国家有关部门和各地政府应该把社会领域的改革作为重点,强力推进,力求突破,提高人民群众的满意度和获得感,使改革进一步得到广大群众的拥护、支持和参与。
   深化社会领域的改革应当贯彻习近平同志“共建共享”的发展理念。习近平同志指出“坚持包容性发展,必须坚持全面保障和改善民生,构建公平公正、共建共享的包容性发展新机制,使发展成果更多更公平惠及全体人民”。同时共享发展是个渐进过程,是可持续的共享,在一定时期内,以“共享”为目标的社会领域的改革也应该突破重点,中央提出了社会建设和社会领域的改革思路,即“守住底线、突出重点、完善制度、引导预期”。根据中央确定的这一方针,我们认为,进一步深化社会领域的改革应该坚持突出重点的工作方针。
   社会领域的民生问题范围很广,大体上可分为四个层次。第一个层次是就业、劳动力市场、收入分配等领域的工作和政策,即经济领域讲的第一次分配范畴。第二层次是教育、卫生等人力资本投资领域的工作和政策,大部分属于政府提供的公共服务领域。第三个层次是养老、托幼服务等就业者后顾之忧领域。第四个层次是社会保障、社会救助等领域。按照突出重点的原则,应该以第一类就业和初次分配项目以及第二类和第三类增强就业能力的、社会投资性强的民生项目,即大部分是通常讲的社会公共服务领域予以重点发展。而社会保障、社会救助等社会项目应该以“保底线”为原则,根据国家和各地的实际财力,保持可持续发展,并注意把社会保护、政府救助和个人努力结合起来。为此,我们建议,2017年甚至更长一个时期,社会领域改革的重点应该放在以下几个领域:
   一是收入分配体制改革。实行以提高知识价值为导向的分配体制改革,特别是以重点民生领域的工资制度改革为抓手,规范公共服务,惠及民生,奠定全面深化改革的民意基础。改革机关事业单位工资制度,激发党政干部职工的积极性。在公共部门中可从建立司法人员、医护人员或教师年薪制入手,以取得早期成果。通过监督和引导司法人员公正执法、监督医务人员合理诊疗和要求校长教师交流轮岗,为公共部门普遍推行薪酬制度改革奠定坚实的民意基础。
   二是教育的改革和发展。教育的改革在继续推进和巩固各个阶段教育普及的同时,一方面要坚决推进以教育公平为目标的改革,要排除既得利益的阻力;另一方面要围绕提高教育质量进行教育创新,尤其是探索“适切性”教育,培养学生解决问题的意愿和能力。
   三是卫生领域的改革。重点解决宏观效率不高和公平性较差的问题,重点推进建立具有正确激励的医疗卫生专业人员的薪酬制度,采取强有力措施增强基层吸引力,推进分级医疗;促进医疗保障体系的整合与对接,建立人人均等享受基本医疗卫生服务的制度。
   四是老年养老保障体制的改革。要推进养老保障的制度整合和体系衔接,改进公平性,保障可持续性。建议探索基本养老金计发实行“个人全账户”的改革,在养老保险金计发时,将主要体现公平原则的由单位按社会平均工资缴纳的部分,和主要体现效率原则的个人按本人工资水平基数缴纳的部分,一并纳入个人账户。个人在领取时,基本养老金数额完全按个人账户储存额计算确定,以建立权责对等、激励相容的养老保障新机制。要实行积极的应对老龄化方案,调整将60多岁以上的老年人视为被动接受者的涉老政策,真正给需要兜底的老人更加可靠的保障,帮助老人自立自信。
   五是减贫和社会救助方面的改革。要根据中央的要求,实行积极精准扶贫、精准脱贫,克服形式主义,因人因地施策,提高脱贫实效和可持续性。
   在推进社会领域的改革中,特别需要财政体制改革。财政支出调整和优化作为主要支撑,各级财政应重点支持教育和医疗卫生等民生、公共服务领域的改革和发展,排除既得利益对社会领域的改革和发展、对社会发展转型的阻碍,使我国社会领域的改革,按照十八届三中全会的顶层设计,扎扎实实有序推进,为全面深化改革奠定民意基础,为中国全面实现小康提供制度性保障。
  
   (六)进一步完善顶层设计,确保司法改革去地方化、去行政化的正确方向
   十八届三中全会掀开了中国司法改革新的一页,确定了司法改革去行政化、去地方化的改革方向,并围绕改革的总方向,出台了一系列的司法改革的具体方案和举措,取得了积极成果,受到了广大人民群众和社会各界的赞同。同时,在司法改革过程中,也在理论上和实践上出现了一些新问题,引起社会各界对司法改革的担忧。因此,我们认为,进一步深化司法改革,需要在坚持十八届三中全会确定的基本原则的前提下,进一步完善司法改革的顶层设计,确保改革在正确的方向上行进。
   第一,司法改革顶层设计的完善,需要考虑和处理好五对关系和六个保障。五对关系包括:正确处理司法改革与政治体制改革及社会稳定之间的关系;正确处理司法与党政、地方之间的关系,在坚持党的领导的前提下,应直面司法独立性这一关键问题,消除社会对司法独立的误解;正确处理司法与行政、立法之间的关系;正确处理司法机关之间以及机关内部的关系,注重相互监督制约;正确处理司法与其他解纷机制之间的关系,确立司法最终解决的原则。六个保障包括:职业保障、经费保障、公正保障、效率保障、民主保障和弱者保障。
   第二,解放思想,转变观念,消除司法改革的政治化逻辑和意识形态化影响。司法改革尽管属于政治体制改革的一部分,但也有相对独立的功能区域,在坚持中国共产党领导的前提和底线外,司法体系基本上属于中立性、工具性、功能性的治理技术问题,绝大多数司法改革措施并不涉及政治领域,不涉及意识形态。因此中国的司法改革应该在中国共产党领导下,采取去政治化的技术和策略,实现司法改革领域的去意识形态化。这样司法改革的困难和阻力才能得以有效化解,才真正有利于实现十八届三中全会提出的司法改革的目标和社会效果。
   第三,建立违宪审查制度,为国家宪法的有效实施提供制度保障。在大力推进依法治国的今天,宪法能否真正运作,已成为中国社会转型的关键。为了落实宪法,违宪必究,应该尽快建立违宪审查机制,根据我国的国情,建立违宪审查机制是一个艰难、漫长而又复杂的过程。建议近期在全国人大常委会下设专门的违宪审查机构,明确规定违宪审查程序,扩大违宪审查的范围,将当前仅限于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的违宪审查范围,扩大到全国人大及其常委会制定的法律、决议、决定以及一切规范性文件中。同时建立违宪审查的诉讼引入机制,并坚持公开原则,违宪审查的过程、结果及违宪责任的追究完全公开透明,接受全国人民的监督。
   第四,优化司法职权配置,理顺司法机关之间的关系。根据我国司法的现状以及出现的大量冤假错案的历史教训,司法机关之间职权配置和关系的处理更应强调分工,相互监督制约,弱化甚至取消“互相配合”的要求,包括弱化并严格限制侦查权,检察官回归国家代理人的定位,主要承担公诉职能,充分保障律师权利和当事人的诉讼权利。在推进国家监察体制改革中,要特别处理好监察机关、检察机关、纪委等部门之间的职能分工和关系。
  
   (七)抓住十九大召开的有利时机,深化国家行政管理体制改革
   2017年,党的十九大即将召开,并产生以习近平同志为核心的新一届中央领导集体,按照惯例,在随后的2018年政府换届时,国务院也将相继推出有关政府改革的重要举措。我们建议, 2017年在党的十九大以及随后的国家行政管理体制改革的布局上,除了继续深入推进简政放权、深化“放管服”改革外,应致力于实现国家治理体系和治理能力现代化的总目标。根据我国政府行政管理体制中存在的突出问题,建议在以下两个基本方面进行改革的突破:
   第一,在国务院大部制机构改革上迈出更大的步伐,从体制上巩固简政放权、审批制度改革的成果。
   政府机构改革涉及到减少机构、人员和领导干部的岗位,动的是行政机构既得利益群体的切身利益,是政府的自我革命,历来是件最难的事情,并且机构改革的效果容易反弹,改革开放近四十年了,我国政府机构改革进行过无数次,其中在1998年的改革中,国务院机构减少三分之一,人员减少50%,改革力度之大,前所未有,但最终也未能走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环。当前我国各级政府机构庞大,财政供养人口太多,政府运行成本过高,财政负担过重,进一步精简机构、深化大部制改革,也是深化行政管理体制改革的重要任务,而且随着这些年行政审批制度的改革,大量的原为政府管理的事务被取消,也为进一步深化机构改革创造了较好的环境,同时也是巩固简政放权、审批制度改革成果的需要。2009年深圳市在国家有关部门的指导下,进行过以大部制为主的机构改革,2013年国务院机构改革中也按大部制原则进行过改革和整合。这些改革在实践中既有成功的一面,也存在着一些不足,无论成功或不足都为国家进一步深化大部制改革进行了有益探索。
   进行国务院机构大部制改革的深化和完善,是一项十分复杂的工作,需要大量的调查研究和系统设计、综合分析和比较研究。本报告尚不具备提出完整科学的国务院大部制改革方案的能力和条件,只提出粗浅的建议和意见,供有关方面参考:
   ——将现有农业部、水利部和国家林业总局合并,成立国家“农林水利部”。
   ——将科技部与教育部合并,成立教育科学部,科技部原有的科技管理职能划归工信部,撤销国家知识产权局,原知识产权局并入教育科学部。
   ——撤销国家统计局,原国家统计局并入国家发改委。
   ——将国家新闻出版广电总局、国家体育总局、国家旅游局和国家文物局,并入文化部。
   ——将财政部与国税局合并,成立财政税务部。
   ——将人力资源与社会劳动保障部与民政部合并,成立社会工作部。
   ——将国家宗教事务管理局、国务院侨办、港澳办、台办并入国家民委,重组为港澳台侨和民族宗教事务委员会。
   ——将国家工商总局、国家质监总局、食品药品监管局合并组建国家市场秩序监督管理局。
   ——将国务院发展研究中心、国务院研究室及参事室整合为国家战略研究中心。
   ——将银监会、证监会、保监会,合并成国家金融监管委员会。
   第二,进一步探索推行政府内部决策、执行、监督三者相互分工制约的运行机制。
   政府内部运行机制的改革是行政体制改革的重要组成部分,对于提高决策科学性,增强执行力和政府效率,加强对政府内部的监督具有十分重要的意义。政府内部实行决策、执行、监督相互分离、相互制约的改革,早在2003年深圳就提出来了,并且在2009年深圳大部制改革中,作为重要原则付诸了实践,经过这些年的实践,深圳大部制改革有成功的经验,也有不成功或者失败的方面,但作为行政体制内部运行机制改革的方向,行政三分制还是应当肯定的,应该继续试验和探索。
   根据深圳的实践,行政三分制改革探索中,首先要进一步增强政府决策部门的协调能力和权威性,界定决策单位与执行单位之间的权责关系,并主要通过绩效考核而不是靠提高行政级别或高配干部来增强决策的有力执行。其次在执行层次,要打破行政体制的内部以及事业单位的垄断,引入社会资源,鼓励社会参与,发挥竞争机制,完善政府提供公共服务的招投标制度,调动各方资源和积极性,提高公共产品和公共服务的供给效率和供给质量。再次要继续完善监督机制,除了发挥好监察、审计以及各部门内部的内设监察机构的作用外,完善社会监督,尤其是舆论监督是大势所趋。
  
   (八)创新、完善党的执政方式,促进国家治理现代化
   根据十八届三中全会决定,新时期全面深化改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力现代化,而中国共产党既是实现国家治理体系现代化的领导者,又是国家治理体系的最重要组成部分,因此全面深化改革和全面从严治党,都要求进一步创新完善党的执政方式和领导体制,提高党的执政效能,形成完善的国家各个领域的正常运行秩序,推进国家治理体系和能力的现代化。
   中国共产党在新中国成立以来,对党的领导体制和工作机制进行了几十年的探索,积累了很多成功经验,形成了一套独特的执政方式,领导中国人民取得了改革开放和社会主义建设的伟大成就。但是,在探索过程中,也经历过严重的坎坷,也有过深刻的教训,与实现国家治理体系和能力现代化的要求相比,在执行的领导体制和工作机制上,还有明显的缺陷,尤其在党组织和国家政权的关系、党的领导与依法治国的关系等方面,仍需要进一步在实践上加以探索和创新。探索和创新的目的是为了更好发挥党在国家发展中的领导作用,而不是否定和削弱党的领导。通过创新和探索,更好地认识政党执政的基本规律,理顺党组织和国家权力的关系,使国家权力结构合理、运转畅顺,从而使党更好地科学执政、依法执政、长期执政。为此,我们提出以下几点建议:
   第一,在处理党组织和国家机关的关系上,中央与地方需要有所区别。
   为了加强党中央的最高领导,在中央层面需要党的最高机构成员分别担任国家各个部门机关的领导职务,以保证党的执政在中央国家政权系统协调运作。但在地方,省、市、县系统不必职务分任,应减少地方党委兼任地方系统领导职务的数量,逐步树立政府部门的法定权威并依法协调部门之间的关系,强化政府职能部门依法履职的能力,努力达到精干高效、运转顺畅。当前,一些地方党委常委中将近一半在政府兼职,包括以政府党组成员的名义,直接参与市政府领导分工,这种方式既影响了政府正常的运作,又大大增加了政府系统的领导职数,增加扯皮推诿,加大协调难度,降低了政府效率,应当引起中央的关注,并予以纠正。
   第二,减少各种临时性工作机构,使党的执政和领导纳入法制化范畴,逐步建立起人大、政府等各系统法制化正常运转秩序。
   多年来,中央和国务院多次对各种临时性工作小组,如领导小组、协调小组、联席会议、办公室等进行清理,但始终难以真正解决临时工作机构过多、过泛的状况,一些临时工作机构严重干扰了国家机关正常的运作秩序。究其原因,既有工作机制和工作方式问题,也有领导体制问题。因此,建议除少数确实需要通过领导小组的形式如中央全面深化改革领导小组、中央财经领导小组等,加强集中统一领导和协调外,绝大多数应清理撤销。同时,即使确有必要成立的小组、联席会议等,也只能是一种过渡性的举措,目标应当是通过健全和完善党和政府的领导体制和工作机制,解决一些重要领域的重大问题。
   第三,规范各地政府党组织与“一府两院”的关系,提高政府的行政效率和司法公正性。
   “一府两院”是国家政治体制的重要组成部分,“一府两院”向产生它的人民代表大会负责,各级地方党委与“一府两院”是政治领导关系,按照实现国家治理体系现代化的要求,党应该依法执政,政府应该依法行政,检察院和法院依法行使司法职能,不受任何其他组织和个人的干扰。地方党委和党委工作部门不能替代政府和司法机关,实施具体的行政行为和司法行为,不插手具体的行政和司法事务。这样做不仅不会损害党的领导,相反,“一府两院”越能依法独立行使职能,党的执政效率越高,越能提高党的执政合法性。
   第四,选择个别地区进行改善创新党的执政方式和领导体制的试点。
  
   (九)遵循改革工作规律,调整改革工作的策略方式
   新时期全面深化改革已经进行快四年了,很多改革取得了阶段性成果,但从改革的全局来看,改革落实不力仍然是当前影响全面深化改革工作全局的最突出问题。
   全面深化改革不落实的问题,我们在《2015中国改革报告》中已经做了全面分析,并提出了具体建议,已经引起党中央、国务院有关方面的重视,本报告在此基础上,进一步补充提出三点具体意见和建议,供有关方面参考。
   第一,调整改革工作策略,取消各项改革试点的审批机制,建立经常性改革试验探索机制。
   新时期全面深化改革工作的策略和方式,在参考改革开放经验教训的基础上,更加重视顶层设计,用系统工程的思维,对全面深化改革从三中全会决定的顶层设计开始,由中央和国家各部门具体进行各个领域改革的建设设计、施工图设计以及建设施工方案设计,通过中央、国务院出台的几百项改革方案和上千项改革任务,确定了新时期全面深化改革的路线图,以及改革项目完成的时间表。同时要求各地按照这些路线图、时间表以及改革方案确定的内容严格执行,不得抢跑,不得越位,需要试点的改革项目,由中央和国家有关部门划定试点的范围和批准试点的单位,并且建立严格的督查、问责机制,以期达到确保改革落地的目标。
   新时期全面深化改革的工作思路当然有一定的合理性,尤其是对于一部分操作性强的、微观的、基层的具体改革项目来讲也是可行的。但是这种改革方式的成功是建立在两个假定的基础上:一是改革方案,即改革设计是一个完美的、理想的,既符合改革大方向,又符合全国各地实际的“施工蓝图”;二是改革方案即“施工蓝图”在实施过程中没有遇到新情况、新问题,不需要对改革方案进行调整、完善和修正。但是事实上,根据几十年中国改革的实践来看,重大改革要取得真正的成功很难达到这两个假定,中国经济、社会、文化、政治情况错综复杂,全国各地的情况千差万别,改革过程中随时会遇到新情况、新问题,重大改革的完美理想的“施工图”是不大现实的,重大的真正的改革在很大程度上是在明确改革大方向的指导下,是一个不断试验、探索、甚至“试错”的过程,是一个探索未知并将未知转化为已知的过程。在改革实践中,基层和群众随时需要对改革方案中确定的“做什么”“怎么做”做出调整和修正。因此,改革要取得成功,只能是在确定大方向和基本原则的前提下,通过允许和鼓励基层和群众不断解放思想、敢于探索、勇于试错、敢于突破,来实现的过程。从这个角度来看,当前全国深化改革中,一些重要改革由国家有关部门划定试点范围,审批确定试点单位的工作策略和方式需要进一步适当修正和调整。
   这些年在改革实践中,几乎每个领域,国家每个部门都设立批准了一批试点,有的对试点项目还给予了一些优惠政策和便利条件,而对绝大多数的地区和群众来讲,在此期间,只能观望等待少数试点地区的试点经验,个别为了取得试点的好处不得不去“跑部前进”“跑省前进”,这种方式的改革工作弊大于利,既不利于调动基层和群众改革的积极性,也耽误了改革的有效时机。因此,我们建议,除了极少数事关全国全局和长远的改革项目由中央和国务院批准试点外,对绝大多数的改革项目,一律放开试点权的审批或核准,国务院各部门和省级地方政府原则上不设立改革项目试点的审批权,如国务院有关部门和地方政府确实需要掌握改革进度的,改革探索单位只需向有关部门备案登记即可,这样使改革项目试验探索是常态,经过批准才能试点的是个案,从而建立起常规性的“自主改革试验”的工作机制,鼓励全国各地各个方面的地方政府、基层组织和广大群众按照中央和国务院确定的改革方案,大胆试验,勇于探索,形成类似上世纪八十年代那种改革争先恐后、敢想敢干、生气蓬勃、波澜壮阔的改革局面。
   在各个地方和基层改革的试点、试验探索后,对地方及基层的改革试验要及时评估,评估其合理性和合法性,对于一些合理“不合法”的改革,应尽快修改有关法律法规,在有关法律法规未修改前,可以允许地方和基层在试验中对现有法律法规进行突破,涉及到法律法规突破的改革试验,可上报国家有关部门或地方立法机构进行备案,通过这种工作机制,处理好改革与现行法律法规的冲突和矛盾。
   第二,调整改革节奏,不再出台或少出台改革方案,改革工作主要抓好落实,务求实现改革突破。
   这几年中央和国家有关部门在改革工作部署上,面广、点多、线长、重点不突出。党中央和国务院有关部门下发的改革项目就有几百项,地方层层加码,涉及到政治、经济、生态、社会、文化、党建等诸多方面,到基层大量的改革方案和措施,基层干部眼花缭乱,手足无措,疲于应付,改革的会议多、文件多、方案多、口号多、督查多,口号喊得震天响,但雷声大、雨点小,甚至改革督查有时也变成走走过场,表面上热热闹闹,实际上改革并无落地,这种状况在一些地区干部和群众中,几乎都心知肚明,成为常态。
   为了切实改变这种状况,建议从2017年起,除中改办和国务院出台少量的改革方案外,中央和国务院有关部门和各级地方政府原则上不再出台新的改革方案,并且对近几年已经出台的几百项改革方案,进行分类分析,抓住重点领域的重要改革,集中精力,抓好落实,并取得突破性进展。
   第三,以机关事业单位和国有企业工资薪酬改革为突破,加强对改革的激励机制,解决好改革的动力问题。
   当前改革的局面是各级压力大、动力不足,从地方各级领导干部到基层普通公务员,从教育系统的教师到医务系统的医护人员,从司法系统的法官、检察官到国有企业内部高级管理人员,普遍缺乏改革的动力,干的少、看的多,使很多重要的改革难以实质性落实下去。解决改革的动力,说一千道一万,除对少数高级领导干部强调“四个意识”外,对绝大多数的人来讲,除了加强思想教育,提倡奉献精神外,根本的还是物质利益的动力,因此,建议从改革机关事业单位和国有企业工资薪酬制度入手,解决好不同群体的改革动力问题。
   首先,应该提高公务员的工资和待遇,调动公务员参与和推动改革的积极性,使公务员能够合理分享改革和发展的成果。公务员队伍是从事公共管理的决策和执行的一个特殊职业群体,与社会群体一样,有自己的合理利益诉求。这些年来,一方面各级财政供养人口过多,另一方面很多地方公务员的实际待遇在下降,同时责任和风险在加大,因此造成公务员队伍普遍存在不作为现象,并且人员在流失,效率在降低,严重影响了改革和发展的需要。因此,各级政府一方面应该精简机构和人员,压缩财政供养人口的数量;另一方面也应该合理提高公务员的工资和待遇,使广大公务员在辛勤劳动、尽职尽责的同时,得到合理的报酬,享受体面的生活。提高公务员待遇,不仅有利于改革和发展,还有利于防止公务员队伍腐败和权力的滥用。
   其次,从提高司法、教育和卫生系统三类人员的工资和待遇,实行年薪制入手,推动司法、教育、医疗卫生领域的重点改革。应参照细分市场同类人员的薪酬待遇,保障司法、教育和医疗卫生人员的合理待遇和应有尊严,守住社会公平正义的三条底线,提升人民群众对司法、教育、医疗卫生改革的获得感。其中在司法系统,在推进员额制司法改革的同时,应参照执业律师的收入水平,尽快实现法官、检察官的年薪制,保证司法人员体面生活,促进司法公正。在教育系统提高教师的待遇,有利于教育均等化改革措施的落地,对通过轮岗交流到薄弱学校的校长、教师,可以享有更为优厚的待遇。在医疗卫生系统,通过提高医务人员的工资待遇,有利于解决“大处方”“大检查”等不合理诊疗顽疾,有利于解决医务人员收受红包的不正之风,减轻人民群众看病贵、看病难的问题,等等。
   再次,要进一步完善国有企业领导的薪酬制度,提高国有企业领导人薪酬水平,调动参与推动国有企业改革的积极性,推动国有企业各种方案的落地。前几年国家出台的对央企领导薪酬制度的改革,虽然对遏制少数央企尤其是金融系统央企领导人过高的薪酬水平有积极作用,但整个方案矫枉过正,造成绝大多数国务院国资委所属央企领导人薪酬水平过低,严重影响了国有企业领导人改革和发展国有企业的积极性,并造成严重的国有企业优秀人才流失现象,对国有企业的改革和发展产生了深远的影响。建议国务院国资委对这项改革进行总结和反思,实事求是地对国有企业领导人的薪酬制度改革进行调整和完善,参照市场水平提高国有企业领导人的薪酬水平,调动广大国企领导人参与和推动国企改革的积极性,改变国有企业改革“政府在忙,企业在等”的局面。
   此外,在加强反腐倡廉制度建设的同时,要重构党政领导干部的保障激励机制,以调动他们推动改革的积极性。党政领导干部尤其是高级干部的激励保障机制应有别于普通公务员和事业单位人员,在保障一定的工资福利待遇的同时,应适当强调社会责任、公益精神和奉献精神,以“强奉献+强保障+适度激励”为主线,综合考虑多种因素,采取多种措施,系统设计党政领导的激励机制。



发表于 2017-4-9 11:40:16 | 显示全部楼层
这篇报告很多方面、很多事情都提到了,直言不讳。
发表于 2017-4-10 21:46:32 | 显示全部楼层
这篇报告内容不错,就是文笔上有不少地方可以改进一下。
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