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【更新完毕】宣晓伟:现代化转型视角下的中央与地方关系研究

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发表于 2017-4-18 18:31:23 | 显示全部楼层 |阅读模式
本帖最后由 ZHOU134 于 2017-5-17 12:54 编辑

  本文转自于《中国发展观察

作者简介:经济学博士,国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部, 研究员

研究领域:气候变化、能源经济



宣晓伟:中央地方关系调整与现代化转型——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之一



  中央与地方关系是当今中国最为根本的关系之一,也是影响中国未来发展最为重要的关系之一。中央与地方之间的关系能否形成一个宪法所要求的“既充分保证中央的统一领导、又充分发挥地方的主动性和积极性”的格局(参见中华人民共和国宪法(2004)第一章总纲,第三条),是中国能否实现现代化转型、迈向高收入国家行列的关键。中央与地方关系如何调整和演变,同样也是中国社会能否从金字塔型结构逐渐转向网络型结构的关键。

   如何“进一步理顺中央与地方关系”是当今中国经济社会发展中面临的核心问题

   改革开放以来,原有计划体制下中央管得过多过死的局面被打破,中央逐渐向地方放权,更多赋予地方自身发展的主动性。1994年实施的分税制改革进一步明确了地方的财税权利,实现了中央与地方的“分灶吃饭”。在财政税收、政绩考核、公共服务、土地制度等一系列制度安排下,地方发展的积极性被充分地调动起来,促成了各地争先恐后、大干快上发展经济的局面。已有中央与地方关系安排下所形成的“地区竞争”发展模式,被认为是过去三十多年来中国经济高速增长的重要动力之一。

   (1)中央与地方关系的调整是近三十多年来中国经济社会迅猛发展的根本原因之一

   对于改革开放以来中国中央与地方关系的讨论已有相当多的学术文章,具有代表性的是张五常、钱颖一、许成钢、冯兴元、周黎安、周飞舟等人的著作。例如张五常(2004)认为地区竞争是中国过去高速发展的真正源泉;钱颖一等人(1995,1997)提出中央与地方形成“财政联邦主义”式的制度安排,对中国经济发展具有重要作用;周黎安(2007)更为强调地区竞争下的政绩考核制度形成所谓的“锦标赛”模式,能有效调动地方官员发展经济的积极性。许成钢(2011)则认为地区竞争模式对于中国的制度创新和演进有重要意义;冯兴元(2010)对“地方政府竞争”的理论范式、分析框架和实证分析进行了较为全面的研究,他提出中国的中央地方关系更类似一种“准财政联邦制”,它难以有效解决地方竞争中出现的纠纷,引入政府之间的“可诉性”才是推动未来中央地方关系合理调整的长久之计。周飞舟(2012)则着重指出中央地方关系调整带来的地方政府公司化行为和谋利倾向,和由此所产生的一系列负面影响。

   尽管对于改革开放以来中央地方关系变化以及所产生的“地区竞争”模式的功过得失,仍存在着不少的争议,然而,过去三十多年中国经济社会发生的巨大变化,在很大程度上归因于中央与地方关系的转变和调整,现在已经成为了一种人们的共识和常识。

   (2)现有的中央与地方关系也带来了一系列的突出问题

   然而凡事有利有弊,在已有中央与地方关系安排下,各地都把发展本地经济作为第一要务,由此也产生了一系列问题。第一,各级政府的经济职能过强,而社会管理和公共服务的职能却相对弱化,形成“经济增长与社会发展的不平衡”。第二,各个地方热衷上项目、给优惠,造成重复建设、产能过剩的局面,是导致“生产与消费不平衡”的重要原因之一。第三,各地经济的高速增长伴随着资源过度开发、生态环境保护和补偿严重不足,形成“经济社会发展和生态环境保护的不平衡”。第四,“分灶吃饭”下公共服务支出责任更多地层层分解到地方,而地方财政主要覆盖的是本地户籍人口,各地出于减轻本身财政压力的考虑,对于外来人口形成“允许你来打工、难让你来落户”的局面,阻碍了农民工市民化的进程,对中国城镇化的健康发展构成威胁,一定程度上导致了“城乡发展的不平衡”。此外,在现行中央地方有关财政、公共服务、户籍和土地制度安排下,地方政府逐渐探索出了一套“以房生利”、“以地谋发展”来推进城镇化的方法,由此催生出了以“土地资源的大量占取和低效利用”与“大量农业转移人口无法融入城市”为主要特征的“人地分割的城镇化模式”。第五,不同地区的公共服务支出水平与本地经济发展水平密切挂钩,地区之间的公共服务水平存在着巨大的差异,形成了“区域之间的不平衡”。

   表面来看,上述现实问题的产生各有各的具体原因,但本质上看,“中央与地方关系调整不到位”是造成当前经济社会发展中不平衡、不协调和不可持续的重要根源之一,进一步理顺中央与地方关系,成为了当前加快中国发展方式转变的核心内容。

   (3)当前中央与地方关系的调整正处于“进退两难”的尴尬局面

   从目前来看,对于“中央与地方关系的调整”,主要集中在中央与地方的权责划分上,尤其是不同层级政府间事权和支出责任的继续调整。十八大报告提出:要“加快改革财税体制,健全中央与地方财力与事权相匹配的体制,完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则提出:要“建立事权和支出责任相适应的制度,适度加强中央事权和支出责任”。然而,原有中央与地方关系的制度安排,就是要用财税等一系列安排所造成的不平衡,来刺激地方政府发展经济的积极性。如何既要保持地方发展经济的动力,又要实现地区之间的发展平衡和基本公共服务均等化,在已有中央与地方关系安排下,政府间事权和支出责任的合理划分看起来更像是一个无解的难题。

   更为关键的是,当前中央与地方关系仍然陷在“治乱循环”的怪圈之中,“一放就活、一活就乱、一乱就收、一收就死”的局面使得中央不断处于集权与放权的进退失据之中。一方面,中央目前似乎已经集权过度,地方权限严重不足,各种事项过度依靠中央决策、中央管得过多过死的现象仍很普遍,由此导致地方“跑部进京”、“跑部钱进”的状况相当严重;另一方面,中央的集权又好像仍嫌不足,“政令不出中南海”仍有发生,中央的执行能力非常有限,在各种事务具体执行上极度依赖地方。而各地自行其是,地方保护主义、地区间重复建设和恶性竞争等现象仍然层出不穷。由此导致的局面是“中央要放权也放不得、要收权也收不得”,中央若再放权对地方就更难有约束力,目前地方的利益越发固化和强化、中央目前许多政策“区域碎片化”的倾向已经非常明显,各种打着国家战略名义的“示范区”和“试验区”令人眼花缭乱;而若再收权地方则不堪其苦,社会多元化转型的压力和中央现有执行监管能力的不足,也使得中央收权的意图难有实现的可能。

   正所谓“成也萧何、败也萧何”,改革开放以来中央与地方关系的调整,既促成了经济社会的繁荣,也带来了一系列严峻的问题,中央与地方关系如何继续演变,是事关中国未来发展的重大命题。

   当前的“治乱循环”与中国传统王朝的“周期循环”在逻辑上具有一定的相似性

   中国作为一个幅员辽阔、人口众多的大国,如何处理好中央与地方之间的关系,始终是事关国家长治久安、兴衰成败的一个根本问题。从历史上看,对中国这样一个大国来说,如何能长期保持大一统的稳定而又有活力的局面,一直是历代王朝需要解决的首要难题。中国传统王朝为解决这一难题所形成的思路和办法,直到目前还在深深影响着人们的观念和行为。

   (1)在中央与地方关系上中国传统王朝同样面临着“集权”和“放权”的难题

   传统农业社会由于小农生产的分散性、加之交通通讯落后等原因,很容易导致地方势力割据而难以形成大一统的国家,中国是历史上惟一一个能够持续保持数千年大一统传统的农业帝国,其他传统农业社会即使出现过辉煌的大一统帝国,但一旦解体就会陷入四分五裂的局面而迟迟难以再统一。而中国社会尽管历经朝代更替,却大多能够在较短的时间内又重新建立大一统的局面。虽然中国历史上真正统一时期所占的比例事实上并不像通常人们想象那样高,而且对于统一与分裂的功过得失仍有待进一步探讨(按照葛剑雄教授的计算,从秦朝建立公元前221年)到清朝灭亡(1911年)的2132年中,能保持大致统一局面的只有950年,占44.6%。(参见葛剑雄(1994)《统一与分裂——中国历史的启示》,三联书店,第79页和第220~243页)。但与其他传统社会相比,中国传统王朝长期保持了大一统的格局是其最为显著的特征之一。依靠着一套独特的儒法互补的治理方式、家天下与士大夫政治、中央集权和地方治理相结合的治理体制等国家治理体系的支撑,中国传统社会在加强中央集权、建立和维护大一统国家上有许多令人称道之处。

   然而,中国传统王朝对于中央与地方关系的处理,也还远谈不上成功。在历史上,因中央对地方控制不力而导致地方势力坐大乃至割据叛乱,常常是一个王朝由盛转衰、甚至覆灭的重要原因。例如安史之乱直接导致了强大的唐王朝开始走向了下坡路,而清朝末年的地方士绅势力的崛起和割据是导致清朝灭亡的根本因素之一,这样的例子在中国几千年王朝循环的历史上不胜枚举。

   与此同时,为了维护统一和防止地方分裂,历代王朝采取了逐步加强中央集权的各种措施,正如钱穆所言“自汉迄唐,就已有过于集权之势。到宋、明、清三朝,尤其是逐步集权,结果是地方政治一天天地衰落”(参见钱穆(2011)《中国历代政治得失》,三联书店,第154页)。为了避免地方脱离中央的管控,历代王朝煞费苦心,对于地方的监督和制约措施可说是叠床架屋,从而使得地方权限和自主性越来越小。黄宗羲曾这样批评传统王朝的用人行事:“用一人焉则疑其私,而又用一人以制其私;行一事焉则虑其可欺,而又设一事以防其欺”(“明夷待访录·原法”,参见《黄宗羲全集》第一册,浙江古籍出版社,1985年,第6~7页)。这种“以官制官、以事防事”的做法也充分反映在中央对地方官员的繁琐制约上,例如清朝地方州县官处在上级官员的各种监督之下,根本无权作出有关本地方的重大决策,除了某些日常性事务如审理辖区内轻微民刑案件等以外,州县官在行政方面事无巨细都要向其上级官员汇报并取得同意才能处理(参见瞿同祖(2003)《清代地方政府》,法律出版社,第331页)。中央集权的不断加强必然造成地方的发展活力越来越弱,反过来也直接和间接地导致了整个国家的僵化和活力的丧失。例如北宋亡于金人之手、南宋又亡于蒙古铁骑,这一亡再亡的根本原因之一就是中央过于集权、地方无权而导致的地方实力过于羸弱。故文天祥感叹道:“本朝惩五季之乱,消除藩镇,一时虽足以矫尾大之弊,然国以寖弱。故敌至一州,则一州破;至一县,则一县残”(参见《宋史·文天祥传》,转引自周振鹤(2005)《中国地方行政制度史》,上海人民出版社,第73页)。

   由此可见,集权不足则易于产生地方的分裂,从而带来国家的动荡;集权过度则使得地方僵化,又有损于整个国家的实力。这个关于如何处理中央和地方关系的难题,困扰了中国传统王朝几千年,一直到清朝覆灭也未能真正解决。

   可以看到,中国目前所处于“治乱循环”和传统王朝所经历的“周期循环”在逻辑上有一定的类似性,在某种程度上它们的产生与中央与地方关系的处理失当密不可分。

   (2)建国以来一直困扰于“如何理顺中央与地方关系”的问题

   新中国的成立和建设,使得整个社会的一体化和组织化程度大大提高,社会管理能力和国家实力明显增强,由此奠定了相应的工业基础和完成了现代化的初步建设。然而在传统计划体制下,更多实行的是中央的集权和统一控制,难以有效调动起地方发展的主动性和积极性。尽管当时的最高领导人也意识到这个问题,毛泽东同志在《论十大关系》的讲话中,明确提出了要发挥“中央与地方两个积极性”,但是在传统计划体制下,是在强调“提倡顾全大局”的前提下给予地方一定权限和自由,中央和全局的利益仍然压倒一切、无可争辩的,地方发展的正当性和自主性无法最终获得确立,由此带来的结果必然是中央在名义上统辖一切、而地方渐失发展的主动性和积极性,最终导致整体经济丧失活力。应当说,新中国所建立和推行的一整套体制,对于维护国家统一、加强社会管理和整合能力、推行初步的工业化建设,都起到了显著的成效,但在持续激发地方活力上,却仍存在明显不足。

   如前所述,改革开放的推行有效地改变了地方发展积极性欠缺的状况,国家向个人、中央向地方、政府向企业赋予了更多的自由和权利,个人、地方、企业发展的正当性得到初步的承认,由此激发了整个社会的活力和创造力,经济社会得以迅猛发展。然而,改革开放导致原有计划体制松动和日益碎片化的同时,也带来了一系列的问题。正如江泽民同志在1995年《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》讲话中所指出的,“有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益,贯彻执行中央的方针政策不力,甚至出现了上有政策、下有对策,有令不行、有禁不止的现象”。可以看到,改革开放的实施相对成功地解决了“地方发展活力不足”的问题,但与此同时却也带来了如何保证中央权威和令行禁止的矛盾。

   总体来看,如何理顺中央与地方关系,始终是几千年来一直横亘在中国这样一个广土众民大国面前的难题,历朝历代做出了种种努力和尝试,也取得了一定的成效,但都难以真正有效地解决这个问题;时至今日,中国经济社会未来的良好发展依然困扰于这个千古的难题。对于这个问题的有效解决,需要跳出“周期循环”和“治乱循环”的已有治理模式,在现代化转型的视角下来寻求处理中央与地方关系的长治久安之道。

 楼主| 发表于 2017-4-19 12:41:56 | 显示全部楼层
宣晓伟:现代国家中央与地方关系的基本特征——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之二

人类的理性和正义感的存在,使得自由政府成为可能的事,而人类的感情冲动和不适当行为,必须由自由政府来节制。

  ——《联邦党人文集》


  在上一篇文章中,我们认为“中央与地方关系”是事关中国未来发展的最重要关系之一,“如何进一步理顺中央与地方关系”也将是中国能否顺利实现现代化转型,从金字塔型传统社会逐渐转向网络型现代社会的关键内容。

  改革开放以来,正是中央与地方的调整,以及分税制、公共服务、政绩考核等一系列制度安排和相关措施等的实施,有效地调动了各地发展的积极性,各级地方政府成为了本地发展的主体,推动了中国经济社会的高速发展。然而,中央与地方关系合理调整远未到位,在不同程度上也带来了“经济增长与社会发展的不平衡”、“生产与消费不平衡”、“经济社会发展和生态环境保护的不平衡”、“城乡发展的不平衡”、“人地分割的城镇化模式”、“区域之间的不平衡”等一系列问题。甚至可以说,当前中国发展所面临绝大多数的重大问题和深刻矛盾,或多或少都和中央与地方关系处理失当有关。

  然而,当前中央与地方关系的调整,仍然处在“集权”和“放权”进退失据的“治乱循环”之中。考察传统中国和建国以来中央与地方关系演变的事实,可以看到当前的“治乱循环”与中国传统王朝的“周期循环”具有一定的相似性。在长期的历史脉络中,中国关于处理中央与地方关系的逻辑和模式具有很强的延续性和共性,当前国家建设所面临的基本矛盾、困难与传统帝国时期并无实质性改变(参见周雪光,“从黄宗羲定律到帝国的逻辑:中国国家治理逻辑的历史线索”,《开放时代》,2014年第4期,第127页)。

  因此,在讨论中国的中央与地方关系未来应该如何再做调整之前,我们需要看一看较为成功的现代国家是如何来处理它们的中央与地方关系的,即一个现代化的国家,其中央与地方关系呈现出怎样的特征。

  人类社会的现代化过程,是指从以农业农村为主的传统社会迈向以工业服务业和城市为主的现代社会。它最为突出的特征之一是生产力水平的大幅提高(即所谓“现代经济增长的出现”),由此伴随的现象包括物质的极大丰富、人们生活水平的明显提高、生产消费和居住方式的巨大转变(工业化城市化等)、科学技术的无限应用以及国家实力的显著增强。

  现代化过程是人类社会所经历划时代的全方位巨变,它涵盖了方方面面的内容,其中也包括现代民族国家的兴起和强盛。强大的现代国家的出现,既是推动社会生产力爆发的重要原因,也是生产力爆发所导致的必然结果;而一个现代国家之所以能够强盛,与它能够较好地处理其中央与地方的关系是密不可分的。

  在一个民富国强的现代国家,其中央与地方关系多呈现以下三个基本特征:一是能充分保证强大中央对整个国家的统一领导;二是能充分发挥地方的自主性和活力;三是拥有相对完善的中央与地方关系协调机制,能够以规范化、制度化的方式较好地解决中央与地方之间的矛盾和冲突。

  现代国家的兴起和强盛离不开一个强大稳定的中央政府

  一个强大稳定的中央政府是现代意义上民族国家产生和发展的重要前提。福山将一个现代国家如何拥有成功的政治秩序归结为“强有力国家(state)、法治(rule of law)和负责任的政府(accountable government)”三个根本因素,而“强有力国家”在很大程度上归因于强大中央政府的建立。

  欧洲现代国家的产生,无不伴随着王权扩张(或中央政府集权)的过程。在欧洲传统社会中,国王需要借助于一个自主的“贵族阶级”建立起对于国家的支配,因此他必须和这个“贵族阶级”分享支配权。韦伯曾指出,“在任何地方,近代国家的发达,都是由君主发动的”,国王依靠着自身建立的官僚体系,凭借新兴资产阶级、城市平民和农民等各种力量,逐渐剥夺了原来分属在各级贵族手中的权力,从而形成一个集权的中央王权。

  按照韦伯的定义,现代国家是指在某个特定的疆域内,肯定自身对武力之正当使用的垄断权利的人类共同体,这表明在特定疆域的相应人群中,国家成为了能够合法使用暴力的惟一来源。而“为了达成这个目的,国家业已把经营所用的物质力量,集中到其领导人手中,褫夺了此前自行控制这些工具的身份性的自主行政人员(即那些具有世袭身份、实际控制各自领地的贵族阶层)的权力,国家站在最高处,取代了他们的位置”。“在今天的国家中,行政僚属(行政官吏和行政事务人员)和具体行政工具的分离,终告贯彻——这是国家这个概念最重要的一环”,它意味着欧洲近代国家的建立过程大多伴随着国王对行政工具的收夺和垄断,通过王权扩张和中央集权而形成的强大中央政府,是欧洲传统国家能够迈向现代国家的重要步骤和前提。

  在欧洲各国建立现代国家的过程中,托克维尔曾经生动描述了这种中央集权逐渐加强的状态。“没有一个欧洲国家的政府不是不仅越来越中央集权,而且越来越管小事情和管得越来越严。各国的政府越来越比以前更深入到私人活动领域,越来越直接控制个人的行动而且是控制微不足道的行动”,“在过去的半个世纪中,中央集权已在各处以千百种不同的形式扩大了。战争、革命、征服都促进了中央集权的发展,所有的人都为扩大中央集权出了力”。事实上,对于第一个迈入现代国家的英国,托克维尔盛赞其中央集权所能达到的程度:“政府集权达到了它可能达到的最高点;国家就像一个单独的人在行动,它可以随意把广大的群众鼓动起来,将自己的全部权力集结和投放在它想指向的任何地方”。

  除了18~19世纪欧洲各国在建立现代民族国家的过程中普遍加强了中央集权、致力于建立一个强有力的中央政府之外。随着20世纪两次世界大战和一次全球经济危机的爆发,带给整个资本主义世界严重的冲击,欧美等发达国家纷纷采取各种措施以应对危机。出于战争、冷战、解决失业、建设福利国家等等各种需要,欧美各国中央政府的管辖范围越来越广、权力越来越大。典型的例子就是20世纪30年代随着罗斯福新政的推行、以及美国联邦最高法院对于联邦政府扩权的态度更多由审慎抵制转向认可,美国联邦政府的管辖范围和权力伴而有了实质性的扩展(张千帆,2000)。尽管中央政府扩张和集权的程度也历经反复,在20世纪80年代欧美各国经历了一波缩减政府作用(包括中央政府在内)的自由化浪潮,然而就以现代国家演进至今的总体趋势来看,各国的中央政府在整个国家发展中扮演着强有力的角色是一个最为根本的特征。这点从目前发达国家的中央政府支出所占比重之高就可以明显看出,2009年,27个发达的经合组织(OECD)国家的中央政府支出比重高达67.5%,其中美国为56.3%、英国71.6%、德国63.1%、法国79.7%(楼继伟,2013)。

  现代国家之所以会拥有一个如此强大的中央政府,很大程度上依赖于人民主权原则的建立,现代国家中央政府集权的合法性来自于人民的授权。因此,中央政府不断扩张的过程伴随着由王权专制国家向现代民主国家的转型,现代国家权力的集中性有赖于其人民性,中央政府的集权根本上来自于民主政治的保障和推动(郑永年、王旭,2001)。

  充满自由活力的地方是现代国家的另一个构成因素

  然而,在看到现代国家的兴盛与拥有一个稳定强大的中央政府密切相关,同时也必须注意到现代国家之所以能够不断创新和保持繁荣,也离不开一个充满自由活力的地方。现代民族国家的兴起过程中,地方同样也是一股不可或缺的力量,自由活力的地方和强大稳定的中央一起构成张力,两者不断冲突又不断妥协、相互制约又相互支撑,共同塑造了现代国家的中央与地方关系格局,推动其经济社会的不断发展。

  在欧美发达国家,一个充满自由和活力的地方,很大程度上是由具有地方民主形式的地方自治体制来加以保障的。在英国,地方的自治是由来已久的强大传统,它对英国议会政治和国家治理模式的形成和发展功不可没。在美国,英国乡镇自治的精神被进一步发扬光大,进而成为指导美国建国的根本理念。托克维尔这样描述美国的地方自治:“在康涅狄格以及所有新英格兰的法律中,我们可以看到这种地方自主的产生和发展,而这种自主今天仍是美国自由的原则和生命,……,根据乡镇自主的原则,人们将自己组织起来,为自己的利益、情感、义务和权利而努力奋斗。在乡镇内部,享受真正的、积极的、完全民主和共和的政治生活”。他由衷地称赞美国地方自治所产生的成就:“我最钦佩美国的,不是它的地方分权的行政效果,而是这种分权的政治效果。在美国,到处都使人感到祖国的存在。从每个乡村到整个美国,祖国是人人关心的对象。居民关心国家的每一项利益就像自己的利益一样”。即使是在中央集权传统很强的法国,在经历中央与地方关系调整的风风雨雨之后(吴国庆,1998),也在1982年出台了《关于市镇、省和大区的权利和自由法》,试图通过地方分权改革促进地方自治和地方民主,由此推动法国的中央与地方关系发生了几百年来最为深刻的变化。目前,地方分权改革中确立的地方自治原则已经成为法国中央与地方关系中不可动摇的原则。

  由此可见,地方自治在保证地方自由活力、推动地方民主和构建现代国家中起着至关重要的基石作用。托克维尔甚至断言:“我认为地方分权制度对于一切国家都是有益的,……,只有地方自治制度不发达或者根本不实行这种制度的国家,才否认这种制度的好处。换句话说,只有不懂得这个制度的人,才谴责这个制度”。

  规范化和制度化的中央与地方关系协调机制是构建现代国家的重要保障

  在强大稳定的中央与自由活力的地方之间,必然会产生矛盾和冲突,如何合理界定两者各自的权限范围、有效化解双方的纠纷是现代国家处理好中央与地方关系的重中之重,而能否建立起一套较为规范化和制度化的中央与地方关系协调机制,也是现代国家中央与地方关系中的另一基本特征。

  从具体内容来看,现代国家中央与地方关系的协调机制包括立法协调、行政协调和司法协调等。但无论采取哪一种协调机制,都采取了较为规范化和制度化的形式,其中“依法而治”成为现代国家处理中央与地方关系的核心原则。中央与地方的博弈,主要是围绕着相关法律法规的制定、执行和司法裁决来进行的。

  首先,大多数现代国家都在法律中有规范中央与地方关系的相关内容,有的是在国家的根本大法——宪法中加以明文规定;有的则是制定专门的关于中央与地方关系的法律,如“地方自治法”或“中央与地方关系法”。在美国,联邦宪法中对于联邦与州的权力划分有明确的规定,在第一条第(8)款以列举的方式规定了联邦国会所具有的各项权力,在第一条第(9)、(10)款则规定了各州不得行使的权力,并在第十修正案中明确:“本宪法未授予合众国或未禁止各州行使的权力,均由各州或人民保留”。日本的中央与地方关系的基础是以“地方自治法”为基本法的地方自治制度,此外日本宪法中专门有一章对地方自治问题作了规定,从根本大法上对地方自治制度给予保障。根据宪法和地方自治法的有关规定,日本地方政府是独立于中央政府的法人,具有自治行政权、自治立法权、自治组织权和自治财产权(林家彬,1996)。德国的宪法《基本法》也对联邦和地方的关系做了专门的论述,尤其是对联邦和各州的立法权限做了详细区分,将其划分为“联邦专有立法、竞争性立法、联邦框架法、共同职责、州专有立法”五大领域。

  其次,一旦中央与地方产生纠纷,一般由专门的机构按照现有相关法律进行仲裁,司法体系常在其中起着最关键的作用。在美国,联邦最高法院在处理联邦与州冲突、调节两者关系时的地位和作用至关重要。事实上,正是最高法院的一次次判决实践有效协调着联邦与州之间的关系,较好地实现两者的良性互动,并且能够跟随着时代的变化和需要对中央与地方关系进行适应性的调整。此外,全球有50多个国家设立了以监督和保障宪法实施为宗旨、以违宪审查为主要职能的宪法法院,不少中央与地方之间的纠纷是由其宪法法院来进行裁决的,例如德国的联邦宪法法院具有作为独立宪法机构的宪法保护职责(《基本法》第93、94、98条),并且它也拥有自身的管理机构,与其他类型法院相比,它具有高高在上的地位(沃尔夫冈·鲁茨欧,2010)。法国设有宪法委员会,作为违宪审查机构,它对法国立法机构、行政机构和司法机构均有约束力,被认为是法国所有公权力的最高机构,负责裁决中央与地方产生纠纷时的宪法问题。与此同时,对于更为普遍和频繁的中央和地方在行政事务领域的争端,法国一般由相应的行政法院进行处理。法国的行政法院名义上属于行政系统,实则是独立于行政系统和司法系统之外的行政司法机构,可以受理包括中央与地方问题在内的行政纠纷。

 楼主| 发表于 2017-4-19 12:45:18 | 显示全部楼层
中央集权制的过去、现在和未来    ——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之三

   “尧舜之道,不以仁政,不能平治天下。……,故曰‘徒善不足以为政,徒法不能以自行’。……,是以惟仁者宜在高位”。
  ——孟子(《离娄上》)


上两篇文章讨论了改革以来中央与地方关系调整所取得的成绩和目前面临的问题,指出当前的“治乱循环”与中国传统王朝的“周期循环”在逻辑上具有一定的相似性,并分析了一个现代国家的中央与地方关系所具有的基本特征,即:强大稳定的中央政府、充满自由活力的地方,以及规范化的中央与地方协调机制。
  
  对照以上基本特征,可以看到中国无论是在传统王朝还是现在,在中央与地方关系处理上与现代国家的要求相比存在着明显差距。
  
  理顺中央与地方关系,是中国构建现代国家、推进国家治理体系和治理能力现代化的核心内容
  
  中国传统王朝有一套基于自身悠久独特文化传统的国家治理理念和制度体系,它对于中央与地方关系的处理,在加强中央集权、维护整个国家大一统局面等各方面都不乏成功之处。传统王朝治理的许多观念和做法,现今仍然值得我们借鉴和继承,正如钱穆指出,中国的传统政治不能很简单地说是专制政治,用“专制黑暗”四字来全盘抹杀。
  
  然而,传统王朝在处理中央与地方关系的弊端也是显而易见的,尽管中央集权的程度很深且不断加强,但中央对于整个国家的管控能力事实上是相当弱的。一方面中央对于地方制定了严格、细密甚至繁琐的各种法律法规,地方官员动辄得咎;另一方面中央根本做不到对地方的有效控制,地方的贪腐现象极其普遍。中央对地方的管理很大程度上依赖地方官员自身的道德表现,难以做到黄仁宇所谓的“数目字管理”。或像韦伯所说:中国传统社会中“下属的官府通常将中央政府的谕令看作是伦理性的、权威性的建议或期望”。
  
  因此,中央对地方的控制更多是名义和道义上的、而非实际能力上的。典型的例子是,中央政府对地方官员薪酬的控制。表面上按照规定中央政府支薪给地方官吏,与此同时确定地方官吏所辖区域内每年的税收总额,并定下中央在其中抽取的比例,从而间接固定了地方官员靠着课征租税所得到的俸禄额度。而实际上,地方官员负责向中央缴纳一个定额的租税额,而他自己则从征收来的规费与租税中支付行政经费,并将余额保留给自己。由此造成中央宣称的税收和实际地方官员征收的税收额度,有着惊人的差距,以地租为例,两者的比率可达一比四。实际情况是,中央很难确知具体州县与地区的实际总收入,也根本谈不上对地方官员收入的充分了解和有效控制(参见韦伯(2010, b)《中国的宗教—儒教与道教:韦伯作品集》,广西师范大学出版社,第99-101页)。
  
  综合来看,传统王朝下国家治理体系的实际表现是较为低下的,国家对于整体经济的控制和汲取能力比较弱,基本上保持在较低的名义税赋水平,国家财政收入在经济总产出中的比重也低。由此导致整个国家的财政能力、军事实力等各方面都相对薄弱,总体呈现大而不强的状态。
  
  新中国的建立在中央政府的组织力和控制力上大大向前迈进了一步,使得整个国家的能力和实力明显提升,但也谈不上中央与地方关系的良好处理。在现有中央与地方关系的各项制度安排下,“上有政策、下有对策”的现象仍很普遍,地方官员的腐败问题也难以得到有效遏制;而以乡村自治为突破口的地方自治和地方民主推进缓慢,乡镇政权从原有的“汲取型”向“悬浮型”转化,体现出越来越多受制于上级政府的“政权依附性”特色,上级政府集权程度不断加强,下级政府正当的决策自主权无法得到保障。
  
  目前的中央与地方关系,与传统王朝一样陷入相似的境地,一方面似乎受困于中央集权不足而难以有效约束地方行为、贯彻中央意图;另一方面又好像深陷于中央集权过度而使得地方越来越失去自主性。因此,无论是建立一个强大稳定的中央,实现中央对整个国家的有效控制;还是拥有一个充满自由活力的地方,充分保障地方的自主发展权利;或是形成一个规范化、制度化的中央与地方协调机制,以公开和专业化的方式来有效解决中央与地方之间的矛盾冲突,当前中国的中央与地方关系还远未达到上述目标,中国要想建立现代国家治理体系下的中央与地方关系,还有很长的路要走。
  
  在传统与现代的矛盾冲突中构建中国的中央与地方关系
  
  中国的现代化进程是从遭遇西方冲击以后才真正展开的。自鸦片战争以来,中国被迫从几千年朝代循环的旧轨道中跃出,在器物、制度和思想观念的不同层面遭受了巨大的冲击,个人、家庭、社会和国家经历了根本的变迁,以逐步实现从一个传统农业帝国向现代工业强国的转变,目前这个现代化转型过程尚未根本完成,而如何构建合理的中央与地方关系,则是中国实现现代化转型中的重要内容。在现代化转型的视角下研究中国未来的中央与地方关系如何调整,意味着需考虑到以下几个方面。
  
  一是充分注意到中国中央与地方关系安排上的独特性和传统性。中国是世界上人口最多的国家,幅员辽阔、地区差异巨大,要实现合理安排中央与地方之间关系的目标,极其困难和艰巨。任何对中央与地方关系调整的设想和建议,必须考虑到中国问题的规模性、复杂性和现实可能性,它绝不是靠着简单模仿和照抄照搬、或几个灵丹妙药式的建议和措施就可以在短时间内一蹴而就解决问题的。与此同时,中国有着自成体系、悠久独特的文化传统,在中央与地方关系上也形成了一套颇具特色的理念和制度安排,这些传统的观念和做法对我们目前的选择仍然有着极其深远的影响,尤其是一些深层次的观念和制度,常常形成强大的惯性,使得我们自觉不自觉地遵循它的传统。例如在传统中国,地方官员被当作地方百姓的父母官,应秉持“爱民如子、为民造福”的治理理念;而在当今中国,则同样要求地方官员要“为官一任、造福一方”,两者之间有着很强的继承性。此外,士大夫阶层(即读书人、政府官僚、地方士绅三位一体)在传统中国的国家治理中扮演着核心角色,它在凝聚国家共识、实现中央对地方管理上具有无可替代的重要作用;而当代中国的执政党在实现国家治理、协调中央与地方关系上,在某种程度上扮演着类似的角色、起到相似的作用。
  
  二是要平衡继承与改变、坚持与借鉴之间的矛盾。中国的现代化转型,从最根本来看是中国文明传统如何应对西方文化的冲击,并对其有效学习、吸收和融合的问题。中国中央与地方关系的未来调整,必然也是一个如何借鉴现代国家成功经验和做法的过程。就像对待中国传统文化存在着一个“哪些应该继承、哪些应该改变”的问题,对待以西方相关的理念和制度安排时,同样也有一个“哪些需要坚持我们自身的特色,哪些需要学习他人的做法”的选择。正如钱穆在论述中国如何向西方借鉴学习政治制度时所言,“政治制度必然得自根自生,纵使有些可以从国外移来,也必然先与其本国传统,有一番融合媾通,才能真实发生相当的作用。否则无生命的政治,无配合的制度,决然无法长成”。制度层面如此,思想观念层面则更是如此,文化和价值观念的转变不可能像机器更换零件一样,“放弃某些要件,调整其机能来吸收新的文化要件,重新更换它最深藏并且很遍在的若干价值观念”(参见殷海光(2011)《中国文化的展望》,商务印书馆,第413页)。在探讨中国中央与地方关系未来的演变可能时,需要摒弃非黑即白的简单化思维,应采用一种既继承传统又改变传统、既学习他人又坚持自我的态度。
  
  在现代化转型的大背景下探究中央集权制的未来演变
  
  无论是在描述中国传统时期还是现今的中央与地方关系时,人们通常会使用“中央集权制”这样的名词。从更为规范的角度出发,“单一制”(unitary)也常被用来界定中国的中央与地方关系。“单一制”是指国家政治制度是一个中央控制下的统一整体,主要表现为国家只有一部宪法和一个最高权力来源(即中央政府),地方政府则从属于中央政府的领导、授权或委托。有的学者则将“中央集权制”直接等同于“单一制”(参见张千帆(2003)《宪法学导论——原理与应用》,法律出版社,第201~202页)。
  
  尽管一般认为单一制更倾向于中央集权,而联邦制则更倾向于地方分权;但无论是在理论上还是现实中,这样的归纳都远非确切,不少单一制国家的地方分权程度远远高于联邦制国家。实际上,用单一制和联邦制来简单区分中央与地方关系的不同特征,更多时候带来的是一种混淆,现代各国的联邦制或单一制,其区别与其是确切的, 不如说是微妙的。因此,有鉴于中国当前中央与地方关系所呈现出不同于普通“单一制”国家的独特状况,也有的学者用“财政联邦制(Fiscal Federalism)”,“行为联邦制(De Facto Federalism)”来描述现今中国的中央与地方关系。
  
  到底用怎样的名词来恰当概括中国的中央与地方关系,显然还有进一步讨论的余地,由于本研究更侧重从中国中央与地方实际表现出来的关系加以探讨,所以将采用“中央集权制”来描述中国的中央与地方关系。本文中的中央集权制是指:在法律上地方的权力来自中央的授权,在行政上地方政府从属于中央政府,在人事上地方领导人由中央任命,在财政上地方也很大程度依赖于中央。
  
  更为重要的是,本文认为“中央集权制”较为准确地把握住了中国从古到今中央与地方关系中的最本质特征,即所谓“天命观”和“大一统”理念所派生出的一系列制度安排,它意味着国家权力的来源和行使方式是一元化的,中央在名义上有着绝对、不容挑战的权威,在与地方的互动中占据着更为主动的地位。
  
  “天命观”是在商周时期所始的一个重要理念,从国家政权的角度来看,意味着其统治者的正当性受命于天,与此同时,它强调统治者的德行和政绩对维持天命的必要性。“天命观”为中国的国家构建提供了一种人文主义与历史理性主义的传统,这与其它传统社会是迥然不同的。“大一统”一词出典于《春秋公羊传·隐公元年》,即“何言乎王正月?大一统也”。大一统意味着王者受命,制正月以统天下,令万物无不皆奉之以为始,从而形成“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”的统一和集权的格局。在战国时代,业已流行着大一统、王天下、天下一家、中国一人、大同等思想,它为秦朝统一奠定了相应的思想基础,也成为了几千年来指导中国国家建构的最重要理念。
  
  与此同时,在中国的中央集权制下的中央与地方关系,还呈现出类似于“父与子”式关系的独特表现和特征。在中国传统王朝的“中央集权制”下,中央与地方之间的关系被赋予了拟血缘亲缘式的某种伦理意义,它是“家国同构”关系的延伸和放大,使得传统至今的中国式中央集权制并不完全等同于西方语境中的“中央集权制”的含义,这根本上是由于中国传统文化尤其是儒家文化的影响和作用所致。
  
  可以看到,无论是中国传统王朝、还是建国后和改革开放至今,中央集权制的理念和制度一直支配着中国的中央与地方关系安排,目前中央与地方关系所产生的“治乱循环”之所以与传统的“王朝循环”具有一定程度的相似性,最根本的原因也是因为中央集权制的逻辑和做法至今还在产生影响和发挥作用。无疑,在中国现代化转型的过程中,如何继承和改变传统、借鉴和学习西方以对未来的中央集权制进行调整,也将会对中国中央与地方关系的变迁起到决定性的影响。
  

 楼主| 发表于 2017-4-20 11:57:22 | 显示全部楼层
中央地方关系的制度安排:环境、观念和器物——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之四

  一个共和国,如果小的话,则亡于外力;如果大的话,则亡于内部的不完善。(IF a republic be small, it is destroyed by a foreign force; if it be large, it is ruined byan internal imperfection.)
  ——孟德斯鸠(《论法的精神》,1748年)
  在前面的文章中,我们认为“理顺中央与地方关系是中国目前经济社会发展所面临的核心问题,也是其现代化转型的重要组成部分”,而且“根据现代国家中央与地方关系所具有的特征,现有中国的中央与地方制度安排仍存在着明显的缺陷,需要进行实质性地调整”。在展开进一步分析之前,我们先对中央与地方关系的理论分析框架进行一些阐述。
  中央与地方关系的核心是一系列相关的制度安排
  狭义上的中央与地方关系是指在中央与地方之间进行协调的一系列制度安排。正是各个国家采用了不同的制度安排对中央与地方关系的方方面面进行了规范,使得它们的中央与地方关系呈现出截然不同的特色。中央与地方关系在制度层面的主要体现是指那些相对成熟和规范、在重要领域发挥作用的制度,包括:调节中央与地方权力关系的政治制度、决定中央与地方收益分配的经济制度、解决中央与地方关系纠纷的行政制度或法律制度等等。当然,从更为宽泛的含义来理解,中央与地方关系的制度表现可以是指在中央与地方的互动中对双方产生规范或影响的任何规则,它既包括那些根本性的重要制度,也包括那些临时性的举措。一国中央与地方关系的核心是相关的制度安排,不仅是因为这些显性或隐性的制度安排决定着中央与地方在互动时遵循的规则,它们是中央与地方关系最为明确和直接的体现;更为重要的是,这些制度是各方不断博弈后产生的结果,它们背后反映的是中央与地方之间政治经济等领域权力和利益格局的安排。
  广义上,中央与地方的关系不仅仅是指上述一些静态制度安排,更是一个两者之间如何互动的动态过程,它包括协调中央与地方关系的这些制度如何被形成、怎样被执行、具体效果又如何。
  首先,在讨论中央与地方关系时,不仅要注意到那些明文规定的制度,更是要考虑到并未写在纸面上、却在现实中实际运行并真正发挥重要作用的所谓“潜规则”或“陋规”(参见瞿同祖(2003)《清代地方政府》,第47页)。无论是传统时期,还是一直延续至今,在中国中央与地方的关系中,书面规定的制度与实际生活中运行的规则之间经常存在着巨大的差异。明文规定和潜规则的形成也有着截然不同的过程,明文规定通常遵循至上而下的方式,更多体现了一种中央政府的意愿;潜规则是中央与地方在互动过程中实际形成的结果,它更大程度上反映了地方的利益和博弈的实际情况。
  其次,即使是同样写在纸面上的明文制度,在中央与地方复杂的互动中也会呈现出迥然不同的执行过程和效果。有的书面规则,例如不少法律法规,制定了以后并未真正被地方实施,或多或少流于形式。有的制度安排,尽管在现实也落实了,却很难达到预想的目的,甚至有时会起到相反的效果。但这些名存实亡或适得其反的制度安排却很难被废除或者修改,因为它们经常还承担着名义上的作用和效果,为理论上中央对地方管理的合理性和有效性提供依据。
  从古至今,中国中央与地方关系在制度安排上普遍存在着上述“名”“实”不符、但“名”“实”互维的现象。在名义上中央有着掌管一切的权力,可以任意地干涉地方的决策,但再精明强干的中央也不可能对地方进行事无巨细的管理,处理具体事务的权力实际上掌握在地方手上,尽管名义上地方并不具备这样的自主权。所以在权力配置和实施上,中央是“有名无实”,地方是“有实无名”,两者之间互相制约、互相支撑,是双方互动博弈后所形成的一种均衡状态,这样权力配置和实施状况是中国中央与地方关系制度安排的最重要特征之一。
  再次,对于不同中央与地方关系的制度安排,有着相当不同的表现效果,这些表现可以用相对客观的标准加以衡量,正是通过这些标准我们对各种中央与地方关系的制度安排加以评判。这些标准主要体现在:(1)整个国家的稳定和实力:能否实现经济社会的稳定发展,保证国家的政令畅通、法治统一,较好完成国家的重大建设等等,能否维护国家安全和较好参与国际竞争等;(2)个人权利和公共服务保障:能否有效保障个人自由等各项权利,提供各种公共服务;(3)官僚体系尤其是地方官员的高效和廉洁:能否有效遏制官员的腐败,使其做到廉政勤政。
  不同中央与地方关系的实际表现,按照上面的标准来看,是可以评判高下的,也正是在这个意义上,可以说各个国家中央与地方关系的制度安排是有好坏之分的。
  中央与地方关系的制度安排主要受“环境、观念和器物”的影响
  一个国家在中央与地方关系上所采取的各种制度安排,并非是任意选择或随机形成的,而是受到多种因素的影响,正如托克维尔在讨论哪些是有助于美国维护民主共和制度的主要原因时,将它们归结为“地理环境、法制、生活习惯和民情”三项,托克维尔认为在这三项原因中,在对美国民主共和制度的维护作用上,法制比地方环境重要,民情又比法制重要。而在决定一个国家中央与地方关系的制度安排时,“环境、观念和器物”三方面因素发挥着最为根本的作用。
  环境是一个国家中央与地方关系制度安排形成的外部环境,包括自然环境和国际环境。
  自然环境是一个国家拥有的客观自然条件,例如地理、气候、区位、面积、资源等等。有研究强调中国的地理条件对于建立其大一统的中央集权体制制度具有关键作用。春秋时期中国的核心地域在黄河流域,它东邻太平洋,西靠重山峻岭,北为大漠,南是蛮夷之地,面积仅在150~200万平方公里之间。相较而言,欧洲传统文明核心区域围绕地中海地区,涉及北非、西亚、东欧等多地,要建立并维持大一统的中央集权国家就相对困难得多。
  与此类似,也有学者强调水利条件及其治水的需要对建立中央集权国家的重要性。魏特夫等就认为,大规模的水利工程促进了中央集权制官僚国家的兴起,如中国、埃及、巴比伦等国。尽管“环境决定论”的观点,即认为一国的自然环境直接决定了其所采取的制度形式,已经受到了普遍的质疑,例如印度在类似条件下就未能产生出持续的大一统中央集权国家;但地理、资源、区位等各种自然条件将对一国中央与地方关系制度安排产生重要影响,是毫无疑问的。
  国际环境是指对一国中央与地方关系制度安排形成重要影响的国际因素,它包括国际政治经济格局、本国与其他国家的关系等等。通常情况下,国家越弱小、或者在地缘政治中位置越重要,就越容易受到外部势力的干涉,其中央与地方关系的制度也会体现出这种影响。此外,一个国家处在动荡或分裂的极端时期,其中央与地方的制度安排也通常容易为大国所干涉,例如中国在清末沦为半殖民地时期,其政治格局受到英、美、日、俄、法等国的强烈干预,国内政治冲突的背后常常是各参与国的势力角逐。在二战后的德国,东德和西德的国内制度安排(包括中央与地方关系)也在很大程度上分别为冷战双方的美英和苏联所决定。
  观念是支撑一个国家制度安排(包括中央与地方关系)的理念系统,它既包含超越层面的终极价值,也包含世俗层面的文化习俗。前者主要是指在宗教信仰等终极关怀领域所秉持的价值观念,后者是在世俗生活领域基于传统所产生的习俗观念。超越层面与世俗层面的观念不是截然两分的,两者之间互为支撑、互为体现,显现出你中有我、我中有你的局面,超越层面的信仰往往是通过世俗层面的具体生活加以落实,而世俗层面的观念又经常需要得到超越层面价值体系的最终支持。总体而言,超越层面的观念更关注人生意义等终极性的命题,而世俗层面的观念更多针对的是人们衣食住行等现实性的议题。
  一定的制度安排总是一定观念的体现,观念系统负责为具体的制度安排(如中央与地方关系)提供正当性和合理性的论证。人类的具体行为是在一定的动机驱使下所产生的,这些动机不仅受到现实世俗层面的制约(例如吃饱穿暖),也会受到精神超越层面的影响(例如求神拜佛)。正如韦伯所指出:“直接支配人类行为的是物质上及精神上的利益,而不是理念,但是由理念所创造出的世界图像,常如铁道上的转辙器,决定了轨道的方向,在这轨道上,利益的动力推动着人类的行为”(参见韦伯,《宗教与世界》)。在这里韦伯明确区分了“利益”和“理念”在决定人们行为中的作用。表面上,是实际的利益计算在决定着人们采取怎样的行为;但根本上,什么才是人们所追求的“利益”,很多时候是由人们脑海中所秉持的“理念”来决定的。在特定理念塑造的不同“世界图像”中,可能会对“利益”有着完全不同的定义。例如在大部分宗教派别中,“忍冻挨饿”式的苦修生活都是修行的重要方式之一,它显然与人们普通信念下“吃饱穿暖”的诉求形成强烈的对比。
  与此类似,包括中央与地方关系在内的各种具体制度,一方面是各方(中央与地方之间)在现实中政治、经济等多种力量互动博弈后的结果,反映的是背后政治、经济等各种利益格局安排;另一方面,制度安排在深层次上受到人们所秉持理念的根本影响。尤其是那些超越层面的终极价值观念,尽管在表面上似乎很难看到它们对现实的具体制度发生直接的作用,但却在历史长河中从根本上塑造了这些制度的演进。
  举例而言,中国传统“修身、齐家、治国、平天下”的价值体系,以及所衍生的“家国同构”、“忠孝一体”的观念,对中国的中央集权体制的建立和维持有着重要作用;而美国联邦主义的构建,事实上也离不开其圣经——改革——清教的传统(the Bilical-Reformed-Puritan tradition),它的来源之一是基督教的圣约(covenant)观念。美国联邦制的形成依赖于订立圣约从而形成关系社群的过程,这个过程一直贯穿于从最早殖民地(新英格兰小镇)到州乃至整个联邦的形成,没有超越层面宗教价值观念的支撑,美国联邦制度的建立和维持同样也是不可想象的(参见文森特·奥斯特罗姆的《复合共和制的政治理论》(1999),上海三联书店,第5页)。
  器物是指一国中央与地方关系制度安排所依据的物质基础和技术条件,它既包括一国经济社会的发展状况,也包括具体所采用的技术手段。很显然,国家处于不同经济发展阶段,是农业社会、工业社会还是信息化网络社会,无疑会对其中央与地方关系的制度安排产生着截然不同的巨大影响。同样,不同国家人们所拥有的物质生活水平、所达到的教育程度等等状况,对包括中央地方关系在内的各种制度安排也有着重要的影响。此外,在一定物质基础上所派生出的具体技术手段,也会对中央与地方关系的制度安排产生着关键作用。典型的例子是信息化手段的使用无疑会对中央与地方的治理方式产生实质性的影响,是用网络还是用快马传递信息,是用卫星航拍还是到田间地头勘查去监控土地的使用状况,两者能够产生的效果完全不可同日而语,由此对中央与地方关系能够采用怎样的具体制度安排有根本性的作用。
  然而,“技术决定论”,也就是认为技术手段将最终决定具体制度安排的看法,也很难成立。毕竟具体技术是由人来运用的,同样的技术在不同理念和制度下的人们用来,可以发挥出截然不同的效果;而特定的理念和制度反过来也可以影响技术能否取得进步,这样的例子在历史长河中举不胜举。例如武器上的重大进步会被认为有助于加强王朝的统治和中央的集权,清末时期即有“后膛枪出而革命迹绝”的说法,认为只要统治者掌握了更先进的武器,就可以完全剿灭革命的势力。但事实的情况是,先进武器的采用可能是更快而非更慢地导致了清王朝的覆灭。在中央与地方关系上,同样的技术进步,既有可能加强中央的集权,也有可能导致地方的分权。

 楼主| 发表于 2017-4-21 12:39:28 | 显示全部楼层
一个关于中央和地方关系的分析框架——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之五  
  盖此广土众民,夫既为一国矣,则事之利害,必有关于全体者。又以天时地利人情物产之各殊,必有系于分地者。系其分地者,每最繁剧,而其事又中央之所以不必问也。故法每予以自治之权,使有事得自行其便,唯事设全体,而宜为一律者,则受令于中央之政府。
  ——严复(1854-1921年)

  上一篇文章中,我们指出中央与地方关系的核心是一系列相关的制度安排,并提出“环境、观念和器物”三方面因素在决定一个国家中央与地方关系的制度安排时有着根本性的作用。
  在上述中央地方关系的分析框架中,有以下几点值得进一步展开:
  首先,对一国中央与地方关系制度安排产生重要影响的环境、观念和器物三方面因素,它们之间也发生着相互作用、相互影响地双向互动。
  众所周知,自然环境对一个社会所采取的生产生活方式和技术手段有重要的影响,草原适宜游牧方式、平原适宜农耕方式,滨海而居的人们常常发展出更为先进的航海技术。同样,生活在不同自然环境下,采取不同的生产生活方式,对人们产生出相应的价值观念和文化习俗也有潜移默化的作用。在乡土社会中,人们终日在田间劳作、一辈子不离土不离乡,一切人和事物都是熟悉的,自然而然发展出的是“熟人社会”中所具有的种种观念和习俗(参见费孝通《乡土中国》(2005),北京出版社,第6~9页);而在都市社会中,人们每天要面对的,大多是形形色色的陌生人,由此产生的观念习惯则会与传统的乡土社会有着巨大的差异。事实上,中国社会的现代化转型,既是一个由“乡土社会”向“都市社会”的演进过程,也是一个由“熟人社会”向着“陌生人社会”的转变过程。在器物层面,尽管目前中国的社会形态已经大大向着“陌生人社会”变化了,全中国常住在都市的人口已经超过了一半,但那些支配着“熟人社会”的观念和习俗,却还在深层次发挥着影响,这也充分体现在当前中国中央与地方关系的互动中,不同层级官员间的“私人关系”经常会比正式的“规章制度”占据更为重要的地位、发挥更为关键的作用。
  与此同时,器物层面的变化反过来也会改变自然环境和人们秉持的观念。工业革命后的经济发展和技术进步,已经深刻地改变了人们所处的自然环境。科学领域的进展也对人们所拥有的传统观念造成巨大的冲击,由哥白尼、牛顿、达尔文等伟大科学家所推进的科学革命,是促使西方世界的宗教信仰由一种笼罩一切的价值观念逐渐转变为个人自主性选择观念的根本力量,也对西方国家最终形成政教分离的治理格局产生了关键的作用。
  如前所述,人们所秉持的观念系统对社会的经济发展和科学技术进步也有着重要作用。韦伯早就在其经典著作《新教伦理和资本主义精神》 中论述了新教伦理对西方世界资本主义的产生所发挥的影响。
  可以看到,环境、观念和器物三者之间无时不刻地在发生着互相的作用和影响,共同塑造了一国中央与地方关系制度安排的背景格局。
  其次,一国的制度安排与其各方面的影响因素之间也存在着双向的互动关系。
  前面已经详细论述了环境、观念和器物在影响一国所采取制度时的重要作用,与此同时,具体的制度安排也会对环境、观念和器物产生影响。如前所述,一定的制度安排总是一定观念下的产物,但特定的制度安排一旦造就后,也会反过来强化既有的观念、延缓甚至阻挠器物层面的变化。例如中国所采用的城乡二元户籍制度,本来是建国初期在农业生产力水平较低的情况下,想将人口固定在农村以保证充足的农产品供应,为大力发展工业和国防所不得不采取的一项措施。但户籍制度一旦建立,就会反过来对人们的各种相关观念(如城乡二元的身份等级观念)和以后的城市化进程产生巨大影响。目前中国城镇化过程中城乡分割、农民工市民化等等问题的产生,都与现存的户籍制度有很大的关系,事实上城乡二元户籍制度对当前中央与地方关系中的许多重大事项,例如社会保障、医疗保障等公共服务支出责任如何分担,都有着重要的影响。
  再次,一国的中央与地方制度与环境、观念、器物等各种因素相互作用,形成一种相对稳定的均衡系统。
  一种能够持续较长时间的中央与地方关系制度模式,对应的是一种均衡状态。这种所谓中央与地方关系制度安排的均衡,并不是说静止不动了,而是各种因素、各种力量时时刻刻都在发生变化,但它们互相作用、互相制约后,最终导致了一种动态的平衡,在总体上形成了一些固定的模式、表现出一些稳定的特征。例如可以认为中国在中央与地方关系上形成的中央集权体制就是一种均衡模式,而美国所采取的联邦主义体制又是另外一种均衡模式。
  在一般意义上来理解均衡,它意味着某种稳定性,有抵抗各种变化恢复到原来状态的趋势,就像一个在碗底的小球,即使受到外力冲击以后,只要力量不足以使其甩出碗外,那么最终小球仍会回到碗底。用均衡系统来描述中央与地方关系的制度安排,同样强调的是中央与地方在互动关系中呈现出某些稳定的模式和特征,尤其是其内在运行逻辑的强大惯性,这种中央与地方的关系模式同样具有抵抗外在干扰和变化、回到原有状态的能力。就像前面所谈到在中国中央集权体制下,几千年来中央与地方的权力关系存在着“名实不符且名实互维”的基本特征,这些稳定的特征背后反映的是相当一致的运行逻辑。换言之,一种中央与地方关系制度安排的基本模式经常会有着惊人的生命力。
  最后,一国中央与地方关系基本模式的变迁经常意味着从一种均衡跃至另一种均衡。
  在中央与地方关系的均衡系统中,环境、观念和器物等各种因素无时无刻不在发生变化,这种变化使得中央与地方关系总处在一种动态的平衡中。不同因素变动的频率和程度有着明显的差异,在环境和器物层面,国际形势变幻莫测,现代经济社会发展日新月异,科学革命后的技术进步一日千里,使得处在社会中不同群体拥有的政治经济力量总在时刻变化之中。观念层面的变化要比现实事物更为缓慢,尤其是那些超越世俗层面的终极价值观念,是各种因素中最为持久的,可以历经数千年而不变,正如传统宗教所宣扬的人生教义。而一旦人们世世代代所拥有的终极价值观念发生变化,常常带来的是整个社会制度的根本改变。相对而言,与日常生活紧密相关的世俗观念的调整则更为频繁、影响范围也更为狭窄。
  制度层面的变迁相对于具体现实的变化,也缓慢得多。经常发生的情况是,为满足某种需要而建立的制度,在背景条件改变或消失时,常常得以苟延。制度背后反映的是一定的权力利益格局,所以在制度中受益的人们会阻挠对其不利的制度调整,与此同时制度也会固化并强化其背后支撑的观念,使得制度安排和规则成为一种人们习以为常的惯例,因此制度并不能总是及时回应器物、环境、观念等外部因素的变化。而如果发生制度与外部因素在变化频率上的脱节,就会因制度的粘性而产生某种程度的政治衰败。正如亨廷顿在其经典著作《变化社会中的政治秩序》 中所指出的,在第三世界国家的发展过程中,其政治制度经常难以有效随着经济社会发展而做出合适的调整,从而引发政治秩序的失调和社会的动荡。
  当环境、器物或观念层面的因素发生剧烈变化时,例如中国遭受西方冲击、工业革命时期西方世界产生的生产力跃进、普遍的传统宗教信仰被打破等等,原有制度安排的均衡就可能会被打破,中央与地方关系也会从一种均衡状态变迁至另一种均衡状态。就像伯尔曼所言“西方的历史一直以周期性的激烈动荡为特征,在这种动荡中,先前存在的政治、法律、经济、宗教、文化和其他社会关系、制度、信仰、价值和目标被推翻,而由新东西取而代之。在这些巨大的历史变革时期绝不存在一种完全的均衡,但却有某些模式和规律”(参见伯尔曼《法律与革命:西方法律传统的形成》(1993),贺卫方等译,中国大百科全书出版社,第18页)。
  由于制度的变迁并不与背后的影响因素变化相同步,经常是矛盾积累到一定程度突然爆发后所不得不采取的一种调整,因此往往会表现出滞后性和突发性。根本制度安排从一种均衡跃迁至另一种均衡,意味着整个社会经历了一次剧烈、迅速、深刻和根本性的变化,人们常会用“革命”一词来描述这种根本性的制度变革,以反映处在两种均衡状态变迁过程中的社会所经历的巨大混乱、冲突和动荡。一方面,根本制度的均衡变迁经常以“革命”的形式表现出来,带来的是对传统的颠覆,是新观念、新势力和新规则的产生;另一方面,革命却并不一定会带来新的制度均衡,以武力征伐的方式推翻某一政权的武装叛乱或军事政变,更多的只是政权更迭和统治者易人,而非制度的革新或进步,类似于中国历史上的朝代循环,正如梁启超所言:“革命其狭义,则专以兵力向于中央政府者是也。吾中国数千年来,唯有狭义的革命”。
  与此同时,尽管制度均衡的跃迁经常是一种翻天覆地的社会变化,然而新的制度均衡却并不总是对旧制度均衡的全盘否定,尤其是一些老的观念和传统具有顽强的生命力,经常换上新制度的外衣而保留下来。对于这种“新瓶装旧酒”的现象并不能一味否定,事实上要产生制度上的切实进步,不仅要有所改变、更要有所继承,“明白什么应该改变”是重要的、而“知道什么值得继承”同样是重要的。就像伯尔曼在分析西方法律传统的演变时指出,尽管西方世界历经多次激烈的社会革命,也深深改变了其法律内容和形式,但最终它仍保持在西方法律传统之内 ,从而使得法治最终成为了当今西方国家制度安排的基石。同样,对旧观念和旧制度不分青红皂白地一味否定,反而难以做到真正地进步。正如托克维尔对于法国大革命的深刻分析,某种程度上正是因为采取了疾风暴雨般、与过去传统一刀两断的大革命形式,最终却迎来了一个比大革命所推翻的政府更加强大、更为专制的政府。 在中国也有越来越多的研究对“五四”时期所形成的“全盘性反传统主义”进行质疑,认为这种思潮与中国以后在社会发展和制度建设上所遭受的巨大磨难有着直接或间接的联系 。
  总结以上的分析,在探究中国未来中央与地方关系的演变可能时,需要注意以下几点:
  第一,对于中央与地方关系的分析,核心在于研究相关的制度安排,不仅应关注那些明文规定的制度,也需要重视那些并未写在纸面上、却在实际运行中发挥作用的潜规则或陋规;即使对于那些明文的制度安排,不仅要看到它在文字上是如何规定的,更要看到它在现实中是如何运作的。换言之,对于中央与地方关系制度的分析,应将其放到具体的现实环境中,关注它如何在各方力量的实际博弈中形成、怎样被执行、又产生哪些后果。
  第二,影响一国中央与地方关系制度安排的,有“环境、观念、器物”等主要因素,这些因素既对制度安排产生重要影响、反过来也会受到制度安排的作用,与此同时各种因素之间又相互发生着影响。所以,在分析一国中央与地方关系制度安排时,不仅要着眼于制度本身,也要关注那些对制度演进产生重要影响的环境、观念、器物等因素。
  第三,一种较为稳定的中央与地方关系的制度安排,可以看作是各种因素互相冲突、又互相支撑的一个动态平衡系统。在这个动态平衡系统中,各种因素不断发生变化,从而带来对系统的扰动和冲击,但各种因素的共同作用又不断使系统恢复到原来状态,从而保持了一种均衡。
  第四,中国中央与地方关系的未来演进,是其现代化转型的一个重要部分。中央与地方关系制度安排的变迁,也意味着从一个均衡系统跃迁至另一种均衡系统,即所谓传统模式向现代模式的转变。这种均衡的跃迁需要观念、制度、器物在外部环境变化下发生深刻变革,经常采取革命等的激烈方式。然而,对于传统模式一味地全盘否定却常常导致事与愿违的结果,制度模式的真正进步需要既有改变又有继承。
  综上所述,在具体展开对不同国家在不同时期的中央与地方关系演变的探讨时,我们将运用上述的分析框架,侧重观念层面的变化如何对制度安排产生影响,并重点关注制度运行的实际过程和表现,以此来为中国中央与地方关系的未来调整提供建议。
  

 楼主| 发表于 2017-4-22 13:11:02 | 显示全部楼层
本帖最后由 ZHOU134 于 2017-4-23 19:43 编辑

宣晓伟:西方国家中央与地方关系背后的观念系统
——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之六


   现存邦联构造上的主要和根本缺陷就是,立法只能规范各州或者各州政府,只能规范它们的团体或者集体的地位,而无法规范到各州的个人身上。如果我们依然拥护那种建立一个全国性政府的方案,那么,我们就必须使联盟的权威延伸到公民个人的身上,因为个人才是政府固有的最好对象”。

   ——汉密尔顿(Alexander Hamilton)(《联邦党人文集》,1788年)



   在前面的文章里,谈到了现代国家的中央与地方关系所具有的三个要素,即:强大稳定的中央、自由活力的地方和规范化的协调机制。事实上,在当今世界二百多个国家中,能够真正同时做到以上三点的国家只是少数。西方世界在人类社会的历史演进中率先迈入现代社会,建立了相对完善的现代国家制度,一般也认为当前的西方发达国家在处理其中央与地方关系较好地满足了以上三点。显然,中国试图完善未来的中央与地方关系,必然需要借鉴西方国家的经验和教训。

   我们将对西方国家的中央与地方关系的历史和现状进行一些梳理,以弄清相关的制度安排是怎么来的、目前又呈现出怎样的具体形式。首先要分析西方中央与地方关系背后的观念系统如何演变,然后在历史过程中探究其中央与地方关系的实际变迁,指出其复杂性和多种可能性,最后对目前西方主要国家的中央与地方关系制度安排进行一些探讨。

   西方国家的现代化转型:个人权利和相关制度安排的确立

   从根本上看,当今的西方文明来源于超越层面的两大传统,即希伯来的“救赎”传统与古希腊的“求知”传统,它是这两支传统互相融合后的产物。西方在希伯来救赎和古希腊求知两大终极价值的支撑下,和现实的历史条件相作用,最终形成了基于个体的文化传统和制度体系。在这种文明传统和制度安排下,每个个体都是社会的完整缩影,都有其内在的权利和责任,仅凭个人串联着互相分立的经济领域、社会领域、宗教领域和政治领域,整个社会的制度安排和运行是基于个人权利之上的(参见麦克法兰(2013)《现代世界的诞生》,上海人民出版社,第7页)。

   现代西方社会的各项制度是建立个人主义基础上的,然而个人权利的概念,却并非完全是近代的产物,早在中世纪欧洲社会已经非常个人主义了,它早于欧洲国家建设的开端,比宗教改革、启蒙运动、工业革命更早了数个世纪。英国的个人早就拥有了生前任意处置财产的权力,而无需再得到相关亲戚或家族的同意,这与其他传统社会迥然不同,在传统社会中财产权更多是指家族等共同体的权利而非完全意义上的个人权利。欧洲社会个人主义传统的产生起源于多种因素:欧洲社会早期经历了蛮族征服和战乱,使得传统的家族和亲戚关系遭到较为严重的破坏,个人不得不投身于庄园向封建领主以契约的方式寻求保护。在欧洲传统社会,封建主义的本质就是指个人自愿屈服于无亲戚关系的他人,仅仅是以服务交换保护。而教会在推动个人主义传统形成上也起到关键作用,出于强化信仰和教会自身利益的考虑,基督教倾向弱化甚至打断纵向的血缘关系,耶稣宣称,“爱父母超过爱我的人,不配作我的门徒;爱子女超过爱我的人,也不配作我的门徒”(《马太福音》10:37)。此外,缘于日耳曼民族的骑士文化也为欧洲个人主义传统的形成起到重要作用。

   尽管个人主义传统早已存在,但欧洲国家要形成“以个人权利为正当”的观念,并以此原则来构建国家的制度安排,却是进入到现代社会才会发生的。究其原因,是因为传统社会仍然是一个在统一的意识形态笼罩下的社会有机体,欧洲封建社会的状态就如韦伯所描述,“各式各样的行业和社会等级是按天命注定的,其中每一种都被分派了神所期望的、或为客观世界的规范所确定某种特定和必不可少的职责,因此,不同的伦理义务都与人们各自的地位连在一起。在这种理论形式中,各式各样的职业各等级被比做一个有机体的组成部分”。在这种社会中,个人权利的正当性不得不受到多方面的限制。

   只有在西方世界转向现代社会,当统一的宗教意识形态被除魅而不得不退到后台,原有的社会有机体被打破后,个人权利才获得了前所未有的正当性、甚至神圣性。正因为个人追求利润的权利天经地义,市场制度的最终合法性得以承认、市场的无限扩张和分工的无限深化才得以实现;也正因为国家基于建立在个人权利上的社会契约论,每个个体都有参与政治的正当权利,民主政治制度也成为必须。就像伯尔曼指出:“在国家摆脱基督教会控制的有限意义上的国家世俗化,伴随着的却是财产和契约的宗教化甚至神圣化”。启蒙运动将终极意义和神圣不可侵犯性归属于个人和民族,“自由的民主替代了传统的宗教,成为了西方历史中第一个伟大的世俗宗教,第一个脱离传统基督教同时又从基督教中接收了神圣意义和某些主要价值的意识形态”(参见伯尔曼(1993)《法律与革命:西方法律传统的形成》(第一卷),贺卫方等译,中国大百科全书出版社,第28~30页)。从此,“人权”、“自由”、“民主”成为了构建西方现代国家的基本价值观念。

   此外,随着启蒙运动、宗教革命和科学革命等冲击,宗教意识形态逐渐从不可置疑的统一信仰变成了个人的价值选择,求知传统下理性(或工具理性)的运用也获得了前所未有的正当性,科学技术的发展日新月异,带来了生产力的巨大发展。在个人权利、工具理性和民族国家三个基本要素作用下,西方世界逐步由传统国家迈向现代国家,也形成了包括中央与地方关系在内的一系列制度安排。

    西方现代国家观念的形成

   西方现代国家的观念,是其超越层面价值观念与现实条件互相发生作用、并在漫长的历史过程中逐渐形成的。在柏拉图、亚里士多德等先贤思想的基础上,随着西方国家历史条件的演变,逐渐产生了基于个人权利和契约、以及权力制衡原则的现代国家观念。一大批近代思想家,包括马基雅维利、霍布斯、洛克、卢梭、孟德斯鸠等人,都为这些观念的建立和发展做出了不朽的贡献。

   在前面文章中曾经谈到西方现代国家的建立离不开中央集权的加强,事实上,西方现代国家的形成经历了两个过程,一个是王权扩张建立现代民族国家;二是民权扩张建立基于个人权利和社会契约的宪政国家。这两个过程并不是一前一后发生,而是纠缠一起,在不同的国家呈现出相当迥异的状态和结果。

   马基雅维利的《君主论》(1513年)和霍布斯的《利维坦》(1651年)实际上为第一个过程提供了理论上的支持。在《君主论》中,马基雅维利站在统治者的角度论述治国之道、兴邦之术、增强国势之策和导致国家衰亡之虞。政治手段和军事措施几乎是他关心的惟一课题,而且他一反政治措施与道德诉求紧密相关的传统主流理念,把政治手段和措施同宗教、道德和社会考虑几乎完全分隔开来。在马基雅维利那里,政治活动的目的只是为保存和扩大政治权利本身,而衡量政治的标准则是在这方面获得成功(参见萨拜因(1986)《政治学说史》,商务印书馆,第394页)。霍布斯在《利维坦》中描述了一个各自为战、人人自危的自然状态。人们为了摆脱这种状态、获得安宁与和平,彼此同意将个人权利的一部分让渡给一个更为超越的权利,即国王所代表的主权国家,霍布斯为专制王权的扩张提供了理论基础,因此他的理论也常常被认为是“专制契约论”。

   洛克和卢梭则提出“自由契约论”和“人民主权论”的理念,为民权扩张的第二个过程奠定了理论基础。洛克并不承认霍布斯那种“人人自危”原初状态的假设,认为人们在“自然状态”下拥有上帝律法约束下的自由,个人生存条件并不悲惨。人们通过契约的方式来建立国家,只是为了更好规定并实施各自的权利义务和改进社会。因此,一旦统治者违背了基本的契约义务,人民就拥有反叛统治者的自然权利。与洛克相比,卢梭则更进一步,认为人是生而自由与平等的,国家只能是自由的人们自由协议的产物,国家的主权在于人民。人民组建国家是为了在民主的政权中获得真正的自由和平等。而人民中大多数人的意见(即公意)拥有了最高的权威,国家应该凭借公意来积极推行促进自由和平等的政策措施。人们通常将卢梭等人所宣扬的理念和措施称之为“高调民主”或“积极自由”,以对应于洛克、休谟等苏格兰启蒙运动所秉持的“低调民主”或“消极自由”。洛克与卢梭所代表的这两大理念传统对西方国家以后的制度演进产生极其重要的影响。

   在国家权力的配置和行使上,法治和分权制衡的原则也一直是西方国家制度安排的重要观念。早在《政治学》中,亚里士多德就论述了法治优于人治的观点:“若要求由法律来统治,即是说要求由神祇和理智来统治;若要求由一个个人来统治,便无异于引狼入室。因为人类的情欲如同野兽,虽至圣大贤也会让强烈的情感引入歧途。惟法律拥有理智而免除情欲”。他同时还指出法治的基本内涵:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”。

   西方的法治传统以古罗马人的罗马法和诺曼人的普通法为基础,以后融入并产生了中世纪欧洲教会法和世俗法的恢宏体系。在英格兰的普通法传统中,布莱克顿在《论英格兰的法律与习惯》中提出了王权也应该受到法律制约的千古名句:“国王不应在人下,但应在上帝和法律之下”。在教会领域内,随着教皇革命的推进,教会法体系下也逐渐确立了对教皇权力的“宪法性限制”。事实上,在西方现代国家的建立过程中,法治传统的确立远远早于其民主传统。

   法律之所以最终能在当今西方现代国家的治理中获得至高无上的神圣地位,有几个因素值得进一步强调:一是法律的神圣性在一定程度上根源于宗教信仰的神圣性。正因为上帝为万物立法,上帝同时又是正义和道德的化身,因此遵循法律就成为了宗教信仰的一个部分。尽管随着宗教改革、启蒙运动的兴起,法律的支撑基础逐渐从宗教信仰转向了人民主权和自然正义的理论,从而实现了法律与宗教在形式上的分离,但由宗教赋予法律的神圣性却仍然被保留了下来。二是前面所提到的,救赎传统下教会和世俗两种势力的对立为法律的最高权威创造了空间。教会和国家权力之间的对立关系,尤其是司法管辖关系的构造和维系,必须而且只能诉诸法律的权威。按照西方国家当时的政治法律实践,倘若教会应该享有一些不可侵犯的权利,那么,世俗的国家就必须把这些权利作为对自己的最高权力的一种合法的限制来接受。同样,国家的一些权利也构成了对教会最高权力的一种合法限制。这样一来,教俗两种权力只有通过对法治的共同承认,即承认法律高于它们两者,才能够和平共处(参见夏勇(2004)《法治源流——东方与西方》,社会科学文献出版社,第4~7页)。

   除了教会与世俗权力的制衡以外,对政府权力实行分权制衡同样也受到许多思想家的重视。洛克主张把政府权力分为立法、行政和对外三种权力,其中立法权是每一个国家中的最高权力,他强调“在一切有节制的君主国家和组织良好的政府中,……,立法权和执行权都掌握在不同的人手里”。孟德斯鸠则被当做三权分立学说的代表人物之一,他在《论法的精神》中明确指出:“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手,自由便不复存在了;因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律,并暴虐地执行这些法律。如果司法权不同立法权和行政权分立,自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一,则将对公民的生命和自由施行专断的权力,因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一,法官便将握有压迫者的力量”。

   综上所述,救赎传统和求知传统的融合塑造了西方文化的深层次结构,随着历史进程的演变和具体现实条件的变化,在文艺复兴、宗教改革、科学革命、地理大发现、新兴阶级兴起、民族国家产生、生产力进步等一系列重大因素的冲击下,在上述两大终极价值观念系统的基础上诞生了出“天赋人权”、“自由民主”、“人人平等”、“法治宪政”等现代价值观念,并在这些现代价值观念的基础上逐步演进出相关的制度安排,从而为现代西方国家的中央与地方关系奠定了基础。



 楼主| 发表于 2017-4-23 19:53:18 | 显示全部楼层
西方各国构建现代国家的历史变迁——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之七


在上篇文章中,谈到西方国家在救赎和求知两大终极价值支撑下,与现实历史条件相结合,最终产生了以自由、民主、人权等理念为基础的市场经济和民主政治制度安排,以及建构于这些制度安排之上的现代国家。然而,历史的演进从来不像历史决定论者所认为的那样呈现出一种单向的、线性的演进方式。西方各种“历史决定论”观点,例如“辉格史观”或“唯物史观”,与其数千年一贯的救赎信仰有着密切关系,深受基督教千禧年主义和末世论等观念的影响(参见伯尔曼(1993)《法律与革命:西方法律传统的形成》,中国大百科全书出版社,第24~26页)。如果对历史变迁的现实展开进一步剖析,就会看到西方国家在迈向现代国家过程中的偶然性、复杂性和多样性。

  英国建立现代国家的偶然性和独特性

  英国一向被认为是宪政民主体制的先驱,人们津津乐道于英国早在1215年的《大宪章》里就做到了对王权的明确限制,确立了“未经国民同意(即贵族所组成的御前扩大议会,以后演变为议会),国王不得征收协助金以外的赋税”,以及“除非经由其同伴的判断,任何自由人不得受到监禁、剥夺财产、被判违法、放逐或任何方式之摧毁”等重要原则。

  在1688-1689年光荣革命后通过的《权利法案》更是最终取消了君权神授的理论,确立了议会最高上的立法地位。光荣革命在宪法上明确了没有议会同意国王不得建军的原则,议会通过议案明确列举国家不得侵犯的国民权利;在宗教上出台了增加异见新教徒权利的容忍议案;在财政上允许政府发行更多的债券,使得国家机构的大大扩展成为可能。由此光荣革命成为了现代国家建立民主宪政制度的一块里程碑。对于英国议会民主制的发展,就像顾准所评价的:“13世纪初期英国的《大宪章》,开始不过是国王和贵族之间相争不下的一个协议,然而多种历史事变的凑合,使在其上长出来的议会制度,始而是一株不牢靠的随时可以摧毁的幼芽,继而经过克伦威尔确立了权威,但不免还是典型的贵族政治的装饰品(直到19世纪初依然如此),然后发达起来成为一种复杂精巧的、适合广土民众国家实现民主政治的制度——迄今为止,还没有找到一种足以代替它的制度,虽然它极不完善”。

  尽管英国是世界上第一个建立民主宪政制度的国家,也是人类历史上第一个迈入现代社会的国家,但英国之所以会开启现代化转型的过程,却取决于很多偶然的因素。麦克法兰将英国所经历的这个过程比喻成用钥匙去开一扇门,他论述道:“头等重要的是,开启现代性大门的钥匙必须丝丝入扣,这不仅是要把每一个零件都弄正确,而且是要把每一个零件和其余零件的关系摆正确;所以,宗教与政治的关系,家庭与经济的关系,等等,都必须恰到好处。这种契合得以首次出现的概率是几千分之一,甚至几百万分之一。但是它终究出现了”。

  法国、匈牙利、俄罗斯等欧洲其他国家现代化转型道路的多样性

  事实上,如果将英国的历史与欧洲其他国家的状况相对比,就更能看出英国发展出现代民主宪政体制的偶然性和独特性。它突出体现在两点,一是欧洲国家在封建时期制度的相似性;二是不同国家在随后发展过程中呈现出的多样性。英国与其他欧洲国家所经历的现代化转型过程,在看起来非常相似的基础上进行,却发展出截然不同的制度安排。

  在描述中世纪时期欧洲各国的制度相似性时,托克维尔这样写道:“尽管各个民族彼此不同,很少融合,却有如此相似的法律,这不能不使我为之赞叹,……,在英、法、德三个国家里,政府都是依据同一准则行事,议会都是由同样成分组成,并被赋予同样权力。社会以同样方式被划分,同样的等级制度出现在不同阶级之间;贵族占据同样的地位,拥有同样的特权、同样的面貌、同样的禀赋;彼此毫无区别,到处都一模一样。城市结构彼此类似,农村依同样方式治理。农民的处境没有什么不同,土地按同样的方式为人民所拥有、所占据、所耕种,耕者承担同样的义务。从波兰边界到爱尔兰海,领主庄园、领主法庭、采邑、征收年贡土地、服徭役、封建义务、行会等,一切都彼此相似,有时连名称都一样。而更引人注意的是,所有这些彼此相似的制度,都源于同一精神”,他进一步断言:“可以说,14世纪欧洲的社会、政治、行政、司法、经济和文学制度所具有的相似性,比当今制度具有的相似性更大,尽管现代文明致力于开辟条条道路,冲破重重关卡”。

  然而欧洲各国在非常相同的基础上,却在随后的现代化进程中发展出了迥异的制度安排,如前所述,英国民主宪政制度的最后确立,源于国王、贵族等不同势力的博弈。福山认为一个典型的封建时期欧洲国家拥有四种主要的势力,它们是:(1)中央君主政府(国家);(2)高级贵族;(3)更为广泛的士绅(小地主、骑士和其他自由人);(4)包括市民在内的第三等级(资产阶级的雏形)。而占社会大多数人口的农民尚不是重要参与者,因为他们没有动员起来,还没成为代表自己利益的社会集团(福山(2012)《政治秩序的起源:从前人类时代到法国大革命》,广西师范大学出版社,第326页)。

  英国在经历了上述各种势力的漫长博弈之后,最终确立了宪政民主制度,构建了稳定的法治和负责任的政府。然而从各国的现实历史演进来看,却并非总是如此;不同封建时期欧洲国家上述四种势力博弈所产生的均衡结果和制度安排,与英国迥然有别。

  在法国,一方面王权扩张所能达到中央集权的程度要比英国深得多,而地方自治则受到严重的剥夺。正如托克维尔在《旧制度与大革命》中所描述的,在法国大革命前,以国王为核心的御前会议已领导着国家的几乎一切事物,一个大臣(总监)具体操办各种事项,各省由一个官员(总督)来领导一切大小事务。随着王权逐渐将传统社会中分散在贵族、教会、法庭、城市、行会等等各种各样的权力都收归到中央,一个庞然大物般的中央集权制便显露身姿、屹然而立。所以在中央与地方关系上,法国在其现代化转型过程中历来长于中央集权,但短于地方自治,尽管法国在封建时期的旧制度下,也曾经拥有过与英国类似的村庄自治和教区自治。法国地方自治的加强和切实保障,只有到了20世纪80年代后才逐渐随着相关的改革得以推进。另一方面,法国在王权扩张及其构建相应的官僚体系时,却没有办法真正做到国家政权体系的非身份化、专业化和理性化,而深深陷入私有化、家族化和寻租的泥淖。由于经常缺乏现金和亟需收入,法国便采用了把官位卖给最高投标者的方式,从军事将领到财政部、征税的公职,都可以拿钱来换。换言之,政府的私有化直达它的核心功能,公职从而变成了世袭的私人财产。因此,法国的制度安排与英国相比,尽管中央集权的程度大大加深了,但国家政权却被家族制深深腐蚀,既不能形成一个真正强大和廉洁的中央政府,也难以保证地方自由和活力,由此伴随的是法国在随后迈向现代国家的过程中历经法国大革命、拿破仑称帝等一系列波折,充满了动荡和起伏。

  西班牙在迈向现代国家的道路上,具有与法国十分相似的重要特征,即王权扩张和政权家族化的同步进展,国王与贵族相互勾结,共同掠夺社会其他阶层,从而形成一个寻租型社会或阿西莫格鲁(Acemoglu)所谓的“汲取性制度”(extractive institution),即在这样制度安排下的社会,一小部分人获得利益是通过攫取其余绝大部分人利益的方式来进行。

  欧洲国家的制度安排在很大程度上取决于国王、贵族、士绅和第三等级四种主要势力之间的博弈。在英国,国王为一极、贵族为一极、士绅和第三等级为一极,形成三足鼎立的情况,任何一极都不能完全压过其他两极的联合,所以国王要依靠士绅和新兴资产阶级来扩张王权,贵族同样也要依靠他们来对抗国王的任意专制,最终形成三者互相妥协的均衡局面,宪政民主的制度也是在这种妥协均衡中逐渐演进产生的。但在法国和西班牙,却形成了卖官鬻爵的途径,导致了公私难分的国家权力体制,由此贵族阶层虽然丧失了地方的自治权力,却通过这种途径使得国家政权仍存在着家族化的明显特征。在这种体制安排下所得到的均衡结果是国王和贵族更为紧密联系在一起,对其他势力构成压倒性的优势,而贵族、士绅和第三等级却很难像英国一样,能够结合成共同的利益联盟。

  而如果在四方势力的角逐中,王权一枝独大,那么也有可能形成压倒性的王权专制国家,例如俄罗斯。由于俄罗斯国家的形成伴随着到处征战和领土的急遽扩张,1480年莫斯科大公国从蒙古人长达两百年统治中独立时,领土只有8万平方公里,但到16世纪前叶,已经扩大为435万平方公里。独特的建国历程使得俄罗斯的体制安排具有明显的自身特色,它的贵族阶层与其他欧洲国家不同,是一种服役贵族,其所拥有的封地通常被称作米尔(Mir)公社,但米尔从未拥有过西欧庄园和领地那样的自治权,服役贵族并不具有米尔土地的所有权,而只能掌握部分米尔的农产品作为自己的收入。米尔土地属于国家。米尔成员虽然由服役贵族管理,但必须共同劳动,向国家提供税收和兵源。因此,在俄罗斯的国家建设过程中,王权始终牢牢掌握着主动权,它通过收买贵族和士绅,构建了一个王权至上的俄罗斯帝国,这种国家体制同样也使得俄罗斯的现代化转型过程历经艰辛和波折。

  与俄罗斯王权具有压倒性优势正好相反,在匈牙利贵族阶层拥有了更大的权力,他们一开始就向国王权力施以宪法限制。在1222年匈牙利国王安德鲁被迫签署了金玺诏书,该诏书保护精英免受国王的随心所欲。由于金玺诏书在时间和内容上与《大宪章》如此接近,因此它也经常被誉为东欧的大宪章。然而,匈牙利接下来的历史进程却与英国相差甚远,金玺诏书并未像《大宪章》在英国所发挥的作用一样成为奠定匈牙利自由的基础,虽然这部早期宪法在限制匈牙利国王权力上颇为有效,但实际统治权却落到了贵族阶层的手中。事实上,匈牙利贵族以议会形式将自己的权力制度化。由于贵族占据了优势地位,导致王权一直软弱,难以有效扩张而构建现代国家。孱弱的君主政体和中央权力没有办法抑制贵族阶层对农民的残酷剥削,无法有效保护农民利益;它也不能汲取足够的资源来建设强大的国家机器,以抵御外来侵略,到了1526年被奥斯曼帝国战败,匈牙利就完全丧失了自由。

  总结以上各国的历史变迁,可以看到封建时期欧洲国家在现代化转型过程中,虽然在初始阶段有着较为类似的社会结构和社会基础,然而随着各个国家中国王、贵族、士绅和第三等级四种势力强弱的不同,最终却导致了迥异的博弈结果,英国能够发展出宪政民主制度,更像是一种偶然中的偶然,这是与它独特的地理位置、悠久的个人主义传统、新教信仰传统等一系列因素密切相关的。然而,随着英国第一个迈入了现代世界,构建了现代国家的基本制度,它所爆发出的经济和军事实力,不得不使得其他国家向其效仿,欧洲各国也就在残酷的竞争和纷扰的战火中一个又一个地踏上了现代化转型的道路。但是,由于各国有着独特的自身文化传统和物质条件,就像在现代化转型过程中它们的表现各不相同和各具特色一样,最后在迈入现代国家后它们所形成的包括中央与地方关系在内的制度安排,尽管在一些根本原则上较为相似,但在具体形式上却呈现出非常不同的特点。


 楼主| 发表于 2017-4-24 12:59:32 | 显示全部楼层
美国的中央与地方关系:理念和体制——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之八


  
美国社会的秩序建构植根于在上帝面前相互订立圣约以建立民治国家的观念,以及在遭遇未来紧急情况时根据这种观念行动的相互承诺。源于圣经传统的圣约思想与建构民治国家的思想相连,最后,订立圣约及把“我们自己联合在一起”的方式,将以法案、条例及宪法等公正而平等的法律形式体现出来。

    ——文森特·奥斯特罗姆《美国联邦主义》



  在前面文章中曾经描述了现代国家的中央与地方关系所具有的三个基本要素,即强大稳定的中央、自由活力的地方和规范化的协调机制。西方发达国家在达到这三个标准、构建现代国家体制的历史进程中充满了偶然性和不确定性,最后形成中央与地方关系的制度安排也呈现出极大的多样性。我们接着要对美国、德国等当前西方主要国家的中央与地方关系的制度安排进行更为详细的分析,以探究在不同具体形式的制度安排下它们是如何保障上述三个基本要素的。

    美国作为一个广土众民的国家,它的中央与地方关系制度安排,应该说最为接近上述三个标准,也正因为它较好地处理了中央与地方的关系(尽管也历经南北战争等血腥和坎坷),从而为国家的长期稳定和繁荣强盛奠定了基础。考虑到美国面积和人口的规模,也许中国最需要学习和借鉴的,就是美国如何来处理其中央与地方关系;与此同时,美国相关制度安排的形成,基于一个与中国截然相对的文化传统和价值观念,从这个角度来看,美国的制度又是中国最难于学习和借鉴的。然而尽管文化传统和价值观念很难移植,具体制度安排模式也不能照抄照搬,但美国中央与地方关系制度安排背后的理念却是可以学习借鉴并运用到中国的具体实践中的。为此,在分析美国的中央与地方关系时,我们将更为注重其相关制度安排背后体现着怎样的理念,而这种理念又是如何被贯彻实施到具体的实践中去的。

    美国联邦与州关系制度安排的背后理念

    对于美国的国家体制和相关制度建设,常常被人引用的是汉密尔顿在《联邦党人文集》中的名言:“人类社会是否真正有能力通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府,还是命中注定他们永远都需要依靠运气和暴力来决定他们的政治体制”。在很大程度上美国国家体制的形成可以说是一个深思熟虑和自由选择的过程,即在1787年由116天制宪会议形成的《美利坚合众国宪法》真正奠定了国家各项制度的基础。尽管在制宪会议和在随后各州批准宪法的实际过程中,不乏激烈地辩论、许诺、讨价还价甚至勾心斗角和威胁,并不像许多人后来所宣称的那样完全是通过坚定的信仰和充分的理性来达成的,事实上当时的制宪者自己也并没有对制定出的宪法有着足够的信心。华盛顿就估计,倘若这部宪法能维持20年,就不错了。美国宪法的至高无上地位和神圣性,根本上是在漫长的历史过程中由后人逐渐主观赋予的。但美国联邦宪法和一系列相应制度的产生,的确是人类历史上一个前无古人的创举,它真正第一次不仅在理论上、而且在实践中解决了如何在一个广土众民的国家较好地实行民主治理的问题。

    众所周知,民主制度产生于古希腊的城邦体制,随后被古罗马的共和国所继承和发扬。然而在政治学理论和实践中,一直以来秉持的观点是,由于人们参与直接公共事务的管理有着规模和范围上的客观限制,因此直接民主体制只能覆盖少数居民和较小地域的国家。尽管英国发展出了代议制,引入了间接民主的概念和做法,但它更多地将这种代议制局限在有钱有势的小规模人群之间。正如麦迪逊所言,在美国之前整个欧洲还“看不到一个完全民主,同时又完全建立在代议制原则基础之上的政府的实例”,他进一步断言,“我们可以通过建立一个能够集中那个最大政治团体意志的简单代理机构,并且把它的力量强制引导到公共利益所需要的任何目标上,……,如果欧洲认为这种功劳属于自己,那么,我们美国就可以声称,这种能够作为地域广阔的纯粹共和政体的基础的发现功劳属于我们美国”。正是将代议民主的措施与宪政制衡的做法相结合,并将其彻底贯穿到美国各个层面的体制构建中,美国的国家制度建设较好地实现了人民主权原则,同时也为美国各级政府之间复合共和体制的建立奠定了基础。

    可以看到,包括中央与地方关系在内的美国国家制度,其形成来源于两大根本传统。第一是前面所述基于个人主义原则的自由、民主、人权等现代价值观念。在这种理念下,拥有明确权利和义务的个人是社会的缩影,然后主要依据契约的方式由个人组成为一个个公民团体、再到复杂的社会;不同层级政府的构建也是类似,以“个人自主为正当”作为基本原则,在此基础上形成乡镇的自治,然后同样依据契约的方式逐步扩大到县、州和联邦。美国的联邦宪法本质上就是一个各州及其人民联合在一起的契约协议,联邦(ferderal)一词,源于拉丁语fodeus,它的意思就是契约,因此,订立契约就是联邦这个词汇的原意。奥斯特罗姆明确地指出美国在设计其政治制度所秉持的基本原理:(1)所有个人都是自己利益的最好判断者;(2)没有人适于审理自己涉及他人利益的案件;人的团体不宜于同时既做法官又做当事人;(3)野心必须用野心来对抗;(4)个人的利益必须与立宪权利地位联系起来;(5)手段必须与目的相称,期望通过自己的作用达到任何目的的人,应该具有用以达到目的的手段;(6)在每种政治制度中,任何增进公众幸福的权力,就会包括可能被误用和滥用的自由裁量权;因此必须按照彼此有所牵制的方式来划分和安排公职(参见奥斯特罗姆(1999)《复合共和制的政治理论》,上海三联书店,第3~4页)。很显然,美国国家体制构建秉持的这一传统是与前述霍布斯、洛克、孟德斯鸠等人的政治科学和启蒙哲学一脉相承,这点也被绝大多数人所同意和并强调。

    相对而言,美国联邦主义体制构建中的另一支传统就并没有那么引入注目、而常常受到人们有意无意地忽视了,这就是来自于救赎价值追求的圣经——改革——清教传统(the Bilical-Reformed-Puritan tradition)。由于美国联邦宪法的特色之一是不写明“终极追求”,全文并无“上帝”等宗教意味的字眼,从而在表面上把世俗生活和宗教生活分开,实现政教的分离,此外在1791年通过的宪法第一修正案中明文规定:“国会不得制订法律、去涉及宗教信仰或禁止其自由使用”。因此宗教传统对于美国国家制度构建的重要性,常常不容易引起人们的重视。但正如丹尼尔·艾拉扎所指出的,正是这个传统通过神学保障了从联盟(foedus)或契约能够走向联邦主义。在此,这种契约并非普遍人的一般约定,而是人们在上帝面前所立的圣约(covenant),它指的是所有人类关系根源在于《圣经》、以及后来的补充性协定(Subsidiary pacts)所描述的上帝与人之间的原始契约,而联邦主义实际上就是众所周知的联邦神学。事实上,从最初的英属殖民地开始,美国新英兰乡镇的建立都奠基于深厚的宗教传统之上,康涅狄格州就是北美最早根据完全联邦主义的宗教和政治原则建立政体的州,该州刑法的一些条文就直接引用《圣经》中的内容,逐字搬抄《申命记》、《出埃及记》和《利未记》中同类性质的条文。因此,这种宗教传统对于联邦制宪者们能够最后彼此妥协、达成共识至关重要。实际上,许多人就将美国制宪的过程和结果称之为“康涅狄格式妥协”。对于上帝在制宪过程中的重要性,麦迪逊毫不讳言,甚至着重强调:“真正值得惊奇的是,制宪会议克服了那么多的困难,并且这是在难以想象的史无前例的全体一致的情况下做到的。所有直率的人想到这种情况时,都必然会感到惊奇。任何能够虔诚反思的人,都会意识到这又是上帝向我们伸出了指引之手,这只手在革命的危急时期已经频繁和明显地指引过我们多次”(参见汉密尔顿等(2011)《联邦党人文集》,中国社会科学出版社,第174~175页)。

    显然,美国联邦主义的国家制度构建,并不仅仅奠基于个人主义基础上的现代价值,而且还源于其深厚的宗教传统。实际上,只要进一步探究个人如何形成契约构成社会和国家的过程,就可以明白宗教传统在其中的重要作用。如前所述,西方国家的制度构建是基于个人权利之上所组成的多方势力的博弈结果,然而如果只是出于个人或团体自身的现实利益计算,那么更多的时候所导致的结果不是妥协和共识,而是冲突和矛盾,是“不是东风压倒西风、就是西风压倒东风”。所以,要把利益互相冲突的个人或团体联合起来,形成一种互相都认可的妥协结果,完全依靠现实的利益计算是不够的(尽管这个层面的考虑也不可或缺),同时还需要一种更为强有力的信仰和共识将大家凝聚起来,宗教传统可以说正是在这个意义上起到了最为关键的作用。因此,如果没有欧洲启蒙思想及其现代价值观念对于美国人民的熏陶,就没有以民主宪政为原则构建的美国国家体制;同样,如果没有美国人民所具有的深厚宗教传统,美国联邦主义的形成也是不可想象的。站在这个角度,我们才能更好地理解,为什么当年制宪会议代表之一的富兰克林要提议:聘请牧师每天开会前来主持祈祷,并请代表们放弃“唯有自己正确的观念”(参见麦迪逊(2003)《美国制宪会议记录辩论》,辽宁教育出版社,第4页)。

    复合共和制下的多中心和重叠治理机制

    如前所述,美国的国家制度构建是基于个人权利之上的,逐步形成个人——团体——社会、以及个人——乡镇——州县——联邦的格局。首先,这种基于个人权利和契约方式(显性或隐性)所形成不同层级的治理架构,具有复合共和制的特点。也就是说,国家治理不是单一层级或一元方式的(例如中央政府对全体居民的所有事项在理论上负总责,再通过地方政府层层代理从事具体事务),而是多个层级和多元方式的。在不同层级下,各个治理主体都有其负责事务和相应的权限范围,依据民主责任制的原则进行治理。所以,小到一个公民团体(例如俱乐部),大到一个地方政府甚至联邦,尽管处理的事务复杂程度天差地别,但其背后的根本逻辑是一样的,都建立在个人权利和契约方式之上,只不过是个人根据不同事务的需要组建不同层次的治理共同体,再通过民主(直接民主或间接民主)的方式来参与治理。

    其次,在复合共和制下的治理方式呈现出多中心治理的特点,这也是顺理成章的。正因为不同的治理层级和治理主体(直接或间接)都来自个人的授权,最终都向人民直接负责,因此得到这种授权的不同治理层级之间在级别上并无上下级关系,每个治理主体和层级都是独立自主的,它在自身所涉及的事务范围内具有最终的自主和自治权利。联邦政府并不是州政府的上级,州政府也不是县政府的上级,以此类推。所以复合共和制下的国家治理体系中,各种权力最终都来源于个人,但又根据事务范围的不同衍生出多个治理主体或治理中心。

    再次,复合共和制下的不同层级治理主体与个体呈现的是重叠治理的关系,也就是每个公民是与各个治理主体同时打交道。从政府治理的角度来看,不同层级政府都是直接与老百姓发生关系,它们之间治理的地域和群体高度重合。换言之,一个公民同时处于多个层级政府的直接管理之下,尽管它们之间在所负责的具体事项上有着明显的区分。举例而言,一个美国公民会向管辖其的不同层级政府同时交纳各种相应的税,例如联邦的个人所得税、州的个人所得税、州的房产税、县的房产税、学区政府的房产税等。

    奥斯特罗姆描述了美国复合共和制下的这种多元治理和重叠治理的特点:“每一个政府,包括州政府和全国政府,都被设计得具有其自己的意志,并在本质上相互独立。每一个政府都能够代理公民个人,关心个人的希望和恐惧,拥有一切手段,并有权采用一切方法,以执行委托给它的权力。那些可以分别提供的事务,则根据自治原则,有各州内的政府处理。那些需要共同关心的事务,不能由各州分别处理,则要根据共存运作的自治原则由有限的全国政府处理”。

 楼主| 发表于 2017-4-25 12:45:02 | 显示全部楼层
美国的中央与地方关系:规范化协调机制的形成——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之九

  在全国政府和州政府的权力之间划出一条适当界线,必然也是一项艰难的工作。任何人,只要他习惯于思考和辨别那些性质广泛而复杂的事物,都能体会到这件事情的困难程度。

   ——麦迪逊《联邦党人文集》


   在上篇文章中,谈到美国各级政府之间形成了复合共和制下的多中心和重叠治理机制,在上述模式下,每个层级的治理主体都有相应的治理范围和相应事务,由此必然带来的重要问题是:如何来合理区分不同治理主体之间的权限范围?一旦治理主体之间发生冲突和矛盾,怎样进行协调和处理?

   在理论上,应根据事务的影响范围来确定不同治理主体的权限

   如果这个事务的影响只是局限在某个群体或地域范围之内,那么相关的权限对于第一个问题,在理论上并不难做出回答,也就是应该根据具体事也就掌握在上述治理主体中。显然,这个原则也是根据个人权利推衍而来的,“个人自主为正当”意味着个人有权利在不影响他人的事项范围(即在法律许可范围)内做出自主决策。根据这个原则放大,同样意味着地方自治也就是地方政府(通过接受本地人民的委托)有权在不影响其他地区的事项范围内进行自主治理;而如果一个事务影响到了跨地区的全体人民,那么就应当由全国政府(或联邦政府)来进行治理。


  


  事实上,托克维尔早在其经典著作《论美国的民主》中,就依据根据上述事务影响范围的原则对两种中央集权进行了区分,一种是政府集权(governmental centralization),一种是行政集权(administrative centralization),前者是“诸如全国性法律的制定、本国和外国的关系问题、与全国各地都有利害关系”等事情的领导权的集中,后者是“诸如地方建设事业、国内某一地区所特有”事情的领导权的集中。托克维尔认为第一种中央集权是有益的,是一个强大繁荣的国家所必需的,而第二种中央集权是有害的,是必须制止的。很显然在托克维尔那里,根据事务的不同影响范围来明确区分不同治理主体的明确界限,是有效实施政府集权和制止行政集权的关键。托克维尔进一步称赞“美国不存在行政集权……但美国的政府集权也达到了很高的水平。不难证明,美国国家权力的集中高于欧洲以往任何一个君主国家。”(参见托克维尔(1997)《论美国的民主》(上卷),商务印书馆,第96~98页)。

   在现实中,联邦与州权限合理划分是通过漫长的司法实践形成的

   然而,在理论上明确了如何划分不同层级治理主体的权限范围,仅仅是第一步,要真正能够将这个原则贯彻到具体制度安排中,并产生实际的效果,光有理论上的判断是远远不够的。这主要是因为在现实生活中一种具体事项影响范围的大小并不总是那么一目了然的,哪些事项是全国性事务、哪些是地方性事务,其中的界限远非字面所表达的那样明确无误,更多的时候则是模糊不清,需要具体情况具体分析的。麦迪逊早在《联邦党人文集》中就指出:“在全国政府和州政府的权力之间划出一条适当界线,必然也是一项艰难的工作。任何人,只要他习惯于思考和辨别那些性质广泛而复杂的事物,都能体会到这件事情的困难程度。”中央与地方在具体事项上的权限划分,并不是许多人所设想的那样,只是一个静态的逻辑推衍问题,就像用刀切西瓜似的可以将中央事项和地方事项完美地一分为二、或者像求解数学题似的能够精确地获得一个中央与地方事项划分的最优解决方案。从根本上看,美国联邦与州权限的合理划分是一个根据现实条件不断变化的动态博弈过程,这个过程是联邦、州和司法机构在宪政框架下通过一个个活生生的具体案例审判来完成的。

   让我们用具体的案例来说明美国联邦与州权限的合理划分是如何在历史的长河中通过复杂而又生动的司法实践逐步形成的。鉴于联邦宪法中涉及跨州贸易的“州际贸易条款”在调节美国联邦和州的关系中所发挥的重要作用,所以下面将重点围绕它来展开讨论。

   在美国联邦宪法生效之前,美国处在邦联体制之下,国会无权干预各州贸易。各州出于自身利益,纷纷制订贸易保护主义法案,以优惠本州企业、限制外州企业,从而使得各州之间濒临一场经济的内战。因此,为了有效遏制地方保护主义,保证全国统一市场,对跨州贸易实施统一调控便成为制宪会议的主要目标之一。就像汉密尔顿所强调的“商业利益的统一,与政治利益的统一相同,只能来自政府的统一”。为此,美国宪法第一条第八款中确定了“州际贸易条款”,即“国会有权调控和国际、州际,以及对印第安部落的贸易”,以保证联邦政府对跨州贸易的权限范围。

   关于“州际贸易条款”的第一个重要案例,是1824年航运垄断案(参见专栏1),在马歇尔首席大法官撰写的法院意见中,断定航运是州际贸易的一部分,而联邦执照授予了原告吉本斯从事航运贸易的权利,因此判决纽约州通过的航运权垄断法案无效。

   尽管在此案中,联邦最高法院并未明确宣布宪法禁止各州去调控州际贸易,即虽然宪法规定州际贸易在联邦管辖范围之内,但如果国会并未就某一具体事项进行立法,那么各州是否有权制定相关法律,联邦最高法院并未明确赞同或者禁止。但事实上,此项判决确定了联邦对于州际贸易调控的绝对权力原则,即一旦受争议的事项被判定属于州际贸易范畴,那么各州就无权干预。

   然而,在1851年领港调控案中,上述联邦对于州际贸易调控的绝对权力原则受到了挑战,科迪斯法官(J. Curtis)所撰写的最高法院意见,建立了影响深远的“库利原则”,从而为更注重联邦与州利益平衡的现代关系理论奠定了基础。“库利原则”认为:“对于贸易权力的性质是否要求国会的专有立法,无论是绝对肯定或否定,都将误解这项权力的对象性质,并将只适合部分的答案强加在全部对象的身上。无论什么事务,只要它在性质上是全国性的或只允许单个统一系统或调控计划,它的性质就要求国会的专有立法。”

   根据“库利原则”,领港员和领港事务的调控虽然涉及航运,是州际贸易所覆盖的范围,但它并非一定需要单个统一系统或调控计划,并要求国会的专有立法。科迪斯法官指出:“它是地方性——而非全国性——问题,它最好不是被单个系统或计划所调控,而是应由各州根据境内港口的地方特殊性,合适地使用其裁量权。”


   可以看出,即使同在州际贸易范围之下的航运领域,针对不同的事务,联邦和州之间也可以有完全不同的权限划分结果。事实上,纵然相对于领港调控案后所秉持的过于僵化的绝对权力原则,库利原则在平衡联邦和州的利益、灵活处理相关事务方面已经有了明显的改进,然而相比于纷繁复杂、千变万化的现实而言,仍然远远不够,库利原则在后来司法实践中的应用依旧面临着重重困难,需要法官根据具体的案情加以灵活地运用和不断改进。(参见张千帆(2000)《西方宪政体系》(上册),中国政法大学出版社,第161页)

   所以,美国联邦和州在具体事务上的权限划分,与其说是依靠一条或几条抽象的原则就先验地确定,不如说是在漫长的历史过程中由理念和利益的现实冲突所逐渐塑造的。同样的法律条款,在不同的年代伴随着相应的时代要求和不同的司法实践,可以产生出完全不同的效果,这点在“州际贸易条款”作用的历史演变中表现得尤为明显。

   20世纪初伴随着经济社会的发展,美国开始进入了所谓的“进步时代”,加强劳工权利保护、禁止雇用童工、增加社会福利等呼声越来越强烈,各州先后制订劳工保护法,规定工人的最低工资和最高工时,并限制企业雇用妇女和童工。国会也频频通过立法,试图利用“州际贸易条款”对涉及“雇用童工”、“最低工资”、“最高工时”等事务进行干预。国会的立法理由是:由于靠雇用童工、高工时和低工资获得的廉价产品会获得相应的市场优势,从而使得某些州拥有了不公平的竞争地位,并最终会破坏合理的竞争秩序和市场结构,既然联邦有权对州际贸易进行调控,就必须要保证市场竞争的公平性和一致性,所以就应当凭借州际贸易条款对相应的劳工保护权利进行相关的立法。然而当时联邦最高法院的大法官们多持较为保守的立场,对维持所谓契约和私人财产的神圣性更为看重,而对联邦试图通过州际贸易条款扩权的举动持谨慎态度,对州际贸易条款所涉及的范围给予严格解释。因此在1918年“禁止童工案”、1922年“童工税案”等一批案例中,最高法院频频判决国会和州的相关法律违宪。最高法院明确区分了“贸易”和“生产或制造”的不同,认为州际贸易只应该限于和各州贸易直接相关的事项,即包括直接附属于商品的买卖和运输,而不包括把材料转变为成品的生产制造过程,否则的话,联邦不但可以调节贸易和制造业,也可以调节农业、渔业、股票公司和其他一切人类活动,其权力范围就将变得漫无止境。

   应当说,当时联邦最高法院的判决不无道理,也符合宪法的原意。事实上在早期的宪政实践中,绝大多数人都不会预料到“州际贸易条款”会在调节联邦与州的关系甚至整个国家制度构建上发挥如此大的作用。然而形势比人强,随着大萧条的来临和罗斯福新政的出台,政府对经济干预的加深和联邦权力的扩张看来难以避免,从而直接与联邦最高法院所秉持的一贯态度造成冲突,在1935年“谢克特家禽案”、1936年“卡特煤炭公司案”中法院一再判决国会的“全国工业恢复法”和“烟煤保护法”违反宪法,由此激怒了当时威望如日中天的罗斯福总统,后者声称“决不能让千百万人的命运控制在九个老家伙手中”(参见任东来等(2004)《美国宪政历程——影响美国的25个司法大案》,中国法制出版社,第13页),从而提出了“填塞法院计划”,即提议将最高法院的大法官人数从原有的9名增加至16名,由于大法官是由总统任命、参议院确认的,所以罗斯福想通过这个计划向最高法院加派自己任命的大法官,以保证新政的顺利实施。这场美国行政、立法与司法的历史性冲突,最终以当时大法官中的保守派自动退休让贤、国会也否决罗斯福总统提案的方式而互相妥协,得以避免了一场宪政危机。在1937年至1939年间,由于老法官退休和辞职,罗斯福总统获得了七次机会任命自己属意的人担任大法官。

   此后,在1937年“钢铁公司解雇案”、1941年“劳工标准案”、1942年“小麦超种案”等一系列案件中,最高法院明显放宽了对“州际贸易条款”的严格解释,宣布区分调控事项究竟是“贸易”还是“生产或制造”的司法标准已经过时,认为国会权力并非仅限于调节州际贸易,而且可以扩展到所有影响州际贸易的州内贸易,只要为实现合法的目标,对它们的调控也可以构成必要与合适的手段。从此,联邦的权限范围凭借“州际贸易条款”逐渐扩展,从“劳工保护”到“种族歧视”,只要调控事项和州际贸易之间的联系存在着“理性基础”(Rational Basis),最高法院就会肯定国会出台的相关法律的合宪性。



 楼主| 发表于 2017-4-26 12:59:51 | 显示全部楼层
美国的中央与地方关系:司法调节体系的方式和原则——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之十
  


  联邦的安定、繁荣和生存本身,全系于七位联邦法官之手,没有他们,宪法只是一纸空文。行政权依靠他们去抵制立法机构的侵犯,而立法机构则依靠他们使自己不受行政权的进攻。联邦依靠他们使各州服从,而各州则依靠他们抵制联邦的过分要求。
  ——托克维尔(1835)《论美国的民主》
  
  前面文章谈到,美国的中央与地方(即其联邦与州)是一种多元重叠治理模式下的不同层级政府之间的关系。所谓多元,是指各级政府均有来自人民直接授权的正当性和相应权力,“礼乐征伐并不都自天子出”,联邦政府不拥有所有事项上的最终权力,不同层级政府之间没有明确隶属的上下级关系,州政府不是联邦政府的下级,县政府也不是州政府的下级。换言之,总统不是州长的领导、州长也不是县长的领导。不同层级政府在各自的管辖范围内拥有法律所赋予的各自权力,上级政府并不拥有任意干涉下级政府事务的名义权力。所谓重叠治理,是美国的各级政府直接与企业、公民打交道,上级政府并不通过层层委托给下级政府来执行具体事项,即联邦政府的事务,一般由自身亲自执行,而不是采取联邦委托给州、州再委托给县的方式。
  让我们举一个简单的事例来说明美国这种中央与地方的多元重叠治理的特色。目前大家都比较关心大气污染的治理问题,发电厂常常是空气污染的主要来源。由于发电厂的高空烟囱排放的废气,在一定气候的条件下,范围常常会覆盖几十、数百甚至上千公里。因此,对于发电厂高空烟囱污染排放的监管,属于跨区域、跨州的事务,是联邦政府的职责。如果哪个电厂的高空烟囱违规排放,那么就属于联邦政府的机构(即联邦环保署—EPA)的监管职责,联邦环保署设立了各大区的分支执行机构,一旦发现所管辖区域的电厂超标排放,其分支机构马上就会实行执法行动,采取相应的措施。在这里可以看到,联邦政府的机构是直接采取面向企业的执行行为,而不是先由联邦环保署下命令到州环保署、再由州环保署再下令到县环保署,最后通过县一级的执法大队采取行动。因此一个污染企业,随着不同事项的管辖范围不同,它可能会面临不同层级政府的直接监管,例如水污染,如果排污到在本州范围的河流中,那么州政府就成为最重要的直接监管者;如果是噪声污染,主要影响当地,那么县甚至更低一级的地方政府就是监管者。
  可以看到,这种多元重叠治理模式的一个明显好处是各级政府都是直接对老百姓负责。不同层级政府负责不同事务,相互之间的权责划分是比较清晰的,哪级政府干得好不好,老百姓可以直接感觉得到,容易评判,各级政府之间很难发生相互推诿的现象。然而,这种多元重叠治理模式有效发挥作用的一个前提条件是,各级政府之间的事权范围要有良好的界定和协调,如前面文章所述,这主要依赖美国的司法调节体系。
  在美国联邦与州关系的构建中,司法实践发挥着至关重要的作用。但是,美国司法体系对于联邦与州之间关系的调节,总是通过具体的涉及个体案件的方式来间接进行的、而非采取直接面对双方冲突的方式。也就是说,并不是采取联邦政府与州政府对簿公堂、再由联邦最高法院进行裁决的方式;由于在重叠治理模式下,不同层级政府都直接与个体(居民个人、公司或公民团体)发生关系,一旦个体对相关的法律产生异议,联邦法院通过司法审判来决定哪些联邦或州法律无效,从而间接地实现调整联邦与州权限范围的效果。例如在上述的航运垄断案中,联邦法院通过吉本斯的上诉,宣布纽约州的相关法律无效,间接表明了涉及纽约河段航运权的州际贸易调控属于联邦政府的管辖权限。而且联邦法院在做出判决时,只会宣布某些特定的法律违宪而无效,但并不是去废除或者取消这项法律,联邦法院只是在削弱受到指控的某项特定法律的效力(参见刘海波(2004)“中央与地方政府间关系的司法调节”,《法学研究》,第5期,第42页),并通过判例法的形式对以后类似的案例造成影响。但这种影响并不是决定性和完全不可更改的,后面类似的判决在绝大多数情况下会援引先例,但在经济社会条件发生明显变化时,法官们同样会顺应时代要求建立新的判决。这种通过司法实践的方式来调节中央与地方关系,既有继承性又有开放性,较好地应对了时代巨变的挑战。
  同样重要的是,联邦和州之间关系的调节和矛盾纠纷的解决,在很多时候都会涉及政治权力的斗争,而司法体系只适合对司法纠纷做出裁决,并不宜介入政治斗争中。所以,联邦最高法院尽量要避免直接面对联邦与州的冲突做出决断,而是采取一个间接委婉的方式来对两者的关系进行调节。虽然这样的方法看起来过于小心翼翼和迂回曲折,似乎缺乏痛快淋漓和直截了当的效果,但在历史长河的积累中却显示出了最为巨大的威力,同时还保持了足够的灵活性和稳定性。
  尽管对于联邦与州的关系进行调节的司法实践极其纷繁复杂,并随着时代发展而不断变化;但有些原则始终贯穿在有关联邦与州权限划分的司法判决中,这就是复合共和制下不同治理层级的民主责任原则和由此衍生出的内部制衡原则。
  在复合共和制下各级治理主体的权利最终都来自于个体的授权,而美国又是一个从地方自治逐步联合而来的国家,因此如何保护个人和地方权利、防止强大的联邦政府对个人和地方权利的剥夺和侵害,是美国宪法试图解决的一个核心问题。所以在美国宪法第十修正案明确规定“宪法既未授予合众国、亦未禁止各州行使的权力,均由各州或人民所保留”。由此确定了联邦和州权限划分上的最重要原则,即联邦的权力是“授予而非限制”(Grant—Not—Limitation),而各州的权力是“限制而非授予”(Limitation—Not—Grant)。换言之,联邦的各项权力需要通过列举的方式、一项项被法律所授予的,联邦没有非经法律授予就可拥有的权力。但与此同时,联邦一旦获得某项所授予的权力,那么在此项权限范围内,它的权力位阶是最高的,不受其他州法的限制反而是要优占(Preempt)州的法律(即在相同领域的州法若与其抵触即无效)。各州的权力则与联邦的权力性质正好相对,各州的权力是由各州人民所直接授予的,因此它不受法律授予的制约,自然拥有各种未被法律明言的各种权力,但在被联邦法律优占的范围内,各州权力是受到联邦权力的限制。从上述航运权的案例中可以很清楚地看到联邦和州权力性质的区别,即只有宪法中明确规定了州际贸易调控权归联邦所有,联邦才可以拥有此项权力,否则这些权力就属于各州。但一旦划定此项权力归属联邦,各州的相关法律就会被联邦的法律所优占(如纽约州的航运权垄断法律即无效)。但即使在联邦的权限范围内,如果联邦没有就具体事务出台相应的法律,各州仍然可以就自身的特定需要出台法律(如宾州有权制定它的领港法律)。
  美国联邦和州权力的不同性质和范围,是在民主责任制的基础上推演而来的。所谓民主责任制,就是不同层级的治理主体,通过民主的方式(直接或间接)获得不同范围群体的人民授权,并负责治理相应权限范围的事务。民主责任制有两个根本的特点,一是治理主体的权力获得、治理的实施都是民主式的,充分体现人民主权的原则;二是治理范围的权责对等性,即不同治理层级之间有较为明确的范围界限,互相之间不能随意僭越。在一个治理层级中,这个范围内的群体有权来决定不妨碍其它群体的事务的权利,并由此承担相应的后果。其他层级的治理主体不能随意侵犯这种自治的权利。同样,某个治理层级内的群体也不能任意跨越自身范围、去决定涉及其他群体利益的事项,因为这就可能会产生自身受益而由他人承担成本的现象,从而违反权责对等的原则。
  举例而言,一个乡镇可以就本地的噪声污染法律做出规定,因为噪声污染的影响范围只限于本地,这个乡镇在噪声污染问题上权责对等。如果噪声是来自本镇的木材加工厂,而这个工厂在产生噪音的同时,也为乡镇提供了就业和税收等收益,那么这个乡镇上的全体人民就完全有权力、也有能力制定出一部适宜的法律来规范噪声。但如果这个乡镇位于一条河流上游,拥有一家造纸厂并造成了水污染,而主要受害者在河流下游的地区。那么这个乡镇就无权、也不适合就河流的污染问题做出独自的法律规定,因为乡镇上的人们在此问题上存在着权责并不对等的现象,他们很有可能做出倾向保护污染企业的不适当决定。
  在美国银行案中(参见专栏),马歇尔大法官以此为依据,论证了为什么马里兰州并没有权力对美国银行征收印花税,他说:“一州的人民授权他们的政府对他们自己和其财产征税,并由于政府的迫切需要可能是无限的,他们对这项权力的行使并未规定任何限制。他们的信心基于立法者的切身利益和选民对其代表的影响,以保护他们免遭这项权力的滥用。……,但一州权力能否扩展到国会为实施合众国人民的授权而采取的手段呢?我们认为它显然不能。联邦权力并非授之于一州的人民,它们授之于整个合众国的人民;联邦政府根据宪法所制订的法律,被宣布为具有最高地位。因此,一州的人民不能授予扩展到合众国的主权”(参见张千帆(2000)《西方宪政体系》(上册),中国政法大学出版社,第124~125页)。
  专栏:美国银行案(1819年)
  1816年,美国第二银行法案通过后,由于各种原因引起了一些州的敌视。当时,联邦有5个州对银行实行歧视性征税。其中马里兰州的众议院通过立法,对美国银行颁发的票据征收印花税:“其颁发的所有票据都必须具有下列单位的印花:即每5元票据应具有10美分印花,每10美元票据应具有20美分印花”。法律还对违规行为确定了处罚。美国银行在巴尔的摩的分支拒不遵守州法的规定,因而被马里兰州法院处以罚款,且这一判决受到马里兰州最高法院的维持。分支出纳员麦考洛克(McCulloch)以州法违宪为由,把案件上诉到联邦最高法院。以马歇尔首席大法官为代表的法院意见判断马里兰州税收条款违宪,麦考洛克胜诉。
  因此,在民主责任制下就衍生出了相应的内部制衡原则。如果一个事项在某个治理层级下是权责对等的,那么在司法实践中,法官就可以相信这个层级下的人们可以通过民主责任制,能够较好地实现对此事项的立法,从而产生所谓的内部制衡。如果某个治理层级下的人们在一个事项下是权责不对等的,那么就无法通过民主方式产生内部制衡原则,这个治理层级就不应拥有相应的法律权限。


 楼主| 发表于 2017-4-27 13:00:46 | 显示全部楼层
美国的中央与地方关系:制度安排的优点和缺点——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之十一



  联邦既像一个小国那样自由和幸福,又像一个大国那样光荣和强大。——托克维尔(1835)《论美国的民主》

  前面文章谈到,美国是人类历史上第一个通过代议制在广土众民范围内真正实行民主治理的国家,它建立了一整套基于复合共和制基础上的多元和重叠治理模式,从而较好地处理了中央与地方的关系。

    建国两百多年以来,美国在发展过程中遭受了大萧条和两次世界大战的考验,也遇到过形形色色的困难,包括种族问题、党派斗争问题、劳工权利问题、社会福利问题等等,至今上述问题仍然在不同程度地困扰着美国。但总体来看,中央与地方(或者联邦与州)关系算不上是困扰美国经济社会发展的一个大问题。可以说,美国在处理中央与地方关系上的相关理念和制度是比较成功的,也取得了明显的成绩。尽管美国也经历了南北战争的洗礼,但这更多是因为奴隶制所导致的国家分裂和内战,且内战后通过修订宪法使得美国相关制度安排更为稳固和合理,为以后国家的长治久安奠定了坚实基础。

    美国联邦与州的各项制度安排,在一个广土众民的大国真正较好解决了中央与地方的关系问题,为美国的稳定和强大提供了切实基础

    美国能够较好地处理联邦和州的关系,与其深思熟虑的制度设计密不可分。在美国联邦和州的制度安排中,最为巧妙的就是不同层级治理主体直接与民众打交道,这种复合共和制下多元和重叠的治理模式,一方面保障了真正拥有一个强大稳定的联邦政府,另一方面又切实保护了地方的自由与活力。

    联邦制是人们最经常用来称呼美国中央与地方关系的制度形式,美国的地方自治程度、分权程度以及多元化程度确实给人留下了极其深刻的印象,它也符合一般人心目中联邦制的形象。然而通常容易被人忽视的是,美国的复合共和体制不仅具有自治程度很高的地方政府,更有一个极其强大的联邦政府。美国联邦政府集权的程度和效果、所拥有的能力和执行力,远远超过当今绝大多数号称相当集权的单一制国家的中央政府。从这个角度说,美国政府的中央与地方关系架构,并非能用“邦联制”、“联邦制”或“单一制”来简单概括,而是完全的单一制因素和完全的邦联制因素的共存(参见刘海波(2007)“中央与地方关系的法治化研究”,博士后研究工作报告,中国社会科学院法学研究所,第55页),某种程度上它比“联邦制”更为多元和自治,却又比“单一制”更为集权和有力。

    美国在中央与地方关系安排之所以能拥有上述优点,离不开其复合共和体制的建立。早在制宪期间,先贤们就已经充分注意到原有邦联体制的缺陷,从而强调建立一个直接作用于公民个人的联邦政府的迫切需要。汉密尔顿论述道:“现存邦联构造上的主要和根本缺陷就是,立法只能规范各州或者各州政府,只能规范它们的团体或者集体的地位,而无法规范到各州的个人身上。如果我们依然拥护那种建立一个全国性政府的方案,那么,我们就必须使联盟的权威延伸到公民个人的身上,因为个人才是政府固有的最好对象”(汉密尔顿等(2011)《联邦党人文集》,中国社会科学出版社,第75~76页)。

    在复合共和制下,不同层级治理主体直接与民众打交道,由此明确区分了不同范围的政治领域,联邦政府管全国的事、州政府管地方的事。全国事务是全国政治、地方事务是地方政治,两者之间界限明确,不能随意混淆;在不同领域内,不同治理主体都有相应的权力、责任和执行能力,互不依赖、各自独立。正因为如此,联邦政府并不依靠地方政府来行使权力,而是一竿子到底。在美国的市场经济中,极其突出的特点是地方保护主义如此之少;遍及全美且占据全国市场相当份额的各类企业又如此之多,这些显然与拥有一个强大的联邦政府是密不可分的。

    美国复合共和体制下的多元重叠治理和司法调节模式,既有稳定性又有灵活性,既能秉持原则又能顺应变化,较好地适应了美国经济社会随着时代不断发展的需要

    美国中央与地方关系制度安排另一个经常为人所称道的优点是其较为成熟的宪政和司法调节体系,人们津津乐道于美国宪法历经二百多年而未删改一字(只是增加了若干修正案),宪法中有关联邦与各州权限划分的条款为相对完善的联邦与州关系构建奠定了坚实基础。

    美国的宪法能历经几百年而不改,除了制宪先贤们的远见卓识外,更为重要的是宪法条文更多是体现了一些重要原则、具体规定了一些根本方法,至于这些原则和方法如何在具体的现实中应用,则是在漫长历史过程中依靠持续的司法实践去不断充实和调整的。所以美国宪法中固定的条文保证了稳定性、而具体的司法实践又保证了灵活性,这点在调节联邦和州权限范围的“州际贸易条款”作用的历史演变中体现得尤为明显。

    复合共和制下美国的政府层级非常复杂,不同层级间治理主体的大量矛盾冲突主要依靠司法体系裁决,协调成本和运行成本高昂

    尽管美国在中央与地方关系的处理上构思精巧、制度完备、运行有效,然而凡事有利有弊,它也不可避免地存在着一些突出的问题。一是地方政府数目繁多、相关制度构建极其复杂。复合共和制下各级治理主体都直接与个人打交道,个人和团体为了某些特定的目的(地方学校建设管理、地下水使用管理等),可以根据相关制度规定建立组织特定功能的地方政府(特别区),例如学区特别区政府或者流域特别区政府。这样的体制所带来的结果是政府数量极其庞大、种类名目繁多。美国目前拥有87849个地方政府,在数量如此庞大的地方政府中,县政府为16506个,市政府13522个,镇政府3034个,学校特别区政府19431个,其他特别区政府35356个(美国调查局,2003年)。仅芝加哥都市地区就有大约1000个各种不同类型的、在辖区上互有重叠的地方政府单位(参见奥斯特罗姆等(2004)《美国地方政府》,北京大学出版社,第2页)。可供对比的是中国地方政府的数量,2012年拥有333个市、2852个县和40446个乡镇(数据来源:《中国统计年鉴2013》表1-1:全国行政区划)。

    尽管美国的许多特别区政府,实质上只是一种公民自治组织,它的功能明确、构建运行都较为简单,与中国意义上的地方政府有着根本性的区别。但无论如何,这样交错重叠、数量巨大的地方政府格局,不免带来混乱低效、资源浪费和较高的运行成本。二是治理主体层级复杂,联邦和州之间的冲突和矛盾主要依赖联邦司法系统的裁决,从而造成很高的协调成本。由于复合共和制下的治理层级如此繁复,因此如何协调它们之间的关系也必然极其复杂,而这个任务又主要是依靠打官司来解决的。因此从好的方面来看,可以认为这造就了美国极为成熟、发达和完善的司法体系;但从不好的方面来看,也不得不看到整个美国社会的有效运转太过依赖于法律诉讼,由此造成极高的社会运行成本。尽管复合共和制下的多中心治理机制,在许多场合下也呈现出哈耶克所谓的“自发秩序”(spontaneous order)特征。哈耶克强调:“这种秩序产生于作为社会要素的个人间的相互调适、以及他们对那些直接作用于他们的事件的回应的过程之中。这就是博兰尼(M.Polanyi)所谓的自生自发形成的多元中心秩序(polycentric order)”(哈耶克(1997)《自由秩序原理》(上册),三联书店,第200页),因此多中心治理模式下的“自发秩序”不同于“依靠上级权威有权对下级个体的行为进行强制性指挥的人为秩序”,能够明显降低制度的运行成本。然而理论的逻辑推演并不能完全等同于复杂的现实社会,客观上过于繁复的治理层级和事事依赖司法调节的模式必将带来可观的社会成本,尤其是在一个生产力水平较低的传统社会里易造成过于沉重的负担。由此,在某种程度上也可以理解儒家传统中孔子为什么在普遍百姓中要强调道德教化和止诉息讼:“听讼,吾犹人也,必也使无讼乎!”(《论语?颜渊》)。

    美国中央与地方关系制度安排的复杂系统需要一系列的条件作为支撑,包括法治的环境、政府与公民的素质、秉持的信仰和理念、以及各种历史机缘等,较难被其他国家所成功借鉴

    如上所述,维持美国这一套复杂精巧制度的运行,不仅需要较高的社会成本,而且需要一系列的支撑条件和历史契机。由于解决不同治理层级间权限纠纷的重担都基本压在司法系统上,尤其是联邦最高法院的责任重大,其司法裁决对于联邦与州的关系调节具有决定性的作用,由此对美国的司法系统和司法环境提出了很高的要求。托克维尔曾经论述美国最高法院的重要性:“联邦的安定、繁荣和生存本身,全系于七位联邦法官之手,没有他们,宪法只是一纸空文。行政权依靠他们去抵制立法机构的侵犯,而立法机构则依靠他们使自己不受行政权的进攻。联邦依靠他们使各州服从,而各州则依靠他们抵制联邦的过分要求。公共利益依靠他们去抵制私人利益,而私人利益则依靠他们去抵制公共利益。保守派依靠他们去抵制民主派的放纵,民主派则依靠他们去抵制保守派的顽固。

    尽管历史证明最高法院的卓越表现已经为美国宪政实践做出了不朽贡献,但最高法院也并非从一开始就拥有了如此崇高的地位,也不是最高法院从来就没有过错误甚至恶劣的判决(例如在1857年“斯科特案”中“黑人不是美国公民”的判决,成为引发南北战争的导火索之一;1896年“普莱西案”中裁决种族隔离合法并确定“隔离但平等”原则;1944年“是松案”认可联邦政府无理拘留日裔美国人等,参见任东来等(2004)《美国宪政历程——影响美国的25个司法大案》,中国法制出版社,第4页)。就像美国宪法的神圣性是在漫长的历史年代中逐渐赋予和加强的,美国联邦最高法院至高无上的权威和地位也不仅仅来自宪法中的规定,也是在历史过程中通过一件又一件的案件积累,从而逐步赢得了人民的信任和尊敬。在此,人民对于宪政、法治的信仰和对最高法院的信任,对维持美国体制的正常运转至关重要。就像托克维尔指出的:“只要人民同意服从法律,他们(即最高法院)就力大无穷;而如果人民忽视法律,他们就无能为力”。

    与成熟的法治传统类似,联邦与州的复合共和制也建立在美国悠久和良好的自治传统之上,如前所述它们基于启蒙思想的个人主义传统和宗教信仰的共识,由此才能真正形成前面哈耶克所说的自生自发的多中心治理秩序。没有较高民主素质的个人和公民团队、没有良好运行的地方自治,美国复合共和制的运行是不可想象的。正如托克维尔所强调地方自治对于美国体制的重要性:“在小事情上都没有学会使用民主的老百姓怎么能在大事情上运用民主呢?在每个人都软弱无权且未被任何共同的利益联合起来的国家里怎么能抵抗暴政呢?因此,害怕人民造反的人和恐惧政府专制的人,都应当同样希望能逐步发展地方的自由”(参见托克维尔(1997)《论美国的民主》(上卷),商务印书馆,第107页)。

    所以,美国中央与地方的制度安排,有其理念清晰、运转良好、成熟稳定的一面,但也有过于精巧复杂和脆弱的一面,尤其是对整个社会司法环境和个体民主素质、地方的自治传统有着很高的要求,这也是为什么有许多国家想学习美国的经验和做法,有的甚至照搬照抄美国的宪法,却鲜见成功的原因,例如墨西哥几乎全部照抄美国的联邦宪法,却无法同时把给予美国宪法以生命的精神移植过来,从而导致“完全相同的宪法条文在两个国家却有着差别极大的作用”。




 楼主| 发表于 2017-4-28 12:32:31 | 显示全部楼层
德国的中央与地方关系:参与联邦制和协商民主模式——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之十二


  德国的政治生活不是以极端的冲突为特点,而是强烈地由倾向中间立场的选民所影响,联邦参议院的权力地位总是导致妥协,联邦参议院的机制因此促进了协商式民主。

    ——沃尔夫冈·鲁茨欧(2010)《德国政府与政治》

    前面的文章主要讨论了美国的中央与地方关系,接下来则要讨论德国的中央与地方关系的制度安排,与美国复合共和制下各级治理层级主体各自独立不同,在德国中央与地方关系的制度安排中,更多呈现出联邦政府决策、地方政府执行的特点,它通常被称为“参与联邦制”或“执行联邦制”(参见沃尔夫冈·鲁茨欧(2010)《德国政府与政治》,北京大学出版社,第256~270页),这个特点与中国的情形十分类似,所以厘清德国如何处理中央与地方关系对于中国而言,同样意义重大。

    “参与的联邦制”而非“分离的联邦制”

    德国联邦与州的关系安排主要具有以下两个特点:

    (1)各州保留的权限与其说是在相应的立法职责上(例如教育、文化和行政管理事务相关的法律),不如说更多的是在行使“联邦法律的通常执行者的功能”。在这种意义上,我们可以称它是一种“执行联邦制”,在这种联邦与州的制度框架下,联邦做出最初的政治决策,而各州及其以下各级地方政府负责实施和贯彻。

    (2)通过联邦参议院,各州影响联邦的决策过程、可以抵制任何架空各州法律的决策。与上述功能上的权责分配(即联邦决策、地方执行)结合起来,这样一种联邦制就使得联邦和各州不是相互并立,而是相互参与和交织在一起。

    无疑,目前德国中央与地方关系的制度架构与前述美国的体制是截然不同的,它的形成一方面源于其自身的文化传统,不像英美等国其新教传统占据了压倒性的优势,而德国一直保持着很强的天主教传统,在8250万全国人口中天主教徒占据了32.5%,新教徒为37.6%(2004年数据),而在拜仁、莱因法—法尔茨、萨尔等各州,天主教徒所占比例更是超过50%以上,天主教传统在德国的南部和西部具有明显优势。另一方面源自其独特的现代化进程。众所周知,与英法美相比,德国是后发国家,所以如何迎头赶上、与英法美等国一较高下始终是贯穿在德国现代化历程中的最迫切任务之一。因此在这个意义上,德国也可以说一直面临着“救亡”和“启蒙”的双重任务,由此也能理解为什么民族主义和国家主义会在德国成为最为强烈的精神传统之一,而上述精神取向与德国发动两次世界大战有着相当密切的关系。

    在前面的文章中,我们曾经论述了中国在实施“中央决策、地方执行”体制时所面临的一系列问题:例如中央与地方权责不对等、权限范围划分不清;各级政府之间存在着严重的激励不相容和信息不对称等。如上所述,德国也是采用类似的“参与联邦制”(或“执行联邦制”),那么它又是如何来解决上述问题的呢?

    德国中央与地方关系中的关键制度要素

    一国中央与地方关系的核心是相关的制度安排,德国的中央与地方关系也是建立在一系列重要的制度安排上,有几个制度要素对于德国中央与地方关系的构建具有决定性的影响,即“宪法”“联邦宪法法院”“联邦参议院”和“财政平衡制度”等。

    ——更为全面和具体的德国宪法奠定了联邦与各州之间关系的基石

    德国宪法——《基本法》(Basic Law for the Federal Republic of Germany)是1949年在当时的联邦德国(即西德)制定的,以后历经30多次修改,包括一些补充、财政问题上的修改、及其联邦内部的权力调整、统一后的修订等等,但宪法体系的基本结构和主要原则则被完整地保留下来。应当说德国的《基本法》虽然是在冷战前由政治集团主导、人民群众被动接受的,但它历经社会经济发展、德国统一等巨变,一直具有较强的继承性和适应性,目前仍很好地代表了德国人民意愿和回应着时代的要求。在处理中央与地方关系方面,德国的《基本法》同样发挥着最为重要的奠基作用。与美国联邦宪法相比,德国《基本法》在论述其联邦与州关系时,更为全面、也更为具体。如前所述,美国联邦宪法在规定联邦与州的权限划分时,更多时候是在陈述原则和方法,较少就具体的事项作出明确的区分;但相比之下德国《基本法》的相关规定则要详细得多、具体得多,这点从《基本法》无论是从条款上还是在字数上都远远超出美国联邦宪法就可以看出。

    整部《基本法》涉及联邦与州关系的条款众多,规定详细。德国《基本法》共有十一章,几乎每一章都有关于联邦与州的内容,其中规范联邦与州关系的重要部分有第二、第七章至第十章。第二章(第二十条至第三十七条)是规定联邦和各州的性质与职责履行;第七章(第七十条至第八十二条)确立了联邦和各州的立法权限范围;第八章(第八十三条至第九十一条)规定了联邦法律如何执行;第九章(第九十二条至第一百零四条)则明确联邦法院和各州法院的司法管辖范围;第十章(第一百零五条至第一百十五条)在财政上规定了联邦和各州的收入支出范围,并明确实行财政平衡原则。

    在上述各章中,《基本法》对于联邦与各州之间的关系安排不仅有抽象的原则规定,例如第二章第三十一条“联邦法律优于各邦法律”的原则;更有非常详细的条款,例如第八章第九十条对于联邦公路管辖权的规定,“各邦或依各邦法律有管辖权之自治团体,应代联邦管理联邦高速汽车道路及其他长途运输之联邦公路”。可以说《基本法》在规范德国与州的关系方面,已经到了极其具体的层面,可操作性很强。例如对于联邦和各州的立法范围区分,《基本法》第八章就“联邦专属立法事项”“联邦与各州共同立法事项”“州专署立法事项”等不同事项范围作了相当详尽的说明。

    ——具有独特地位和作用的联邦宪法法院

    在讨论美国联邦与州的制度安排时,我们曾经指出“在极其复杂的具体实践过程中,联邦与州的权限划分不可能有一劳永逸、十全十美的方法,它事实上是依据一些根本原则在漫长的历史变迁过程通过司法实践形成的”。尽管德国的《基本法》比起美国《宪法》要详细具体得多,这也在一个侧面反映了德国是一个实施“成文法”体系的国家。但同样,无论《基本法》中规定得如何详细,也难以对千变万化的现实事先就给出完美答案。所以,德国的联邦与州的关系调节,同样也要依赖司法的实践,而与美国不同的是,德国成立了“联邦宪法法院”来保护和促进宪法的实施。

    德国的联邦宪法法院具有至高无上的地位,它负责在联邦和州等政治机构之间出现宪法争议时作出最后决定。《基本法》第九十三条规定联邦宪法法院负责审理:“关于联邦与各邦之权利义务,尤其关于各邦执行联邦法律及联邦对各邦行使监督,发生歧见之案件”,以及“关于联邦与各邦间、邦与邦间或一邦内之其他公法上争议,而无其他法律途径可循之案件”。

    联邦宪法法院还可以对于联邦与各州颁布的各项法律、以及其他的法律规范和决定是否符合宪法作出裁定;同时联邦还对于保护民主原则和法制国家的实行手段是否符合宪法作出决定。这些职责赋予使得德国的联邦宪法法院不仅可以就某一具体涉及宪法的案例做出最高司法裁决(如同美国的联邦最高法院),而且还可以就某一抽象的法律规范进行合宪性裁决。这点非同小可,它就是目前通常所说的“违宪审查机制”。

    如前所述,美国联邦最高法院总是就某一具体案例展开审判,并竭力避免裁决联邦与州的直接政治冲突。但德国联邦宪法法院却使得抽象的规范检查成为可能,从而更多直接地陷入到联邦与州等政治机构的矛盾纠纷之中。在1951~1990年间,有不少于198个联邦法律被宣布为无效或与《基本法》不符,有5%左右的联邦法律被彻底废除,联邦议院通过的高度政治性法律决定的40%曾被要求由宪法法院审查。由此,联邦宪法法院的裁决在政治程序中变得十分重要,在通过某些法律时,议员必须事先考虑到该项法律是否可能会遭到联邦宪法法院的违宪裁决而被宣布无效。

    应当说,德国联邦宪法法院的权力扩张是一柄双刃剑,它一方面大大加强了其“宪法看护者”的地位和在限制权力中的作用,对德国政治体系的稳定运行起着重要作用。事实上,联邦宪法法院的出现也是德国反思曾经的纳粹体制、构建并实施具有“自我保护能力”民主体制的重要成果之一,这点在联邦宪法法院在民意调查中所享有的高度信任中可见一斑。另一方面,违宪审查也使得联邦宪法法院过多地直接暴露于各种政治冲突之中,从而引发了“司法政治化”的担心。例如在现实政治中,因为反对党在议会中不占多数常常难以达成其政治意愿,它们就会倾向于利用联邦宪法法院的这种“违宪审查机制”来发起反击,事实上有三分之二的抽象规范的违宪审查和机构争执都是由反对党来提出的。所以联邦宪法法院沦为政党斗争工具的担忧也不是完全没有理由,但就联邦宪法法院已有的司法实践来看,它还是一直保持着公正的中间政治立场,并未受到过多的政治干扰,这在一定程度上是因为联邦法官的产生具有协商式民主的特点。

    联邦宪法法院共有基本权利和国家法两个判决委员会,各有8名法官。他们一半由联邦议院(12名议员组成的选举委员会来代表)选举产生,另外一半由联邦参议院的三分之二产生。这样的法官产生程序是不同政治力量进行政治冲突和协商的过程,较好地反映了各种政治力量的诉求,能够平衡联邦与州、州与州、以及党派之间的利益,由于法官的任命要求三分之二联邦参议员的通过,所以可以避免那些具有极端政治倾向的候选者成为联邦宪法法院的法官。另外,法官的专业性和独立性也保证了他们并非轻易能被政党政治所左右、或过多地受到部门和地区利益的影响。

    ——“独一无二”的联邦参议院

    德国的联邦参议院与其他国家上议院的相比有两个显著的特色。一是完全由州代表组成,二是职权更重要和更宽泛,上述特点使得德国联邦参议院成为了世界上“独一无二”的参议院机构。《基本法》第五十一条明确规定:“联邦参议院由州政府代表组成,州政府负责任命和召回其代表”。而各州代表遵从州内阁的指示在联盟参议院内以州的名义统一投票。各州拥有投票权与其总人数相关,每个州至少有3个投票权,200万人口以上的州4票、600万人口以上的州5票,700万人口以上的州6票。在德国16个州中一共拥有69个联邦参议院投票权,其中拥有6票的有4个州(北威、巴伐利亚等)、5票的1个州(黑森)、4票的7个州(萨克森、柏林等)、3票的4个州(汉堡、不来梅等)。

    联邦参议院的主要职责范围包括:(1)从各州政府管理者的角度对政治决策过程产生影响;(2)保护德国的联邦主义原则不被联邦的立法者所架空。

    联邦参议院拥有着极其广泛的权力,更改宪法或者触及联邦与州关系的法律法规的调整,都需要得到联邦参议院的同意,后者包括:(a)涉及共同体任务的法律;(b)有关规定通过州法院执行联邦法院判决的法律;(c)任何有关州的税收份额、财政平衡、财政管理或者涉及各州财政的法律,也包括针对联邦和州共同预算原则的法律;(d)针对机构组织、公共服务以及管理程序等事务领域,且必须通过州实施的法律等等。

    通过广泛的政治参与,联邦参议院不仅有效地保护了各州的利益,而且普遍地影响了整个国家的权力运作。联邦参议院可以拒绝同意某些法律,仅是因为它不赞同其规定的内容;即便只是对法律的修改,虽说并不触及有关执行的规定,只要这种改变在解释上对管理程序赋予新的意义和管辖范围,无论其实质法律规范内容是否变化,这种法律的改变都必须经联邦参议院的同意。

    联邦参议院由地方代表组成、又手握重权,由此也带来一系列问题:如联邦政治与州政治更紧密地联系在一起,州议会选举因此也带上联邦政治的色彩;反对党试图通过联邦参议院来对联邦议院通过的法律进行抵制,联邦参议院在某种程度上扮演了政党政治的角色。但从现实政治的运作来看,联邦参议院并未陷入党派之间、或联邦与州之间激烈斗争的僵局中,经过各方协商妥协后大部分法律仍然能够得以颁布。直到2003年9月,只有1%左右的法律规定被联邦参议院抵制而无效。之所以联邦参议院能够较好地协调党派之间、联邦与州之间的矛盾,是因为“德国的政治生活不是以极端的冲突为特点,而是强烈地由倾向中间立场的选民所影响,联邦参议院的权力地位总是导致妥协,联邦参议院的机制因此促进了协商式民主”。

 楼主| 发表于 2017-5-2 12:42:00 | 显示全部楼层
“财政平衡制度”和德国中央与地方关系制度安排的优缺点
——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之十三



  在德国已有的政治实践中,各种权力的博弈经常采用的是“协商”、而非仅仅使用“多数决”的方式,由此形成一种所谓“协商式民主”的模式,这也成为了德国处理联邦与州关系的一个重要特色。

  

  

   在上篇文章中,我们讨论了德国的中央与地方关系的安排,它明显不同于美国“复合共和制”下联邦和州的“多元重叠治理模式”,而是一种“参与联邦制”,具有明显“协商民主制”的特征。在德国中央与地方安排四个重要的制度要素中,我们已经依次讨论了“宪法”、“联邦宪法法院”和“联邦参议院”,接下来讨论其颇具特色的“财政平衡制度”,它对于推动原有东西德地区的一体化发展具有重要作用,对于幅员辽阔的中国如何推进不同地区的协调发展也有很强的借鉴意义。

  

   “财政平衡制度”基础之上的参与联邦制

  

   德国的联邦制中并不采用联邦和各州在不同领域垂直划分的方式,即如同美国那样,联邦和州各自执行自己的法律,并通过自己的机关来实施。德国的联邦制采取了一种功能性的分离,即联邦享有立法权,而州则行使大部分行政管理权。事实上,联邦只在极少数职责范围内拥有自己的执行机构,例如对外事务、国防、联邦水路和空中交通管制等。因此,一般情况下联邦法律是由各州及其下级行政机关来执行。因此德国的联邦制又被冠以“参与联邦制”、“执行联邦制”、“行政联邦制”等多种名号,这些称谓从不同侧面反映了德国联邦制下联邦与州之间互相制约和互相依赖的状况。

   与此同时,《基本法》规定“联邦与各邦在财务管理方面应自给自足,互不依赖”,它意味着联邦和州的收入分开,各自需要为执行其任务筹措费用。很显然,联邦与各州之间“行政上的连带性”与“财务上的独立性”在理论上就会存在冲突的可能,那么在现实中德国又是如何来避免“中央请客、地方买单”现象的产生呢?这个问题的解决,是与德国在各州之间推行的“财政平衡制度”密不可分的。

   所谓“财政平衡制度”,就是指联邦通过各项财政平衡措施以后,使各州的财政能力保持均衡,能够切实承担各自的责任,有效履行各自的义务,为各地区居民享有一致的生活水平创造必要的条件。财政平衡制度的法律基础主要包括《基本法》和《国家与各联邦州之间的财政平衡法》,前者是构建财政平衡制度的宪法基础,后者则属于具体规范财政平衡制度的普通法基础。《基本法》第十章“财政”第一百零六条中明确规定:“联邦及各邦之预算需要应予协调,以达成合理之平衡,避免过重之税负并确保联邦境内一致之生活水准”。

   德国财政平衡制度的实施主要包括三个步骤,即“纵向平衡”、“横向平衡”和“补充拨款”。“纵向平衡”主要是指通过联邦与州“共享税”收入比例的调节,使得经济落后的州获得更多的共享税收入。“横向平衡”是指财政较富裕的州通过横向平衡机制将资金直接划拨给较穷的州,使得不同州的人均财力达到基本平衡。横向平衡机制是通过测算各州的“财政能力指数”和“财政平衡指数”来决定各州是“有平衡授权的州、自求平衡的州、还是有平衡义务的州”,当一个州的人均财力高于平均水平,它就有义务平衡支出,若低于平均水平,则有权利得到平衡补偿。通过“横向平衡”后,财政弱州的人均财力可以达到全国平均水平的95%。“补充拨款”是联邦向财政收入薄弱的州进行额外拨款,以进一步增强经济发展落后州的财政能力。

   德国参与联邦制下的“财政平衡制度”是极其有效的,经过各项财政平衡措施后,各州之间的财政能力相差无几,有时原本较为贫困的州经过财政平衡后,人均财力反而超过了某些税收强劲的州。事实上,一些较为富裕的州(如巴伐利亚、巴登—符腾堡、黑森州)就曾经起诉,指责财政再分配标准和平衡尺度不当。为此,2001年新修订的《财政均等法》在继承了1993年《财政均等法》基本内容的同时,适当建立了对各州政府的激励机制:当州政府的人均税收增幅大于平均人均增幅时,高于平均增幅的数额可以不进入财政均等过程中。

   如果只从效率标准来审视德国的“财政平衡制度”,似乎它未能充分体现“强者多得”的原则,使得各州不免有些“干好干坏一个样”的嫌疑;然而如果将其放到整个联邦与州的制度体系中,就能发现“财政平衡制度”在德国“参与联邦制”体制建构中的必要性和重要性,没有“财政平衡制度”的保障,很容易使联邦与州、州与州之间的权责划分陷入互相纠缠、互相推诿的僵局,“联邦决策、地方执行”的体制也难以真正有效地运转。

  

   德国在处理中央与地方关系制度安排的优点和缺点

  

   (1)协商式民主成为德国处理中央与地方关系的主要模式

   在德国已有的政治实践中,各种权力的博弈经常采用的是“协商”、而非仅仅使用“多数决”的方式,由此形成一种所谓“协商式民主”的模式,这也成为了德国处理联邦与州关系的一个重要特色。在这种模式下,一方面权力体系是高度分散化且相互制衡的,在横向的联邦政治层面,权力不仅来自联邦议院,其他的机构(如联邦参议院和联邦宪法法院)也都享有否决的权力。此外,各种利益集团对一些具体的政治决策也会产生相当的影响力(例如医疗卫生事务、劳资自治领域)。在纵向的联邦和州层面,权力配置也是多层次的,欧盟、联邦、州和地区都不同程度地分享权力。另一方面不同权力形成相互妥协、相互依赖的格局。即在各种权力博弈的过程中,不同权力主体会顾及其他主体的利益,倾向于做出一定的妥协,而非采用一种极端化的方式来解决矛盾和冲突。例如前述联邦议院在通过法律时,就会事先考虑到联邦宪法法院的取向,避免通过一些极端的法律法规。类似地,联邦参议院在对待联邦议院通过的法律时,也不会一味被政党政治的力量完全左右,罔顾整个联邦的利益和实际需要。

   显然,这种协商式民主的方式对于维护德国政治体系良好运作具有重要意义。在这种模式下,各个政治团体在参与政治决策时,不仅仅只出于自身的权益考虑,也适当地考虑其他团体和整体的利益,从而倾向于互相作出让步和妥协,有效地避免了极端化的政治僵局。而这样的僵局是过于个体化、两极化的政治模式所容易产生的,正如我们目前在美国所看到的共和、民主两党所形成的政治局面。而通过协商式民主的方式进行政治决策的过程,其成本一般也会比动辄通过打官司来解决问题要小得多。

   (2)法治、制衡、民主和财政平衡保障着德国参与联邦制的有效运行

   德国联邦制是一种“中央决策、地方执行”的模式。在具体政策执行过程中,各级政府采用的是“层层委托代理”的方式,而普通公民通常也只接触到基层的行政机关(参见沃尔夫冈•鲁茨欧(2010)《德国政府与政治》,北京大学出版社,第271页),这些特征都与中国的中央与地方关系的实际运行十分相似,那么德国又是靠什么来解决中国在实践中所遇到的中央与地方权责不对等、权限划分不清,不同层级政府的激励不相容和信息不对称等一系列棘手问题呢?以下几个因素对于保障德国参与联邦制的良好运行具有重要作用。

   第一,宪政和法治保证了德国的参与联邦制能在一个规范化的渠道内运行。《基本法》奠定了联邦与州关系的基本法律框架,而联邦宪法法院通过司法实践保障《基本法》以及相关法律的实施。联邦与州产生矛盾纠纷,最终可以通过司法途径加以解决。应当说,德国联邦与州关系的调节并不如美国那样如此依赖司法途径,但联邦宪法法院却还起着联邦与州关系最终调节者的作用,从而为用一种规范化的方式来解决联邦和州的矛盾冲突提供了最终保证。

   第二,通过联邦参议院、联邦议院、联邦宪法法院、总理、内阁等一系列权力的制衡,并采用协商式民主的方式有效协调联邦和州之间的关系。在政治博弈过程中,不同权力之间的制衡非常关键,如果没有权力间的互相制约,就很难形成利用法治化渠道来解决冲突的模式,也没有产生协商式民主的土壤。如果只是一股权力独大并至高无上,它就很难有兴趣或动力来与其他权力进行妥协和协商。无论是宪政法治、还是民主协商,最终都是建立在各种权力互相制衡的基础之上的,而且这种权力的制衡又是受到制度的明确承认和法律的切实保护,可以通过公开化的途径解决互相之间的冲突,它并非是一种私下的、基于私人关系的小圈子权力勾兑。例如联邦参议院是由州代表直接组成,他们又通过协商和投票方式来对有关联邦和州的相关法律进行决策,这就使得联邦和州之间、州和州之间的利益博弈有了一个公开规范的场合,可以较好地协调各个主体之间的利益。

   第三,无论是联邦层面、还是地方层面,都贯彻人民主权原则,采用民主治理的方式,它为德国参与联邦制的建立和维护提供了最终的合法性和正当性。尽管在德国,并不像美国那样依赖多数决的政治决策方式,但任何政治权力最终都来自于人民的授权,并通过各种民主方式进行治理。联邦议院是人民直接选举的、地方自治原则也被《基本法》所确认。可以说,无论是参与联邦制的建立、还是以后的调整,最终也还是通过各种民主的方式为人民的意愿所决定。

   第四,财政平衡制度在经济层面确立了参与联邦制的激励机制。如果各州成为极其明确的利益主体,有着非常强烈的利益冲动,就很难避免联邦与州之间、州和州之间产生矛盾和冲突,因此在“经济挂帅、GDP至上”的制度安排下是无法维护参与联邦制良好运转的。而财政平衡制度的推行在很大程度上弱化了各州一味刺激经济发展的动力,为德国参与联邦制的实施奠定了经济层面的基础。

   (3)各种团体利益混淆、各级治理主体权责不清,不断形成各种矛盾,带来对已有联邦与州制度安排的持续挑战

   德国的参与联邦制建立了一套相对完善的体制机制安排,也已在实践中取得了较好的成绩,但同样不可避免存在着不少问题。

   首先是前面已经提及的“全国政治”和“州政治”混淆的问题。由于联邦参议院是由州政府的代表组成,由此必然造成全国层面的政治角逐越来越波及到地方层面,而地方利益的角逐又被带到全国层面来进行。不少州选举成为了全国选举的预演,而各政党也越来越把更多的力量部署到州政治层面。这样的制度安排带来的结果是一些应该站在全国层面来考虑并解决的问题,过多地受到地方利益的干扰,成为了各地方利益相互妥协的产物,难以达成一个有益于整体利益的解决方案;而一些本应该局限在地方层面考虑的问题,却过多地掺杂了全国政治的因素,不能很好地切合地方的现实,难以充分发挥地方的作用。

   其次,尽管联邦参议院等制度安排能够使联邦的法律法规和政策措施尽可能地反映各个地方的利益诉求,但“中央决策、地方执行”的方式无法避免政策决策和执行过程中“统一性”和“多样性”的矛盾。虽然德国与美国、中国相比,规模范围要小得多,但如何因地制宜地实施政策,如何既能反映联邦意志、又能照顾各地需求,同样是在执行具体政策时所不得不面对的难题;参与联邦制下“联邦的集中决策”与“基于地方自治的自主决策”也必然会产生各种各样的冲突。

   再次,财政平衡政策虽然在保障各州的均衡财政能力上颇具成效,但也会带来挫伤各地发展积极性的客观效应,如何平衡“公平”和“效率”依然是德国进一步完善财政平衡政策和地方激励机制所要解决的难题。

   最后,德国参与联邦制的有效运行建立在协商式民主的基础之上,而协商式民主是否能在不同政治力量的各种博弈中真正起到作用,极其依赖各方的预期和共识。只有各方都能预期到对方不会采取极端化的方式、而是会做出一定的让步,才会更容易产生妥协和共识。但是这种预期和共识的维持并不是一劳永逸、亘古不变的,而是会随着环境变化、政治力量此长彼消、不同利益团体的分化加剧等各种因素而发生改变。从根本上说,这种共识的产生和维护既来源于人们所秉持的文化传统和价值取向,也产生于各种现实利益的考量,它既是强固的,也是脆弱的。

   事实上,伴随着经济社会的发展,德国的参与联邦制面临着越来越多的挑战,“联邦决策、地方执行”的传统模式也遭遇到更多的矛盾和问题,必须加以调整和改革。可以说,目前德国的参与联邦制也正处在一个改革的阶段,尽管并非是对现有体制展开颠覆性的革新,但随着形势变化的持续调整已经势在必行。当前,德国国内已有不少改革方案建议进一步厘清联邦和州之间的权责关系,以改变参与联邦制下全国政治和地方政治过于混淆、各层级利益纠缠不清的状况。



 楼主| 发表于 2017-5-3 13:19:54 | 显示全部楼层
对西方国家中央与地方关系的认识和评价
——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之十四
  在前几篇文章中,我们分析了美国和德国的中央与地方关系,可以看到不同西方国家在相关制度安排的具体形式上存在着非常明显的差异,根据前述韦伯理想类型(ideal type)的方法,可以抽象出西方国家中央与地方关系的两种基本模式。

 

  “英美模式”和“德法模式”是西方国家中央与地方关系制度安排的两种理念类型,具有相异的理念和迥然不同的制度形式

  尽管“英美模式”和“德法模式”都基于前述西方文明“救赎”和“求知”的两大超越传统,英法德等国在中世纪时期的社会形式也有很大的相似性,但这些国家在传统社会向现代社会的转型过程中,由于信仰传统、经济社会发展状况和历史际遇的差异,对于人权、民主、自由等现代价值的理解也具有不同程度的区别,不同西方国家所产生的制度模式也有着明显的不同,其中央与地方关系的具体制度形式也迥然有异,“英美模式”和“德法模式”的主要区别有如下几点:

  第一,宗教信仰的差异,“英美模式”中新教传统占据优势,“德法模式”中天主教传统具有重要影响。新教传统与天主教传统相比,在信仰活动中更为强调个人直接与上帝的沟通,而非完全依赖层级制的教会系统,马丁·路德所倡导的宗教改革就是由天主教传统向新教传统的变革。虽然“英美模式”和“德法模式”均建立在现代意义上个人权利的基础之上,但“英美模式”与“德法模式”相比,更为注重个体的权利,个人与群体、群体与群体之间的界限更为明确,这点也反映在具体的制度建构上,“英美模式”更强调个体与不同层级的治理主体直接打交道、且不同层级治理的互相分割和独立;而“德法模式”下不同治理层级则更注重互相协商和互相依赖。

  与此同时,也不能简单地将宗教信仰传统与制度模式完全划上等号,首先天主教与新教只是非常粗略的划分,其下的具体宗教分支和相互之间的关系极其复杂,各自所秉持的理念也不能仅凭对个人权利的重视程度加以截然区分;其次宗教信仰与制度模式并非一一对应的关系,千万不能认为有什么样的宗教信仰,就一定会有怎样的制度模式;或是要有什么样的制度模式,背后就必然要有特定的宗教信仰。但我们在讨论西方国家具体制度模式时,应该充分注意到其背后的宗教信仰因素对产生制度模式差异的重大影响。

  第二,对现代价值观念理解的差异。在对西方国家现代化转型产生重要影响的启蒙运动中,有几支主要的传统,一是以休谟、洛克等人为代表的苏格兰启蒙传统,在认识论上他们更为注重经验主义、人类理性的局限,在政治理念上则更强调保守主义、个人权利和自由,倡导“消极自由”和“低调民主”;二是以卢梭等人为代表的法国启蒙传统,在认识论中他们推崇人类理性的无限扩张,在政治理念上更强调激进主义、社会平等和公正,倡导“积极自由”和“高调民主”。三是以康德等人为代表的德国启蒙传统,它深受前两种启蒙运动的影响,又不同程度地表现出前两种启蒙运动的特色,从哲学层面看,德国启蒙传统既是前两种启蒙运动的继承者,也是它们的集大成者。在康德那里,真正在理论上奠定了人类信仰与理性两分的基石,确立了各种现代价值的哲学基础。此外,民族主义和国家主义也是德国启蒙传统中一股不可忽视的思想潮流。

  总体上看,“英美模式”与苏格兰启蒙传统有着更深的渊源,其制度设计也深受这个传统的影响,例如强调防止政府权力对个人自由的剥夺、防止中央集权对地方自治的剥夺;而“德法模式”更多倾向于法国和德国的启蒙传统,注重利用政府的力量来推进社会的公平、形成统一强大的中央集权来维护国家的利益。

  很显然,不同国家的制度安排会受到某种思想传统的更多影响,是与它们当时所处的历史条件和时代背景不可分割的。即使对于名称完全相同的现代价值,不同国家出于各自的实际需要,会对其产生相当不同的理解。例如在韦伯那里,“民主”的价值不仅体现在让人民通过票决的方式来选出合适的政治领导人,从而有效反映人民的意愿和保障人民的权益;更是富有魅力的政治领导人通过利用这种方式,来直接与人民打交道、获得人民的支持,从而能够打破已有官僚体制的重重束缚,以推出大刀阔斧的改革,尽快地振兴国家。而韦伯之所以会对民主价值产生这样的期待,是与当时德国遭遇一战战败、内外交困,迫切需要强有力的领导人来拯救国家于危难之中的历史背景有密切关系(参见韦伯(2010)“韦伯论帝国总统”,《学术与政治:韦伯作品集》,广西师范大学出版社,第312页~317页)。

  第三,迥然有异的具体制度形式。仅从上述美国和德国来看,它们有关联邦与州的具体制度形式,有着非常大的差异。事实上,就英国和美国来说也有明显的不同,英国是君主立宪的内阁制,首相从议会多数派产生,内阁成员也来自议会竞选中的胜利党派,因此英国的立法功能与行政功能在很大程度上是重叠的;而美国总统和国会议员都由民主投票产生,立法功能与行政功能分别由不同人士承担,两者之间有着严格的区分。同样,德国与法国的具体制度之间也存在很大的差异,法国的中央集权程度一直很高,直到近期才有加强地方自治的改革。所以具体到现实中的制度安排上,可以说每个西方国家在处理其中央与地方关系上都是独一无二、别具一格的。

  需要指出的是,这里所谓的“英美模式”和“德法模式”只是一种理论上的抽象,它抽取的是不同国家制度安排上的一些纯粹的逻辑架构,例如“复合共和制”下的多元和重叠治理方式、“参与联邦制”下相互依赖的治理方式,这些理论上的逻辑架构并不完全等同于现实生活中的具体制度形式。事实上,各国在现实中所采取的具体制度方式和政策举措,要比理论上的框架复杂得多,正如“英美模式”下也会有依靠协商式民主来解决问题的制度安排,“德法模式”下也越来越重视发挥地方自治在协调中央与地方关系中的作用。换言之,英国和美国的具体制度形式可以有“德法模式”中的要素,德国和法国的制度安排也会采用“英美模式”下的措施,我们不能只用理论上的抽象模式来简单地化约各国在现实中的复杂制度安排。

  西方中央与地方关系不同制度模式背后有一些共同的基本原则

  尽管在中央与地方关系的具体制度形式上,每个西方国家都呈现出各自的特色,没有一个国家会采取与其他国家一模一样的制度安排;但是在这些纷繁复杂的具体制度形式背后,仍然体现出一些共同的基本原则。西方国家正是在具体制度建立和调整时依据并贯彻了这些原则,才能够较好地处理其中央与地方的关系。

  第一,人民主权的原则。 无论采取怎样的中央与地方制度安排,首先要保证的是各种权力的授予来源于人民、权力的行使接受人民的监督,以及人民能够通过各种民主的方式参与治理。复合共和制下,无论是直接民主还是代议民主,它最为强调的是各级治理主体要直接面对个体,要为其管辖范围内的人民直接负责。参与联邦制下,尽管存在着层层委托代理的治理关系,但无论是联邦层面还是地方层面,其权力同样也都来自人民的授予;而且在联邦与地方发生委托代理关系的层面,也通过联邦参议院等机制设计来保障民主治理的原则。

  当然,在当前西方发达国家所实施的民主体制,确切而言介于“传统专制体制”和“完全民主体制”之间。有学者称其为“多元民主体制”或者“多头政体”,它与传统专制体制相比,在政治竞争以及民众参与方面都有较高的水平。然而,与完全民主体制所要求的“有效的参与”和“平等的投票”,以及“充分的知情”和对“议程的最终控制”相比,现实中的西方民主体制还难以完全达到上述标准。

  第二,分权制衡的原则。尽管各国所采取分权的具体形式有很大不同,有立法、行政和司法分离的三分模式,也有立法与行政合一的两分模式;但一个共同的原则是不能将人民的权力全部授予某个单独的政治主体,而是要将不同的权力分别授予不同的主体,且要保证各个主体之间形成互相制衡的局面。在中央与地方的关系上,由于中央与地方的权力也同样都来自人民的授予,因此同样也形成了一种分权制衡的关系,尽管在不同的模式下这种中央与地方制衡关系的具体表现形式有较大差异,复合共和制下联邦与州更多呈现出一种平行对立的权力格局,执行联邦制下联邦与州则具有一种上下级特征的委托代理权力关系,但并不存在一种压倒一切、至高无上的联邦权力。联邦的权力行使必须在法律框架下,也不具有对州的不容质疑的绝对权力。

  第三,规范调节的原则。上述各个政治主体的分权制衡是由法律的形式加以明确,而且一旦各个主体之间发生纠纷,最终能够依靠司法途径进行规范化、公开化的调节。尤其是在中央与地方之间的关系,无论是相关法律的出台、还是中央地方矛盾的裁决,都遵循规范化的解决途径。

  第四,名实相符的原则。尽管不同国家对于人权、自由、平等、民主等现代价值理念的理解有偏差,采取的具体制度形式也千差万别,但其所采取的制度基本上反映和贯彻了其背后的价值理念。换言之,制度设计的初衷和制度实施的效果具有较好的一致性。

  西方中央与地方关系制度安排的具体实践对中国的启示

  在前面的文章中,我们论述了中国的中央与地方关系调整是其现代化转型过程中的重要组成部分,而向西方发达国家的学习借鉴也是必不可少的一个环节。通过上述对西方国家中央地方关系的观念系统、历史变迁及具体制度安排的分析,可以得出以下几点启示:

  第一,目前西方国家所采用的中央与地方制度安排是一系列复杂的因素在漫长的历史过程中逐步形成的。这些复杂的因素既包括西方文明超越层面的“救赎传统”和“求知传统”,也包括在这两大传统影响下由各国现代化进程形成的人权、民主、自由等现代价值观念;还包括经济社会发展、各阶级力量变化、生产力和技术水平进步等世俗物质层面的因素;也包括各种偶然性历史事件的作用。所以,在分析西方国家中央与地方制度安排时,要真正弄清这些制度为什么会如此、以及如何发挥作用,就需要探求制度变迁的来龙去脉,尤其是要充分注意其背后的观念系统是如何与具体的历史现实发生作用、从而不断推动着相关制度演变的。

  第二,不同国家中央与地方关系的具体制度形式是丰富多样的。尽管冠以西方国家的统一名称,但如果深入探究这些国家中央与地方的具体制度形式,可以看到每个国家都会有自己的特色。这显然也是与各个西方国家所秉持观念上的差异、自身的禀赋条件和独特的历史过程密不可分的。所以,从中央与地方制度变迁的角度来看,没有一个国家所走的道路是相同的,也没有一个国家会采取与其他国家完全相同的具体制度形式。

  第三,不同具体制度形式的背后有着相似的价值观念。尽管不同西方国家的制度形式异彩纷呈、各有不同,但它们之间仍然秉持着一些基本的现代价值观念,包括人权、自由、民主、法治等,虽然不同西方国家对于这些价值观念的理解和侧重并不完全相同,但这些观念仍然是支撑并塑造西方国家中央与地方制度安排的基础,而且西方国家相关具体制度的实施也较好地体现并维护了上述的现代价值观念。

  第四,向西方学习借鉴,中国应做好以下几方面的工作。一是如何在自身原有的价值传统上进行创造,以吸收、融合和转化现代的价值观念;二是如何在制度模式上真正反映并贯彻上述的价值观念;三是在具体措施上如何学习借鉴,以保证理念和制度表现名实相符。

  因此,在终极价值观念层面,全盘反传统主义、颠覆性的转变是做不到、也不应该做的,但这并不意味着我们又要一成不变地回归原有传统,而是需要在原有传统观念基础上根据时代需要有所创新。在制度模式层面,照搬照抄并不可取、也不可行,重要的是如何改革中国现有的制度以反映融合了现代价值后的传统价值观念,这里要强调的是如何将革新后的理念和精神贯彻到改革后的制度安排中;在具体措施层面,应该向西方充分借鉴学习,一些行之有效的举措,例如权力制衡、反腐败等方面的具体政策,可以全面引入,以保证制度实施的效果。


 楼主| 发表于 2017-5-4 12:16:40 | 显示全部楼层
传统中国的中央与地方关系:中央集权制背后的观念系统——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之十五

   前面的文章分析了西方国家的中央与地方关系,接下来将讨论中国传统时期的中央与地方关系的变迁。我们首先围绕传统时期支撑中国中央与地方关系制度安排的观念系统进行梳理,重点分析中国文化传统中超越层面的终极价值观念,以及在此价值观念下所形成支撑“中央集权制”的相关理念,尤其是有关治理和权威的观念模式。其次论述“中央集权制”所采取的制度形式,以及这些具体制度的实际表现。我们将围绕“士大夫政治”、“礼治和法律传统”和“地方政府实际运行”等不同领域展开分析。最后是对传统时期的“中央集权制”的认识和总结,对其利弊得失进行评价。

   站在中央与地方关系的角度来看,传统中国时期为从秦朝建立(公元前221年)到清朝灭亡(1911年)的两千多年。之所以选择这段时期,是因为秦统一六国、设郡县制以来,尽管历经朝代循环、版图增减、统一与分裂的巨大变迁,但中央与地方的制度框架仍然保持了较好的延续性和稳定性。大一统的中央集权制(郡县制)由秦设立、经过汉朝的调整和巩固,其基本架构和精神绵延至今,中国历史上讲到地方行政,一向推崇汉朝,所谓“两汉吏治,永为后世称美”,认为在历代王朝中汉朝中央和地方关系的处理相对比较得当。同时需要提及的是,在传统中国时期将重点对宋以后的中央集权制进行分析,这是因为经过唐宋时期的转型,中国传统社会发生众多实质性的变化,尤其是中央集权的加强、平民社会的出现,以及在地方治理层面产生了以宗族为代表的一定程度的自治因素,它们对传统中国的中央与地方关系制度安排都有重要的影响。

    在前面文章所提到,一项制度安排的背后,需要有相应的观念系统作支撑。中国在处理中央与地方关系安排上所形成的“中央集权制”,其产生和维系也离不开其独特的价值观念,它既包括超越层面“求仁”的终极价值观念,也包括世俗层面中国文化传统下的治理模式观念;还包括由上述两种理念衍生而来、为中央集权制直接提供正当性与合理性论述的“天命观”、“大一统”和“父权型权威”等观念。

    世界几大文明传统在轴心时期产生了各自的超越突破精神,形成了不同的终极价值观念。中国文明的终极价值观念是“求仁”,即个人通过道德学习和实践成为“君子”,并经由“修身、齐家、治国、平天下”的方式和途径,达到“内圣外王”的境界,去努力构建人间的美好世界。

    需要强调的是,这里所描述中国文明的终极价值观念,是用韦伯理想类型方法抽象出来的一种概括,它是对纷繁复杂现实的一个抽象。确切地说,这个终极价值观念主要来自儒家传统,现实中的中国文明终极价值观念则要复杂得多,它既有道家崇尚自然无为的成分,也有接受并融合佛教传统的层面,以及其他的一些终极价值理念,“求仁”难以全面涵盖中国文明现实中形形色色的终极价值追求。

    尽管与现实存在不小的差距,然而应用理想类型方法对中国文明终极价值观念所进行的上述抽象,却仍不失有效性和代表性,这是因为儒家传统在中国文明的发展历程中,起到的是一个主导性和支配性的作用,其他的传统更多是依附在其身上。这种依附,有时是以完全否定儒家价值取向为表现形式的,例如道家传统;有时是与儒家传统产生冲突和融合的方式所体现,例如对宋明儒学产生了重大影响的佛教传统。

    与其他文明的终极价值观念相比,中国传统的“求仁”精神有如下的几个特点:

    第一,“求仁”是完全依靠自己的力量,来追求并实践人生的终极意义。这包含着两层涵义:一是不像“救赎”传统,依赖的是一个全知全能、无所不在的超越人世间的神秘力量,通过对它的信仰来实现人生的价值。中国的“求仁”传统是依靠人自身努力而非外在的力量,尽管“求仁”传统中也讲求“天命”,要求人在道德实践、追求人生意义的过程中应顺应“天命”。但中国传统中的“天”并不像“救赎”传统那样最后转化成了一个“人格化”的“上帝”,而更多是指一种“非人格化”的世间万物秩序和规律,即所谓的“天道”或“天理”。在“修身齐家治国平天下”的“求仁”过程中,人们依靠的只能是自身的努力。孔子说“仁者,人也”(《中庸》,第二十章),孟子曰:“仁,人心也”(《孟子·告子上》第十一章),均指“求仁”的根本动力来自于人自身、来自于人的“良知”要求,来自于人的“恻隐之心、羞恶之心、辞让之心、是非之心”,而与外在神秘力量没有什么关系。二是“求仁”要求完全依靠自己而非外人来落实人生的意义。“求仁”传统的实践既不依靠非人间的外力,也不依靠外人,而只能落实在自己的身上。孔子强调:“君子求诸己,小人求诸人”(《论语·卫灵公》第二十一章),“为仁由己,而由人乎哉?”(《论语·颜渊》第一章),孟子用射箭来比喻“求仁”的实践:“仁者如射:射者正己而后发;发而不中,不怨胜己者,反求诸己而已矣”(《孟子·公孙丑上》第七章),所以《大学》里总结到:“君子有诸己而后求诸人,无诸己而后非诸人”。

    第二,“求仁”的目标是在此世人间。无论是修身齐家还是治国平天下,中国超越传统要实现的目标始终是属于这个世界(this world)的。尽管中国也讲鬼神、讲灵魂,但中国人的鬼神世界始终是一个可感世界(the visible world)或可知世界(intelligible world),所谓“新鬼大、旧鬼小”(传统中国人认为“身体”与“灵魂”是合一的,纵然身体死后,灵魂(鬼魂)还能在一定时期存在,但时间长了也会逐渐消逝,所以说“死而后亡”,或者“新鬼大,旧鬼小”。参见钱穆(2010)“秦汉学术思想第一讲:上古”,《讲堂遗录》,九州出版社,第9页),无论是蓬莱仙境还是阴曹地府,都不会完全脱离于此岸世界而存在,西方哲学意义上纯粹的“形而上世界”或“彼岸世界”,在中国的文化传统里并未存在过。更为重要的是,“求仁”传统注重的始终是“人事”而非“鬼神”。孔子所强调的是:“未知生,焉知死”、“未能事人,焉能事鬼”,因此对鬼神的态度只需“敬鬼神而远之”,人生终极意义的实现应该在、也只能在“此世和人间”。

    第三,“求仁”的实现只能在自己与他人的关系之中。尽管“求仁”的实践只能依靠自身的努力,然而“求仁”的目标却并非仅仅在于个人自己的完善、做个“自了汉”。“仁”的实现是体现在与他人的关系之中,郑玄为“仁”注解说:“仁,相人偶也”,也就是“仁”本质上是一个如何处理与他人关系的问题。孔子强调仁者“爱人”,做一个君子最重要的不能只是自身的圆满或超脱,而是要“爱人”,要“己欲立而立人,己欲达而达人”(《论语·雍也》第三十章)。“求仁”的生命实践就像是“放光”,尽管光亮是从自身而来,但却要照射在他人身上、为他人处境的改善而服务。“修身”的根本目的是为了要“齐家、治国、平天下”,这与“救赎”传统中的个人倾向是截然有别的,在“救赎”传统中一个人就可以凭借对上帝的信仰而获得自身的完满和践行人生的终极意义,就好像《鲁滨逊漂流记》中的鲁滨逊,一个人在荒岛之上,依然靠着虔诚的信仰和理性的计算来坚强地生活,以此获得“救赎”。而在“求仁”传统中,个人是无法独自完成自己的人生意义的,人生意义的实现必须体现在与他人的关系互动之中、在于为“家庭、国家、天下”构建美好世界的过程之中。

    当然,“求仁”过程中与他人的关系远近,呈现出一种以自身为中心、以血缘亲缘关系为依托的差序格局,所以孔子说“亲亲为大”(《中庸》第二十章),即“孝敬父母、敬爱兄长、亲爱亲族”是最大的“仁”。这点对于中国人形成“关系本位”的社会格局和治理观念有着极其重要的影响。

    第四,“求仁”传统在此世人间寻求“超越突破”,表现出“知其不可为而为之”、“虽千万人吾往矣”的道德勇气和大无畏精神。其他文化传统下的人,对于中国文明下所产生的超越突破中最难理解的地方是,既然中国的终极价值观念是指向现世人间的,那么怎么可能构成超越突破。因为超越的形成要求人们远离此世、从而才能够“退而瞻远”,一般情况下人们要么通过拒斥此世(如基督教)、要么通过舍离此世(如佛教)而寻求来世的救赎(即所谓的彼岸关怀)。即使像韦伯这样的思想家,以精通各国的宗教和文化而著称,但他对于中国文化传统的理解,尤其是儒家文化的理解,更多也只是从“顺应此世”的角度加以出发,认为儒家文化将它与现实世界的紧张性降到了最低程度,对现实世界采取了一种无条件肯定与适应的态度;所以不能像基督教的新教伦理一样,与现实世界形成一种巨大的、激烈的紧张对立(参见韦伯(2010, b)《中国的宗教——儒教与道教:韦伯作品集》,广西师范大学出版社,第303~305页)。

    事实上,从超越突破的角度来看,这是包括韦伯在内的西方学者对儒家传统一种最为根本性的误解。尽管儒家传统确实强调要入世、去适应现实,但这种入世和适应只是要为改变现世而做准备,因为从儒家的理念出发,对于个人、家庭、社会和国家应该如何,自有一套蓝图;无论现实如何不堪、人心如何堕落,君子依然是要去根据内心的良知通过“修身齐家治国平天下”来改变现实、达成人间美好世界的,即所谓“修己以安百姓”(《论语·宪问》第四十二章)。所以在儒家的“应然”(现实)和“实然”(理想)之间,同样也存在着巨大和激烈的紧张对立。儒家传统并不是对现世一味采取无条件接受的态度,而是认为要改变现实,首先要认清现实、接受现实。事实上,从孔子开始,儒者们对于现实世界的丑陋、无奈和不如人意,早已洞烛于心;尽管孔孟也强调君子的行为要顺应时势,应“用之则行、舍之则藏”、“穷则独善其身、达则兼善天下”。然而,真正的儒者是抱持着一种“知其不可而为之”(《论语·宪问》第三十八章)、“虽千万人吾往矣”(《孟子·公孙丑上》第二章)的大无畏精神投身到这场道德生命实践中去的,从而在其中实现人生的终极价值和意义。

    站在中国人的角度,非常难以理解在救赎传统下,一个人(如犹太教徒、基督教徒或伊斯兰教徒)居然可以把自己人生中最根本的意义完全交付给一个无所不在、全知全能的神秘力量(上帝)。反过来也同样,一个在西方传统下成长起来的人,极其难以理解一个人居然可以在追求自身终极价值的过程中不信神、不依赖神。这样的“入世超越”精神确实是在西方“出世超越”文化传统下的人们所难以真正体会的。

    然而,“求仁”传统中的这种“入世超越”精神,又是中国终极价值观念中最为重要、最为宝贵的部分。正是有了这种大无畏的道德勇气和实践,才真正维系了中国几千年的文明精神不堕落、不萎靡,其文化传统能够不断创造和不断突破,才真正能够涌现出无数可歌可泣的仁人志士和丰功伟绩,引领着中国社会不断前进。中国文明能够延绵数千年而不绝,至今仍然具有勃勃的生机,爆发出强大的生命力,这在世界所有文明传统中都是独树一帜的,而中国文明传统之所以能够如此,与其独特的“入世超越”的终极价值追求是密不可分的。这种“入世超越”的传统,也是中国能够维持数千年“大一统”局面的精神根源所在,无论是“天命观”、“大一统观念”还是“父权型权威观念”,或多或少地都建构在这种“道德理想实践”的入世超越精神之上,同样它也成为传统中国的中央地方关系背后最为根本的价值体系支撑。


 楼主| 发表于 2017-5-5 13:00:53 | 显示全部楼层
“关系本位”和“差序格局”:传统中国的社会结构和治理模式——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之十六


一说是公家的,差不多就是说大家可以占一点便宜的意思,有权利而没有义务了。

    ——费孝通《乡土中国·差序格局》

    上篇文章谈到以儒家为代表的“求仁”传统,即“入世超越”精神成为支撑传统中国中央集权制最为根本的观念系统。有观点认为儒家传统并非支撑中央集权制的理念。首先,传统中国大一统的局面始于秦,而秦正是要打破儒家所倡导的以亲缘、血缘为基础的小共同体,形成一套使个人原子化、皇权对社会进行一元化控制的治理模式,而这套思路与其说是儒家的,不如说是法家的。其次,儒家理想中的三代是一种分封制而非大一统的体制,虽然“礼乐征伐自天子出”,然而天子所管不过“礼乐”和“征伐”而已,各个诸侯在各自所管地区更多是自治和自足的。

    上述看法有一定道理,然而我们在文章提到儒家求仁精神成为传统中国中央集权制的支撑,是在“道”而非“器”的层面。任何制度的成立都需要观念体系的“合法性”论述,没有儒家传统下一套超越层面的道德精神价值支撑,中央集权制是很难长期维持其合法性的。而“法家”所提供的更多是“器物”层面的治理技术,人们要真正认同中央集权制,更多是依靠儒家传统下“家国天下”的精神诉求。此外,儒家经荀子、董仲舒等发展后,也逐渐发展出与中央集权制的要求相适应的学说。

    应当这么说,尽管儒家学说并不一定就推出中央集权制,但对中央集权制最根本的价值论证主要还是来自儒家而并非法家。总体来看,传统中国中央集权制是在儒家、法家互相竞争、互相配合中发展起来的,“儒法互补”“儒法兼综”成为中央集权制下治理模式的一个重要特征,我们在后面的文章中还会对此详细展开。

    在讨论了传统中国中央集权制背后的观念系统后,再来看这套体制运行的社会结构和治理模式。前面已经论述了西方与中国的人际关系和社会结构的不同,即西方社会是以个人为单位,具备明确权利和义务的个人是社会的缩影,由此再组成一个个界限分明的社会团体,以及各种层级的治理主体,这样形成的社会结构可称之为“团体格局”。

    西方社会结构类似于下图中,每个人是一个点,再由点组成各个小团体、乃至社会整体,所以,个人与个人(点与点)之间、个人与团体(点与小圆)之间、个人与社会(点与大圆)之间、乃至团体与团体(小圆与小圆)之间、团体与社会(小圆与大圆)之间都有着比较明确的权责界限,由此形成的社会结构易于倾向多中心(分权制衡)、多元化和契约化(法治型)的治理模式(参见下图)。需要指出的是,西方的这种社会格局是与其价值信仰、历史传统、现实条件、制度模式等一系列因素进行复杂地互动而形成的。这种格局主要是在西方国家进入现代化转型之后形成的,它是一种西方近现代时期的社会格局。

    在中国的社会关系中,个人的存在不是独立的,而是体现在一系列的社会关系中。如前所述,“求仁”传统下人生终极意义的实践是体现在与他人的关系之中的。一个人,既是他自身的个体,与此同时又是其父母的儿子、子女的父亲、妻子的丈夫等;只有将个体与其所拥有的各种关系整合在一起,才成为一个完整的个人,从这点而言,马克思所说的:“人的本质是一切社会关系的总和”,倒是非常贴切地刻画了中国文化传统中对于个人的理解。也有学者将中国传统中这种人与人互相依赖的状况称之为“关系本位”模式的文化,即“中国文化的模式,可以概括为人与人心理上、情感上以及价值观上相互模仿、相互攀比、相互依赖的思维方式和生活方式,以及在人与人、与环境的相互依赖关系中寻找自身的安全感”(方朝晖,《什么是中国文化中有效的权威》,《开放时代》,2013年第3期)。

    更重要的是,个人与其他人所具有的关系,不是同等的,而是依据血缘亲缘、或者拟血缘亲缘(同学、同乡等)的远近标准而加以亲疏对待。就像下图右边小图中所示,中国的人际关系呈现出“同心圆”或者“蛛网型”结构,个人是圆心或网中心,而其他人根据关系的亲疏远近而分别处在不同的圈层之中,每个人与处在不同圈层中的他人打交道,遵循的是不同的规范和原则,从而形成一种具有鲜明“差序格局”特征的“道德秩序”和“关系结构”(费孝通《乡土中国》,北京出版社,第24~27页)。

    中国文化传统下,这种根据“关系本位”而呈现出“差序格局”特征的社会结构具有以下几个重要特点:

    一是“求仁传统”赋予人际关系的差序格局以强烈的道德价值和严格的礼仪规范。人处在各种社会关系之中,与不同的人有着各种各样关系的远近,本来是一种极其自然的客观现象,因为每个人都会有自己的亲戚朋友。然而在“求仁”传统之下,人生的终极意义在于生命的道德实践以最终实现人世间的美好世界,这种实践是以一种“由己及人”的方式展开的,即与不同人打交道,应该根据你与他的关系远近采取不同的方式和标准。换言之,“求仁”传统对于客观的血缘亲缘等各种关系赋予了强烈的主观价值和严格的礼仪规范,直接从关系的“实然”层面推出了关系的“应然”层面。例如,父母兄弟是与你血缘最亲的,那么“孝悌为仁之本”(《论语·学而》),孝顺父母、敬爱兄长便成为“求仁”传统中最为重要的道德价值和礼仪规范。

    在其他文明传统中,对待亲戚朋友也会有相关的道德规范,孝敬父母几乎是所有文明传统中都会提倡的道德伦理。但是,与其他文明不同的是,中国的传统是将人生的终极意义直接赋予这些道德规范和实践之中,而其他文明的道德规范更多是从其终极价值推出来的。例如在救赎传统中,道德来自于对上帝的信仰和服从上帝的教导(如“摩西十诫”或“山上训词”)。中国传统这样做的意义非同小可,正是将人作为生物本能所具有的亲情与人生终极价值牢牢地结合在一起,才爆发出强大的精神乃至物质的力量,直接奠定了中国人心灵安顿和整个社会运行的基础。正是在这个意义上,通常将中国的人际关系视为基于血缘和亲缘的“家庭本位”或者“家族本位”的,钱穆即指出:“中国人的家庭即是中国人的教堂。”

    二是人际关系的差序格局难以形成公私分明的权利界限。在差序格局的人际关系中,每个人处理与他人关系所应遵循的规范,基本取决于血缘亲缘(或拟血缘亲缘)关系的远近,所谓“父为子隐,子为父隐,直在其中”(《论语·子路》),对待亲疏远近不同的人,应该也必须采取不同的标准。

    与此同时,这种血缘亲缘尤其是拟血缘亲缘关系的差序格局,是可以不断延伸且灵活调整的。从上图中的同心圆圆心出发,一个人来看待与社会中任何人的关系,都可以将其放到自己个人关系的圈子中,以采取不同的处理方式。此外,具体到两个人的私人关系到底如何,却又是非常灵活和个性化的,取决于多方面的因素。即使没有直接血缘亲缘关系的陌生人,如果秉性相投、感情融洽或者仅由于现实利益的需要,同样可以比照血缘亲缘的方式来建立两者之间的亲密关系,所谓“拜把兄弟、同门同乡”等。

    中国社会这种差序格局的人际关系,很难形成界限分明的“公”和“私”领域。因为公共领域的形成,一是要求在此领域内的个体的权利是平等的,他们之间互相发生关系应该遵循相同的原则和方式;二是私人领域的权利义务和公共领域的权利义务要有明确的划分。然而在差序格局下,每个人形成自己的关系圈子,同时又处在其余人的关系圈子内,无数个关系圈子叠加在一起,从而形成人与人之间异常纷繁复杂的关系处理方式。这种差序格局的关系网,很难形成“平等的权利”和“统一的规则”。此外,由于个人的关系圈子在理论上是可以无限扩展的,因此“众人之事”总是倾向于被当作“私人之事”的延伸来看待和处理的,这里没有明确的公共领域和公共利益,更多只是“私人之事”和“私人之利”的组合和放大,公私之间难以存在明确的界限。

    需要说明的是,上述对于中国和西方社会的人际关系描述,同样也是对现实情况的一种高度的理论抽象。现实世界中社会的人际关系表现要比理论概括复杂得多,并非西方社会人际关系只讲“平等权利”、而中国社会则只看“私人关系”。个人讲究亲疏远近之分、在社会活动中运用各种关系,是任何文明传统下的社会都具有的现象。然而相比之下,“私人关系”在中国社会中要比西方社会发挥着更为基础性和支配性的作用。这种采用理想类型进行的概括,试图将中国社会和西方社会中最为本质的一些特征抽取出来,仍具有较强的代表性和有效性,它在一定程度上解释了为什么中西社会能够呈现出如此不同的结构和治理模式。

    三是“关系本位”下社会差序格局倾向于形成一元化的治理模式。由于在差序格局下,形成由无数个人关系圈子叠加而成的复杂结构,不同圈子之间、个人圈子与公共团体之间并无明确的权利界限和统一的规则。所以在公共领域里私人小团体盛行,但互相之间又没有办法展开规范化地公开博弈,形成一个大家都认同并共同遵循的规则。这是因为差序格局中的私人团体中的成员是不确定的,而且即使同为私人小圈子中的成员,在不同圈层中遵循的关系准则也是不同的。由此造成的结果是各个小团体互相为了利益而没有规则地激烈冲突,每个小圈子都会缺乏安全感,颇有点类似霍布斯所描述的状态。

    因此,差序格局下的公共领域最终必然倾向于形成一个统一的最高权威来整合社会结构,以提供社会秩序,实施一元化的治理。在这种治理模式下,这种最高权力只能掌握在一个人手中,世间也只能有一个最高权力,即“天无二日,民无二主”(《孟子·万章上》)。这个掌握最高权力的人有责任和能力对世间的一切事物最终负责并加以解决,呈现出一种“全能主义”政治的形态。与此同时,社会结构以掌握最高权力个人的关系圈子为依据,其他个人圈子则以此为准,从而为整个社会秩序和规则奠定基础,所谓“君君,臣臣,父父,子子”(《论语·颜渊》)。

    四是差序格局关系下一元化治理模式中的最高权力拥有者被赋予道德的责任和伦理的制约。差序格局下的社会结构容易形成一元化的治理模式,将最高权力集中到一个人手中。但是,究竟是谁应该拥有这个最高权力呢?在“求仁”传统中,只能是由道德品行最高的人,即“仁者”来掌握这个权力。孔子说:“为政以德,譬如北辰居其所而众星共之。”(《论语·为政》),又强调“政者,正也。子帅以正,孰敢不正?”(《论语·颜渊》),孟子则认为:“尧舜之道,不以仁政,不能平治天下,……,是以惟仁者宜在高位”(《孟子·离娄上》)。所以,在“求仁”传统来看,一个人之所以能够掌握最高权力,他的正当性与合法性来自于其道德修养高于社会中的其他人。类似于在古希腊的“求知”传统中,只有知识水平最高的“哲人王”才应该担任国王,掌握最高权力。

    因此,在“求仁”传统治理模式的理想状态下,一个道德水平最高、实践能力最强的“圣人”掌握了最高权力,他爱民如子、亲切仁慈、说到做到、有牺牲精神,带领大家来共同建设人世间的美好社会。当然,在现实中这样的情况是很难发生的,掌握权力的人与其拥有道德水平的高低并无必然的联系。然而,“求仁”传统的理想治理模式却试图给所有的统治者都套上笼头,使其不能随心所欲、肆无忌惮地使用权力,而需要遵循相应的规范准则。与此同时,历朝历代的统治者又从这种理想模式中试图找到自身统治的合法性和正当性论证。所以,“求仁”传统的理想治理模式一方面给了统治者以约束,另一方面又给了他们以支持。

    五是“求仁”传统下的一元化治理模式呈现出“名实不符”、“名实互维”的状态。由于差序格局下基于私人关系的各个小团体之间难以通过公开规范地博弈在公共领域形成社会规则,只好借助于一个外在的、代表所有人利益的最高权力来实施一元化方式的治理。然而,这并不表明在社会运行中,基于私人关系小团体的利益冲突和博弈就消失了。事实上,私人关系依然在中国社会运行中占据着支配地位,只不过在理论上,它没有办法得到“求仁”传统下的正当性论证,基于私人之利的“小团体、小帮派”,始终是中国文化传统所贬斥的对象,孔子说:“君子群而不党”(《论语·卫灵公》),结党营私是君子所不齿、亦不为的。在现实中,任何有组织、有诉求的小团体同样是一元化治理模式下权力掌握者所极力排斥和打压的。

    私人关系和小团体利益在整个社会的主流价值观念中无法得到承认,却并不意味着它在现实中就失去作用。恰恰相反,由于在各种社会博弈中,并不总是遵循温情脉脉的方式,人们更倾向于运用私人关系和小团体力量来实现自身的利益,在中国社会运行中真正值得信赖并在现实中更能起到作用的,实际上正是这种基于私人关系的小圈子。尤其是在中国的政治领域中发挥出更为重要的决定性作用。

    由此,中国一元化的治理模式中呈现出“名义”和“实际”的巨大差异,在“求仁”的超越传统下个人利益和私人关系无法获得价值上的正当性,没有“名分”,但却在现实中拥有巨大的力量,发挥着实际上的决定性作用。在此,我们应该避免用“非黑即白”的逻辑来理解上述“名义”和“现实”的差异,不能简单地认为既然“名不副实”,那么所谓“求仁”传统下的道德理想诉求就完全成为了空话、甚至是愚弄百姓的鬼话。从历史来看,“求仁”传统下的价值诉求在深层次上影响人们的观念和行为,它为几千年中国的治理实践提供了基础,具有强大的精神力量,将其完全无视和抹杀是不可取的。

    事实上,中国一元化治理模式中的“名义”与“现实”的明显差异和对立,必然导致治理实践过程中的矛盾和冲突,然而正是这股巨大的张力产生出了顽强的生命力,推动着中国治理模式随着历史进程而不断演变、同时又保持着传统。从这个角度而言,中国一元化治理模式中的“名实不符”、“名实对立”又表现为名义和现实之间互相冲突和互相支持,呈现出一种“名实互维”的状态。

    这种“名实不符、名实互维”的状态也体现在中国中央与地方关系的处理上。在价值诉求层面,地方利益和地方权力是难以得到正当性和合理性论证的,因为一元化治理模式下讲究的是整体利益,“天下为公”,然而在现实的政治过程中,中国地域辽阔、差异巨大,中央政府根本不可能完全压制地方的利益,所以地方利益和权力会在与中央的博弈中得到一定程度的承认,尽管它是在现实层面而非是价值层面的。

 楼主| 发表于 2017-5-6 15:50:26 | 显示全部楼层
中央集权制背后的文化、政治和道德观念——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之十七



  
君者,国之隆也;父者,家之隆也。隆一而治,二而乱;自古及今,未有二隆相争中而能长久者。


    ——《荀子·致士》



    上篇文章谈到在“求仁”终极价值传统下,基于差序格局的关系本位最终促成中国采取了道德化的一元治理模式,这样的治理模式体现在中央与地方关系上,就是“中央集权制”。对中国“中央集权制”直接起到支撑作用的价值理念,则是“天命观”“大一统观念”和“父权型权威观念”,它们分别在文化、政治和道德层面为“中央集权制”提供了正当性论述,牢牢地奠定了“中央集权制”的观念基础。



    “天”在中国文化传统中,更多被理解为一种非人格化的万物秩序或宇宙规律。从个人角度来看,“天命”就是这种秩序或规律对于个人的安排和要求,君子在“求仁”的人生意义实践过程中需要顺应和遵循天命。所以在孔子那里:“不知命,无以为君子也”(《论语·尧曰》),“子罕言利,与命,与仁”(《论语·子罕》)。



    从国家政权的角度来看,“天命”成为了统治者权力合法性的最终来源,即统治者的权力是上天授予的。《周易》中就有“天地革而四时成,汤武革命顺乎天而应乎人,革之时大矣哉”的说法(《周易·革卦》),从而论证了“殷革夏命、周革商命”朝代循环的正当性。所以,中国传统王朝的统治者总是要从天命中去寻找自己权力来源的正当性与合法性。事实上,“天命观”的威力在于某种程度上是它一个自我实现的预期,由于天命通过民意来反映,在朝代更替的时期,民意的突然和加速的转移似乎预示着授权统治的天意也发生了改变,旧有政权的种种镇压活动越是不顾一切和严厉,赖以支撑政权的民意(或天命)就越是变化迅速。



    因此,“天命观”中含有天命无常、只有治国有方才能承续天命的理念。周公有言:“弗吊天降丧于殷,殷既坠厥命,我有周既受,……,天不可信,我道惟宁王德延,天不庸释于文王受命”(参见《尚书·君奭》),此段话的意思是:“由于不能美善地奉行天命,上天给殷商降下了灭亡之灾。殷商丧失天命之后,我们周国已经把天命承受下来,……,有人说:”天意难测‘,此言不谬。因此,我们只有弘扬文王的美德,并长期保持下去,上天将不必废弃文王所承受的大命“。所以,”天命观“在”求仁“终极价值观念的影响下也同时具有两方面的作用,一方面为统治者权力的正当性提供依据,另一方面也利用这种”天命“的力量来约束统治者的行为,使其符合”求仁“传统下的道德规范,否则统治者就有丧失天命支持的危险。



    “大一统”的观念在中国文化传统中由来已久,《诗经》里就有“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”的词句(《小雅·北山》),孔子也强调:“天无二日,民无二王”。“大一统”的理念几乎在春秋战国的各派学说中都得到了推崇,尤其是儒家、墨家和法家等,这显然是与当时各地分裂、战乱频仍的局势是分不开的,大家都普遍希望能有一个安定统一的局面。



    在“大一统”观念下,只有一个最高的权力中心,而这个最高权力中心又只能掌握在一个人手中,即所谓“礼乐征伐自天子出”(《论语·季氏》)。在前面文章曾经提到,欧洲现代民族国家的建立多伴随着王权的扩张,即国王将原先分散在各级贵族手中的统治权褫夺到自己手中,形成以现代官僚体制为支撑的中央集权政府。而在中国,这个类似的过程早在秦汉之际就已经完成。在大一统观念的支撑下,各地方官员由皇帝派出的专业官僚而非原先的各级贵族担任,即地方统治者是“朝廷命官”而非“封建领主”,每一级地方官的权力来源于皇帝的授权,在该区域内代表皇帝行使权力,地方主官拥有治理该地区的至高权力,这样通过一级级的权力授予和代理,郡县制得以建立和巩固,形成“大一统”的中央集权政府。



    “父权型权威”(或“家长制”“家父长制”)是在“求仁”精神传统下,将一元化的治理模式伦理化,即基于个人关系的差序格局,将家庭中的伦理关系放大至国家的治理关系,形成所谓“家国同构”“忠孝同构”的形态。在“父权型权威”治理模式下形成的是“家天下”的格局,统治者犹如所有人的大家长,他进行治理时无疑带有专制和集权的色彩,即最高权力完全掌握在自身手中,但这又并非完全是西方意义上的专制,因为在西方语境中,专制意味着“统治者与被统治者是主奴关系,统治者在执掌权力时,基本上是出于自身利益考虑的”。而中国“父权型权威”治理模式被“求仁”精神传统注入了强烈的伦理价值,统治者实际对被统治者负有伦理上的相应责任,其统治权力的行使并非仅出于自身的利益,而是要为全体老百姓的利益做打算(阎步克(2012)“以制度史观认识中国历史”,载于《理想政治秩序:中西古今的探求》第152页,三联书店),所以中国的中央集权制不能被看作只是皇帝的专制或者中央的专制。



    在“父权型权威”的治理模式下,中央与地方的关系也呈现出类似于家庭伦理式的“父子”关系。名义上中央有权力过问、决断地方上的一切事务,中央之所以能够这样做,是因为它负有伦理责任,代表的是所有地方的利益,它进行决策时就像一个大家长,会很好地维护和促进家族中每个人的利益(即每个地方的利益)。而各个地方在伦理等级上处于“儿子”的地位,要做的只能是百分之百地服从和遵循中央的决策要求。当然这只是在理论上的,现实过程中则并非完全如此,而要复杂得多。地方与中央打交道时并非只是一味服从,也要基于自身的利益与中央展开博弈、讨价还价,获得一定程度的自由裁量权和自主权,当然这种讨价还价经常是以一种非规范、个人化的方式私下展开的,而且是常常打着服从和执行中央决策的旗号下进行的。



    在“天命观”“大一统”和“父权型权威”三种观念的支撑下,中国传统一元化治理模式下的最高统治者既是“承接天命”的“父权型”道德中心、又是“大一统”权力格局的政治中心,由此传统中国的文化秩序、道德秩序和政治秩序牢牢地结合在一起,为中央集权制的产生和维持奠定了几乎是牢不可破的合法性基础和蓝图。它也在一定程度上较好地解释了为什么中国传统王朝能够历经分裂、战乱后又再重新统一,保持着数千年“合久必分、分久必合”的大一统局面。



    “中央集权制”的产生是中央地方关系制度安排上的一次飞跃。尽管在史书中,传统王朝中央集权制(郡县制)的产生似乎只是一次会议的结果。《史记·秦始皇本纪》记载,在公元前221年的一天秦始皇召集的会议上,以丞相王绾为首的群臣主张恢复分封制度以安天下:“诸侯初破,燕、齐、荆地远,不为置王,毋以镇之。请立诸子,唯上幸许”,独有廷尉李斯力排众议,认为这样做反而又会引起天下大乱,而应该采用郡县制:“今海内赖陛下神灵一统,皆为郡县,诸子功臣以公赋税重赏赐之,甚足易制,天下无异意,则安宁之术也,置诸侯不便。”最终秦始皇同意了李斯的意见:“天下共苦战斗不休,以有侯王。赖宗庙,天下初定,又复立国,是树兵也,而求其宁息,岂不难矣?廷尉议是”,决定“分天下以为三十六郡”,在全国范围内建立起一整套以郡统县的行政制度,从此开启了中央集权制的先河。



    然而从历史的视角来看,中央集权制(郡县制)的产生绝非那么简单,它是要从分散的、独立或半独立的原氏族部落基础上的邦国,逐步合并成为以中央集权为标志的统一的大帝国(参见李泽厚,“秦汉思想简议”,《中国古代思想史论》),这并非是制度上的渐变而是一次突变。虽然郡县制在秦之前的春秋战国时期萌芽发展已有数百年之久,“县”也逐渐由分封制下的“县鄙之县”(与国对立的郊野乡聚地区)慢慢过渡转化为“县邑之县”(地方行政单位),最终到郡县制下的“郡县之县”(国君直属、长官不世袭)(参见周振鹤,《中国地方行政制度史》),但考虑到当时的经济发展水平、交通通讯等技术条件,要在人口如此众多、幅员如此广袤的空间建立一个大一统的中央集权帝国,绝非易事。实际上,当时分封子弟以拱卫王室的想法和做法还相当有市场,汉晋时期分封制仍然一度大行其道。传统王朝中央集权制的建立和维系并不像看起来的那样轻而易举、顺理成章。



    如果站在国际比较的角度,对于传统中国中央集权制的独特性可能就更有体会。因为我们长期在大一统体制下习以为常,“不识庐山真面目,只缘身在此山中”。但从一个身处历史文化传统迥然有异的外国人看来,中国为何能够长期维系中央集权制的大一统帝国,某种程度上就是一个谜。费正清写道:“在人数和多民族方面,欧洲人和中国人很可以相比,同样是人数众多,民族复杂。可是在他们今天的政治生活中,在欧洲和南北美洲生活的约10亿欧洲人分成约50个独立的主权国,而10亿多的中国人只生活在一个国家中。人们一旦看到1和50的差别,就不能忽视。”他同时认为中国大一统局面的维持并不能简单地归于地理因素,“中国和欧洲作为政治实体,在开始时面积相当。汉帝国和罗马帝国在面积和人数上差不多。不错,欧洲的几个半岛和海域导致外向性。但中国在地理上也远不是成为一体的,……,例如,长江三峡使东部地区极难进入四川,从北京到淮河的华北黄河平原的通行并不比从乌拉尔到汉堡的北欧平原的通行更加方便,总的说,我认为我们必须肯定,中国的地形本身并不利于中央政权的崛起;相反,它的由来已久的统一是人的制度战胜地理条件的结果”(参见《剑桥中华人民共和国史——革命的中国的兴起:1949-1965》)。



    很显然,仅仅从经济、交通、地理等物质层面来解释传统中国中央集权制的产生和维持是远远不够的。虽然我们也许可以说,秦汉的生产力水平高于同期的罗马,因此经济基础决定上层建筑,所以秦汉的郡县制就超前于西欧的分封制,而随着生产力水平的提高,西欧也逐渐演进到带有中央集权制明显特征的王权专制主义时期。但是西欧近代王权专制主义时期的生产力水平远远超过秦汉,欧洲为什么就没有早早产生出中央集权的体制呢?所以,采用狭义的生产力水平与制度一一对应的经济决定论或物质决定论,在解释传统中国中央集权制的产生和维持时将会遇到很大的麻烦。



    如前面文章所述,中央集权制的产生和维系,既要有观念层面的支撑,又要有制度层面的具体安排,还要器物层面的实际能力和表现。在观念层面,我们已经谈到儒家传统下的“求仁”是其终极层面的精神支撑,而“天命观、大一统和父权型权威”成为中央集权制背后的文化、政治和道德观念。但事实上,观念为制度提供支撑,而制度一旦建立,反过来也会影响和制约思想观念的演变,使得其符合制度维系的需要。一方面,诸子百家自战国后期,已经出现了相互吸收、借鉴、融合的趋势,从《荀子》到《吕氏春秋》,再到《淮南鸿烈》和《春秋繁露》,这种情况日渐明显。荀子就非常强调作为“社会秩序和规则”的“礼”,从而在某种程度上吸收借鉴了法家的治国之术,建立了以严格等级差别为统治秩序的专制国家的思想基础,荀学也就成为儒家能为中央集权制所利用思想资源的关键。另一方面,大一统王朝的建立,在利用诸家学说为其制度背书的同时,客观上也会要求思想上的统一。所以,《吕氏春秋》明言:“听群众人议以治国,国危无日矣”,……,故一则治,异则乱。一则安,异则危。“在诸家思想融合大潮和大一统王朝建立产生对思想观念研究的深远影响中,一些思想流派(儒、法、道、阴阳等)逐渐被吸收、融合和转化,而一些思想流派(名、墨等)则渐渐被边缘化(参见李泽厚,”秦汉思想简议“,《中国古代思想史论》)。所以,中央集权制建立事实上有着很强的选择性和塑造性,它反过来也为”大一统“”父权制“等观念提供强有力的支持,从而使得这些认识融化在人们的潜意识和血脉之中,成为中国人所认为的自古以来就天经地义的观念。

 楼主| 发表于 2017-5-7 13:10:57 | 显示全部楼层
中央集权制下的制度安排:礼治与儒法兼综——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之十八


  仁者,人也,亲亲为大;义者,宜也,尊贤为大;亲亲之杀,尊贤之等,礼所生也。——《中庸》

  上文谈到,从比较视野来看,传统中国中央集权制(郡县制)的出现实际上是一个非常早熟而奇特的现象。而中央集权制的产生和维持,不仅有赖于其背后的观念支撑,也必须有一系列的制度安排。任何文明传统的终极价值观念,要真正对人们的日常生活和社会的运行产生实质性的影响,就不能仅停留在精神和思想层面,还需要在制度层面加以落实。在中国传统下,“求仁”超越精神在制度层面的体现主要是“礼治”,以及深受儒家精神影响的法家传统,即采用所谓“儒法兼综”或“儒法互补”的方式来保障和落实中国文化传统下精神层面的诉求。

    对“中央集权制”而言,其制度建构主要包括三个层面:依据什么样的规范原则?谁来保障这些规范原则的执行?怎样按照这些规范原则来处理中央与地方的关系?第一个层面即为“礼治”和“儒法兼综”的方式,第二个层面涉及中国独特的士大夫体制,第三个层面则需重点讨论中央集权制下的地方治理模式,是大一统专制王朝下的“编户齐民”,还是“皇权不下县”式的地方自治。

    先来看第一个层面,在“求仁”传统之下,“仁”的个人追求是通过“礼”的方式来进行,“仁”的社会实现是通过“礼”的方式来加以保障。所以,“礼”是小到个人举止和家庭礼仪,大到社会道德和国家政制的一整套重要规范,它覆盖了“求仁”传统之下“修身齐家治国平天下”的方方面面。因此孔子认为:“不学礼,无以立”(《论语·季氏》),“克己复礼为仁”(《论语·颜渊》),“人而不仁,如礼何?”(《论语·八佾》)。

    “尊尊、亲亲、贤贤”是礼治的主要内容

    “求仁”传统中“内圣外王”的追求和实现,并不仅仅依靠个人内在的道德自觉,也需要外在的规范来加以约束和教化。在社会规范和国家制度层面,这个约束和教化就是“礼治”或“礼教”。有学者将儒家传统分为心性儒学(即生命儒学)和政治儒学(即制度儒学),认为前者更为关注个人的心灵安顿(即内圣层面),后者则更为重视国家和社会的制度建构(即外王层面)。相比于心性儒学,政治(制度)儒学更依据政治理性而非道德理想,更关注政治实践而非道德实践,更优先考虑完善制度而非完善个人,更追求历史中的现实可行而非理论上的逻辑可能(蒋庆(2003)《政治儒学:当代儒学的转向、特质与发展》)。

    在制度层面,从传说中的周公制礼以来,“礼治”主要包括“尊尊、亲亲、贤贤”三个层面,所谓“尊尊亲亲贤贤,此三者治天下之通义也”(王国维,《殷商制度论》)。孔子也说:“仁者,人也,亲亲为大;义者,宜也,尊贤为大;亲亲之杀,尊贤之等,礼所生也”(《中庸》)。

    “尊尊”是“礼治”在政治层面的等级秩序规范,即“君子小人,物有服章,贵有常尊,贱有等威,礼不逆矣”(《左传》宣公十二年),就是要通过衣服、舆马、宫室、饮食、器物、仪制、典礼等等方面的差异规定,使权势、财富和各种待遇的分配严格依照政治等级,鲜明地体现了尊卑贵贱的不可逾越性(阎步克(1996)《士大夫政治演生史稿》)。需要指出的是,原先《周礼》中严格的等级秩序主要基于身份和血缘,天子的身份血统最为高贵,那么他就应该享有最高的礼仪和待遇,依次类推,每个人的礼仪待遇都与其身份血统一一对应。而在儒家传统中,又将这种等级秩序赋予了一种道德伦理的含义,天子所享受的最高待遇不仅来源于其身份血统,更取决于其道德水平和治国理政的功绩,否则的话,就会产生“君不君,臣不臣”的现象了。

    “亲亲”是“礼治”在私人关系层面的秩序规范,它以繁密的节文来处理世系传承、亲疏远近,以及其间的权利义务,诸如区分嫡庶长幼、辨定大宗小宗等等。由于在“求仁”传统下人们对待其他人的方式和准则严重地依赖相应的血缘亲缘(或拟血缘亲缘)关系,因此中国文化中对于各种亲戚关系的辨别称谓是最为细微的,对这种关系加以区别对待的礼仪规范也是最为繁复的。例如《左传》中所称的“十礼”,对于政治关系的规范只有两项,即“君令、臣恭”;而指导私人关系的准则却有八项,即“父慈、子孝、兄爱、弟敬、夫和、妻柔、姑慈、妇听”。

    “贤贤”是“礼治”在社会教化层面的秩序规范。“求仁”传统下强调个人应通过道德学习和实践来追求人生意义,尽管“良知”人人皆有,但它的觉醒和实践却是需要通过学习来启发、引导和规范的。所以要“学而时习之”,即意味着“求仁”首先是个学习的过程,然后再遵循圣人和老师(贤者)的教诲不停地去实践。所以“礼治”的含义不仅在于“约束”,更在于“教化”。为了充分发挥“礼”的教化作用,儒家传统尤其重视教育的重要性,孔子本人就强调应“有教无类”、“因材施教”和“诲人不倦”。而在社会教化层面,就建立起相应的“贤贤”规范,一方面尊重具有道德、知识与文化教养的人,给予他们各种相应的待遇和特权,例如赋予较高的社会身份和等级、从他们中选官等等;另一方面尊重老师,“尊师”与“重教”紧密联系在一起,所谓“一日为师,终身为父”,在社会秩序的规范中将具有道德、知识和文化教养的人突出出来。

    通过上述三个层面,“礼治”区分了“尊卑、亲疏和贤愚”的等级秩序,起到了“定亲疏、决嫌疑、别同异、明是非”的作用,以达到“经国家、定社稷、序民人、利后嗣”(《礼记·曲礼上》)的效果。在政治系统、亲缘系统和文化系统,“礼治”分别确立了“君道”、“父道”和“师道”,由此建立所谓的“政统”、“亲统”和“道统”,三统之间互相融合和互相支持,“天地君亲师”,具有高度的一致性,从而形成了强而有力、无所不包的“礼治”规范。

    中国传统王朝的治理采取“儒法兼综”和“儒法互补”的方式

    “礼治”在国家层面的规范主要靠法律的颁布和实施来实现,儒家的“礼治”传统与侧重于国家法律制度建构、对广土众民进行有效管理的“法家”传统结构结合起来。法家注重政治理性,强调必须用明确、公开、客观而严苛的强制性规范来治理国家(夏勇(2004)《法治源流——东方与西方》),这样儒家的“求仁”实践就与统治者的驾驭之术结合在一起,两者在一定程度上互相影响和融合,儒家传统成为治理模式的正当性和合法性基础,法家传统则提供了具体的制度技术和应用手段,即所谓“百代都行秦法制”。所以,中国传统王朝的治理模式体现出了鲜明的“儒法兼综”或“儒法互补”的特征。这样的治理模式具有以下几个特点:

    一是中国传统王朝的法律深受儒家的伦理思想和礼教的影响,且为其所支配,即所谓“法律的儒家化”。“礼治”传统下尊尊、亲亲、贤贤为社会的各个方面都确定了等级差别和规范,它同时要求相应的法律条文来体现并保证这种差别的实现,这就是通常所称的“以礼入法”。在法家传统下,讲究“不别亲疏、不殊贵贱、一断之于法”,这种做法与礼治要求下尊尊亲亲贤贤的差别对待之道正好截然相反,为儒家传统深恶痛绝,认为法家的做法“亲亲之恩绝矣,严而少恩”。所以,儒法之争根本上就体现为“差别性行为规范”与“同一性行为规范”之争(瞿同祖(2003)“中国法律之儒家化”,《中国法律与中国社会》,中华书局,第356页),法家强调的是一视同仁的、非身份性的“一赏一刑一教”(《商君书·赏刑第十七》),而儒家根据礼的精神,要求针对不同人的身份使用不同的赏罚规则和标准。

    至于对法律刑罚的利用问题,儒法之间倒没有如此截然两分的对立。尽管孔子也强调应该“道之以政,齐之以刑,民免而无耻;道之以德,齐之以礼,有耻且格”(《论语·为政》),认为“不教而杀谓之虐”(《论语·尧曰》),非常注重道德教化的作用。然而儒家传统并不完全排斥法律手段的使用,事实上也很重视法律的作用,在这点上他们与法家的区别只在于“教化”与“刑罚”谁主谁从的问题。

    在历史上,儒家传统和法家传统在立法精神上的冲突最后以“法律儒家化”而告终,这种以礼入法的做法从汉代开端,经魏晋南北朝已经大体完成。从曹魏之后,法典的编制和修订者多深受儒家传统的影响,他们将儒家礼治的精神糅杂在具体的法律条文里,一直到法律全部为儒家思想所支配为止。当然,这种“儒法兼综”的局面并不仅仅是法家传统被动接受儒家思想影响的结果,法家的思想反过来也会影响儒家的具体做法,这也反映在汉末以来,儒家传统下的儒生与法家传统下的文吏两者融合的趋势上。但是,在“儒法互补”的过程中,儒家思想在精神层面是占主导地位的,它成为了传统王朝历来法律制定和实施中支配性的价值观念,“按照不同人的身份等级来施加不同的规范”的理念深入到中国法律传统之中。例如传统法律在处理人际纠纷时,严格遵循各自的辈分关系而采取截然不同的处罚标准。兄弟之间发生纠纷,弟弟如果严重打伤或打死哥哥,应被凌迟处死;但哥哥犯下同样的罪行,只需服徒刑即可,这是因为法律必须维护礼治中“长幼有序”的原则。

    二是中国传统王朝具有很高的立法技术和水平,形成了一脉相承、蔚然大观的法律体系。幅员辽阔的大一统王朝的治理,客观上对于法律的制定和实施提出了很高的要求。中国历来重视治道,对于法律的制定运用也达到了很高的水平。早在春秋时期,郑国子产在公元前536年将刑法铸于鼎上,开创了各诸侯国公布成文法的先河;战国时期魏国李悝编撰《法经》,就如何立法提出建议,《法经》具有相当完整的逻辑结构,成为立法的蓝本,它为中国后代法律的基本框架奠定了基础。(参见上图)从《法经》开始,到《秦律》、《汉律》,再到《唐律》、《明律》、《清律》,中国形成了“煌煌法典,一脉相传”的格局(郭建等(2006)《中国法制史》)。

    在漫长的历史沿革中,伴随着悠久的司法实践,中国传统王朝的立法水平不断提高,无论是制定法律的理念(例如“悯刑”观念,以及汉文帝以来的“反对滥施刑戮”、“慎用肉刑”等人道主义观念等),还是法律条文的系统性、完备性、严密性和适用性,中国的法律实践都达到了相当高的水平,有学者就认为中国早在七世纪制定的《唐律》,从立法技术的角度来看,比欧洲十九世纪颇负盛名的《拿破仑法典》也不遑多让。

    三是中国法律传统呈现出很强的工具主义特征。虽然中国传统法律深受儒家礼治精神的影响,但毕竟不像西方法律传统那样,法律成为正义的直接代名词。在中国传统文化中,法律在实践过程中更多被当作是一种治民之道、驭下之术,呈现出很强的工具主义倾向。所谓法律工具主义,即把法律的运用与其背后的价值相分离,只是将法律作为一种工具,人们使用它只是为了达到自身的目的。在普通百姓的诉讼实践中,也经常是“无谎不成词、无赖不成讼”(即通过夸大其词甚至无中生有的方式来试图加重对方的罪名、陷对方于不义)。传统社会中国老百姓起诉打官司,很多时候是与人发生冲突时被用来为自己占据更大的优势,而非寻求司法的正义。而且在司法实践的过程中,也更多地是看重最终的解决结果,并非司法程序上的形式正义。

    在统治者那里,出于方便统治的目的和需要,将法律视为随心所欲的驭民工具,想立什么法就可以立什么法,想怎么立法就可以怎么立法,想如何实施法律就如何实施法律。通过法家传统“法、势、术”的强调和运用(势:君主的权力和地位;术:君主的驭臣之道),统治者常用“兵刑合一”的思维方式来看待法律的实施,即法律的运用只要能够达到统治目的,就可以像打仗一样兵不厌诈和不择手段。

    在“儒法兼综”的治理模式下,中国的“中央集权制”同样也具有了一些鲜明的特征。第一,中央与地方的关系也体现了儒家传统下的礼治精神,即用一种伦理化的方式来看待中央与地方的关系。中央政府拥有绝对的权威,同时它的所作所为又都是为了所有地区和所有人的整体利益,中央与地方是一种类似于“父”与“子”的关系,地方政府在中央政府面前就像儿子在父亲面前一样,不存在任何名义上的独立空间和自主权利,一切都是中央政府说了算。第二,中央制定了极其复杂严苛和详细具体的法律法规,来约束地方官员行为和防止地方分离主义的产生。中国传统王朝的法律体系极其详尽完备,它也体现在中央对地方和地方官员的约束上,相关的法律条文也非常繁琐和严格,地方官员动辄得咎,经常受到处罚、革职甚至获刑,以至于在描述地方官员如何容易受到相关法律法规处罚的状况时,清代的名幕汪辉祖将其比作用手一碰就可能打破的玻璃屏风(汪辉祖《学治臆说》)。

 楼主| 发表于 2017-5-8 12:33:36 | 显示全部楼层
中央集权制下的制度安排:家天下与士大夫政治——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之十九
上文谈到了传统中国的治理是通过礼治与儒法兼综的方式展开,那么皇帝又是依靠谁来实施这种中央集权的治理呢?这即是传统中国所独有的士大夫阶层。任何一个社会,统治阶层的生产和再生产总是最至关重要的问题之一。中国传统王朝的治理,必须解决两个关键难题:一是如何确保最高统治权平稳顺利的交接;二是如何保证参与统治的官僚阶层有才能、忠诚和廉洁。前者是依靠皇权世袭的家天下制度,后者则依赖“学而优则仕”的士大夫阶层。由于参加科举的机会是开放给任何人的,所以参与统治(做官)的机会也是在理论上开放给任何人的。尽管传统中国是个相当严格的等级社会,但在选人、用人方面却相对公平,由此形成一个在某些方面具有平等特征的社会。根据何炳棣的统计,明清社会上层的垂直流动程度甚至是现代西方国家也难以企及的(参见何炳棣,《明清社会史论》)。士大夫阶层的存在也被认为是传统中国能长期维持中央集权制度最重要的因素之一,不少研究者对此用“官僚帝国社会”加以刻画。因此,对于在传统王朝的中央集权制中扮演关键作用的士大夫阶层进行更深入地分析,无疑是非常必要的。

  在“求仁”传统下超越突破是指向此世的,它对中国的治理模式产生了极其深远的影响。由于“救赎”和“解脱”传统下的超越突破均指向来世,所以直接从事这种终极价值诉求的人士,就成为了超越世俗生活的宗教阶层,尽管这些宗教人士与掌握政治权力的世俗统治者之间有着千丝万缕的联系,但无论如何他们是身份不同的两种人,因此就形成了“政”“教”相对独立、相互斗争又相互支持的局面。在上述两个超越突破诉求下的传统社会,宗教贵族(教士、祭司阶层)和世俗贵族(国王、武士阶层)共同成为相对于普通民众、不必从事体力劳动的特权阶层,例如印度社会的婆罗门和刹帝利阶层,以及欧洲传统社会的教皇教士和国王贵族阶层。此外,由于传统社会中因生产力落后,人们文化水平普遍较低,真正能够识文断字、传承知识传统的,往往也是与人们终极价值诉求直接打交道的宗教人士。

  在中国“求仁”传统下,由于人生意义的实现是在此世的,因此秉持这个传统的知识阶层并不像“救赎”和“解脱”传统那样成为宗教人士,而是直接与官僚阶层相结合,成为“士大夫”阶层,构成中国独有的皇权“家天下”与“士大夫政治”相结合的治理模式。这种治理模式表现出现以下的特征:

  第一,在理想图景中,士大夫阶层秉持“求仁”传统的超越精神,承担道统、教化天下;兼具读书人、官僚、士绅、族(家)长等多重身份,是中国传统社会的中流砥柱和粘合剂,对整个社会运行起到引导和支撑作用。

  “士大夫政治”实际上就是读书人做官、参与国家治理的体制。这些读书人不是普通的知识分子,而是秉持“求仁”超越传统的儒生,他们遵循的是“修身齐家治国平天下”的人生理念,追求的是“为天地立心,为生民立命,为往圣继绝学,为万世开太平”的目标,肩负着传承道统的使命,承担着教化天下的任务。在庙堂之上,他们作为国家的官僚阶层,为皇帝效忠;下任到地方,作为一地的父母官,爱民如子,为百姓服务;解甲归田后,作为一方士绅,积极参与地方公共事务和公共治理,友邻睦邻;在家族(庭)中,作为族(家)长,遵循各种礼仪规范,使得宗族和谐、家庭和睦。

  上述是儒家传统之下,对于“士大夫”进行描述的理想状态,用韦伯的方法看来,也可称之为对“士大夫”进行抽象的一种理想类型。显然,理想类型只存在于抽象的理论概括中,现实中的情况当然远非如此,而是要复杂得多。由于在礼治规范之下,中国传统社会是个井然有序的等级制社会,尤其是官僚阶层成为了特权阶级,客观上形成了一个唯官是求、唯官为荣的“官本位”社会。所以,读书人之所以对“学而优则仕”孜孜以求,在很大程度上是因为成为官僚后,能够拥有普通人难以得到的特权和荣华富贵。毕竟相比于圣人的大道理,现实的利益对于绝大多数人来说是更能直接激发其动力的。从这个角度而言,“书中自有黄金屋、书中自有颜如玉”也许比孔孟之言更富于现实的力量。

  读书人通过做官,有其建功立业、追求积极自由的一面,也有的学者强调许多官僚更重视的其实是消极自由的一面,这就是成为官僚后,能够保证自己和庇护宗族免受其他政治权力的合法伤害。在中国传统社会中,没有一官半职,个人和家族想要稳固地积累财产和保持财产、不受欺辱是很困难的。因此,中国的士大夫并不认真做官、更不想终身做官,他更期盼的是结束“伴君如伴虎”的官僚生涯后,可以衣锦还乡、享受亲戚朋友的温情和感激、享受作为乡绅的社会威望(费孝通(2011)《中国士绅——城乡关系论集》)。此外,从经济层面来看,士大夫阶层往往也是地主阶级,通过做官来积累财富以购置田地,也是其官僚生涯的重要事业。中国传统社会的一个突出现象是官僚身份与地主身份的高度重合,一个读书人成为官僚阶层后,往往也通过购置田产成为地主阶层。所以,从现实利益的角度来看,统治者是想利用社会中聪明能干的读书人来治理国家,而读书人是需要通过做官来实现自己和家族的利益。

  这样,将士大夫政治完全理解为是统治者的现实统治需要,以及读书人追求自身利益所导致的结果,将士大夫阶层的所作所为看作是他们的纯粹权力和经济的冲动,它也是一种理论上的概念抽象,也算一种士大夫的理想形态。

  很显然,一味地将士大夫阶层理解为“一心遵循和践行孔孟之道的君子”,或者是“唯利是图、只求荣华富贵的小人”,都过分简单化和脸谱化士大夫阶层的行为。现实中的士大夫阶层更多时候是上述两种理想类型的不同组合,在具体的历史背景下,随着个人禀赋、个人经历和不同偏好取向,而呈现出异常复杂的局面。应当说,士大夫阶层熟读圣贤之书,这些本来就是他们参加科举考试的必备功课,或多或少地融化在他们的人生诉求之中,所以如果认为他们完全无视自己自幼以来所受的教育,纯粹按照理性人的利益计算行事,显然是说不通的。“求仁”传统不同程度地都会成为士大夫阶层的底色和精神支柱。当然,在纷繁复杂的现实生活和勾心斗角的政治斗争中,还能有多少士大夫的一言一行能够完全遵循圣人的谆谆教导,确实也是因人而异、因时而异的,对此不应该有过于乐观的估计。因为即使是孔子本人,也不得不强调:“天下有道则见,无道则隐(《论语·泰伯》)。”然而无论如何,肩负着超越使命(道统)的读书人担任王朝的官僚,是中国治理模式中独特的现象,要准确把握中国治理方式的特点,必须从理解“士大夫政治”入手。

  第二,皇权借助士大夫阶层治理国家,形成“皇帝与士大夫共治天下”的局面,“皇权”与“相权”之争贯穿中国传统王朝的历史,现实中皇权日益压倒相权成为治理体系中的支配性力量。

  一个国家要实现大一统的治理格局,需要凭借强而有力的中央政府。在中国传统社会,皇帝是借助于士大夫的力量来削弱贵族势力,建立起集权的中央政府,并防止地方的分离势力。在春秋战国时期,士大夫阶层已经兴起为一股势力,诸侯纷纷利用他们来角逐天下;秦朝统一六国后,专以“刀笔吏治天下”;而在汉朝的官僚系统中,侧重儒家传统的“儒生”与侧重法家传统的“文吏”的冲突达到高潮,最后这种冲突到了东汉末以“儒法合流”为结果,奠定了士大夫政治的初步形态(阎步克(1996)《士大夫政治演生史稿》)。魏晋南北朝则诞生了以士大夫政治为基础的门阀政治制度,而隋唐随着科举考试制度的建立和完善,产生了较为成熟的士大夫政治形态。在宋朝,士大夫政治达到了其巅峰状态,士人文彦博当面向宋神宗说:皇帝“为与士大夫治天下”,程颐则道出“天下治乱系宰相”的名言。以权力结构而言,尽管宋朝治天下的权源仍握在皇帝的手上,但至少在理论上,治权的方向(“国是”)已经由皇帝与士大夫共同决定,治权的行使更完全划归以宰相为首的士大夫执政集团了(余英时(2004)《朱熹的历史世界——宋代士大夫政治文化的研究》)。到明代朱元璋借宰相胡维庸造反,从此废除宰相一职。士大夫阶层的权力也越来越受到皇权的制约;而在清代“士人政治”更是受到满族统治者“部族政权”的压制,士大夫阶层日益成为皇权的附庸(钱穆(2011)《中国历代政治得失》)。

  如果拓展前面关于士大夫的两种理想类型,也可以得到“士大夫政治”的两种理想类型,在第一种理想类型下,士大夫秉持圣人之言,为国为民,教导皇帝、服务皇帝,鞠躬尽瘁、廉洁有为;皇帝也尊重士大夫的理想,听从士大夫的教诲,与士大夫一起来共同治理天下,实施所谓的“道统政统合一”的“王政”。在第二种理想类型下,士大夫更多是追求一己之利,逢迎皇帝、欺压百姓,贪图享受、腐败无行;皇帝也更多将士大夫看作是自己统治的工具,“君之视臣如犬马”(《孟子·离娄下》)、甚至如“草芥”,着意防范、动辄加罪,皇帝在治理国家时则逞一己之私、杀伐专断,在权力结构中皇权压倒相权成为支配性的力量,士大夫阶层则沦为皇权的工具和附庸。

  中国传统治理模式的现实,呈现的是“士大夫政治”两种理想类型的组合状态。在历朝历代中,既不乏士大夫秉持圣人的教诲、身体力行,对皇帝进行规劝甚至死谏,中国历史长河中涌现的贤臣忠臣,可谓灿若群星、影响至今;但更常见的景象是贪官污吏横行,与皇权沆瀣一气,对普通百姓进行残酷地统治。这种“皇权”与“相权”互相支持、互相斗争的治理模式,在中国现实的历史过程中更多表现的是“皇权”压倒“相权”,士大夫只能沦为皇权统治的工具甚至爪牙,而难以真正对皇帝产生有效约束。之所以如此,是因为“求仁”的超越精神落实到现实政治层面,无法真正地对最高权力拥有者产生直接的、实质性的约束。尽管“求仁”传统用一大套“天命观”“责任伦理观”等理论来教导皇帝、制约皇帝的为所欲为,也使得不少统治者认识到“水能载舟、亦能覆舟”的道理。然而“求仁”传统更多是采取现实主义的立场,站在承认已有统治者合法性的角度,暗含着把最高权力者看作“奉天承运”道德圣君的理论假设,因此,不能真正地把最高权力关进道德劝诫的笼子;一旦最高统治者并不在乎这些所谓的天命和圣人之言,士大夫阶层基本上也处于无可奈何和难有作为的境地,毕竟这些天命轮回、亡国之君的威胁多半不是马上就会兑现的。

  在实际的统治过程中,绝大多数统治者根本不可能完全照着“求仁”传统所要求的方式来进行统治,这既有统治者本身的原因,也是“求仁”传统固有缺陷所致,一方面它没有对最高权力产生出即时性的直接约束力;另一方面也过于理想化而难以在真正政治过程中照搬,“爱民如子”作为治理的理念是可以的,但具体统治中不能仅仅依靠家庭伦理的模拟和放大来操作。政治权力斗争如果没有“仁义道德”的约束会变得没有底线而极端可怕、人人自危,但仅靠“温良恭俭让”也是行不通的。所以在中国历史的现实中,儒家传统下的“王道”“王政”其实是难有完全实现的可能。故韩愈在《原道》中慨叹:“斯吾所谓道也,非向所谓老与佛之道也。尧以是传之舜,舜以是传之禹,禹以是传之汤,汤以是传之文、武、周公,文、武、周公传之孔子,孔子传之孟轲,轲之死,不得其传焉。”(韩愈《原道》)朱熹则断言:“千五百年之间,……,尧、舜、三王、周公、孔子所传之道,未尝一日得行于天地之间。”可见在“政统”与“道统”的背离也是诸多士大夫不得不承认的历史现实。

  此外,由于隋唐后实施严格的科举考试制度,要做官只有通过读书考试这条路,基本上摒弃了身份世袭制,即使是宰相也无可能将其位子传给儿子,尽管对于高官子弟参与科举会有一些优惠的待遇,但无论如何要想通过世袭进行身份的传递,普天之下也只有皇帝一家能够办到了。这种要成为士大夫阶层必经严格科举考试的方式,一方面使得社会保持了相当的流动性,普通人只要学识能力出众,也可以做到很高的位置。宋明两代的宰相(大学士),多是贫寒出身,平地拔起的。但另一方面也造就了一个平铺的社会,难以形成一个类似西欧封建社会的贵族阶层来对王权形成制约,因此,钱穆对皇权日增的现象评论道:“皇帝可以两三百年世袭着,做宰相的人,前十年还在穷乡茅檐下读书,但皇帝已是有着七八九十世的传统了。相形之下,皇帝的地位和尊严,自然一天天提高。”因此,在中国传统王朝“家天下”与“士大夫”结合的治理模式下,皇权在更多时候成为了压倒性的支配力量。


 楼主| 发表于 2017-5-9 12:32:17 | 显示全部楼层
中央集权与地方治理:“编户齐民”与“皇权不下县”——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之二十


政治进步,政权自然集中,任何国家都走这条路。然而自汉迄唐,就已有过于集权之势。到宋明清三朝,尤其是逐步集权,结果使地方政治一天天地衰落。
    ——钱穆《中国历代政治得失》
    在中国传统王朝,政府的正式行政层级只到县一级,对于大一统中央集权下的地方治理状况,历来存在着两种截然相对的看法。第一种观点更为强调中央集权对于地方的控制,认为传统王朝通过编户齐民的方式,将老百姓牢牢地固定在土地上,实现了对地方的有效掌控;而在地方关系上则更注重乡绅与普通百姓、地主与佃户长工之间的矛盾和冲突,认为阶级剥削和阶级斗争是影响地方治理的重要因素,因此可称其为“中央控制论”或者“乡村冲突论”;第二种观点则更看重地方治理的自治因素,认为在“皇权不下县”的体制下,地方治理更多体现为一种由当地乡绅主导的地方自治,这种治理基于家族和宗族基础之上的村规乡约,是家族或宗族治理的放大,从而形成一个其乐融融的乡村大家庭,每个人在其中皆遵循礼仪规矩、各守本分、和谐共处,因此可称为“地方自治论”或者“乡村和谐论”。
    那么,中国传统社会地方治理的现实究竟是哪一种状况呢?我们需要对上述两种说法的论据进行更细的考察。从历史的变迁中,可以看到中国传统王朝下地方治理呈现出几个特点:
    第一,历代王朝对地方民众的控制均不遗余力,为此建立了一整套相当缜密的制度。
    早在春秋战国时代,对地方实行统治的乡里制度已经初步成型。到了秦汉时期,正式确立了“郡—县—乡—里(亭)—什—伍”的行政管理架构。其中郡、县、乡是既有土地又领户籍的行政组织,而里、什、伍是户籍的基层组织单位,亭则为土地的组织单位。五户为伍、十户为什,分设伍长、什长,百户为一里,设里正(里魁),十里为一乡。与此同时,在土地区域上每隔十里路为一亭以设亭所,有亭长、亭卒,十亭为一乡。乡设乡官,有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化,有秩、啬夫由县指派,职责是评断曲直、收赋税征徭役。游徼承望县尉,负责治安(参见周振鹤(2005)《中国地方行政制度史》,上海人民出版社,第142页)。
    魏晋南北朝时期的乡里制度承袭秦汉,实行乡、亭、里制,与此同时又仿《周礼》实行邻、闾、党制或里、党制;隋唐是乡里制度演变的重要转折时期,开始由“乡官制”向“职役制”转变,到宋代这一转变得以完成。在“乡官制”下,尽管乡官是政府任命,但更大程度上他是作为乡里领袖对地方进行治理,带有一种众望所归、官府承认的意味;而“职役制”下地方管理者则完全成为政府的办事人员,身份地位大大下降,不再具有地方领袖的威望。
    此外,宋代对于地方管理的一大创举是推行“保甲制”,它最早由王安石创立,以五户为一保、五小保为一大保、十大保为一都保。从“乡里制”向“保甲制”的转变,不仅仅是户数名称的调整,更为重要的是目的的变化,“保甲制”的精神是“兵民合一”,老百姓“忙时务农、闲时习武”。统治者用一种拟军事化的方式对百姓加以管理,人人相结、家家相联,如有犯罪者,则通过保甲“连坐”的方式对百姓进行惩治,如此将乡里社会牢牢控制在手中。可以看到,“保甲制”提出的原意是基于北宋时期强敌环伺、国弱兵乏,为了快速增强国家军事能力所采取的一种措施,事实上也取得了一定的效果。然而“保甲制”一旦实施,这种拟军事化管理百姓的方式立刻为统治者所接受和钟爱,即使后来百姓承担军事训练任务已经名存实亡,但“保甲制”这套管理精神和方式仍旧沿袭下来。
    明代乡里制度受元代及其以前朝代的影响,在北方的乡村保有金元以来的乡里制及其社制色彩,而南方则深受宋代都保制的影响。明初期继承元代的“里甲制”,“以一百十户为一里,推丁粮多者十户为长,余百户为十甲,甲凡十人”,设里长、甲首、里书和粮长,负责编制黄册,摊派赋役、征收田税。明后期则重视“保甲制”的实施,王阳明所创的“十家牌法”产生了较大的影响(参见赵秀玲(1998)《中国乡里制度》,第41页)。清代乡里制度既继承了明代的里甲制,作为赋役征收的机构,又采用了宋代的保甲制,以维持地方治安;还在地方上实施元代的社制,作为劝农的组织,同时又设立宋以来的乡约法,以宣传教化。可以说清代的乡里制度继承了宋元明地方制度的基本要素。
    第二,从趋势来看,不论在相关制度设计、权力结构安排上,还是在实际的效果上,历代王朝对于地方百姓的控制越来越严密,体现了政府权力不断加强的倾向。
    中央王朝对于地方百姓控制的不断加强,首先表现在地方管理者的角色演变上,即从“乡官制”向“职役制”的转变。汉代的地方管理者,具有地方领袖的地位和相当高的社会声望,三老甚至可以向皇帝直接上书提建议;而到了宋代的“职役制”,地方管理者已经蜕变为最底层的政府办事人员,主要任务是负责催讨税赋钱粮,例如宋代规定里正需要承担本县差役(充当衙前),一旦成为衙前,不仅地位极其低下,地方官员动辄可以对其打骂,更为重要的是肩负着催讨税赋的重任,完不成就经常不得不以家产冲抵,往往导致倾家荡产的后果。所以,民不敢露富,人人争相逃脱成为里正衙前,甚至出现民以死求免充当里正衙前的惨剧。在这种状况下,里正衙前的职位要么成为无权无势人的苦差,要么就会根据逆向淘汰机制,最后落到那些乡间的地痞流氓手中,他们与地方政府沆瀣一气,鱼肉乡里。之所以会发生地方管理者由乡官制向职役制的转变,根本上反映的还是中央与地方、政府与民间的权力结构的变化,中央和政府的权力不断加强,地方和民间的权力不断削弱,必然导致地方的民间领袖难以直接对抗政府的锋芒,地方管理者则不得不沦为地方政府的爪牙。尽管明代朱元璋再设耆宿老人之制,但在当时的制度权力结构下,更多体现的是一种树立楷模、教化乡里的意图,“老人”根本不可能代表乡村利益来对地方政府的行为构成制约。
    其次,宋朝以后统治者通过“保甲制”和“里甲制”的推行和加强,无论是从经济上还是安全上,都实现了对乡村社会的严密管理,到了清代这种控制达到极致。在对乡里社会进行编甲后,甚至要求做到:“定更后,禁止夜行,如生产急病请稳延医之类,经保甲验明给与夜行牌,方准放行,回时即将牌缴回,倘有捏造索牌,次日指名禀报,以凭拿究,甲长容隐者并罪”,乡村的普通百姓在夜间即使因生病生孩子要请医生这样的急事,也必须到保甲那里去申请夜行牌才能成行,清朝对地方百姓控制的严密程度可见一斑。通过保甲制、里甲制这样一套控制体系,统治者对地方百姓的人身自由进行严格限制和管理,使他们就像钉子般被牢牢地钉在土地上。
    第三,在乡村社会的公共领域,例如祭祖拜神、组织生产、教育办学、调解纠纷、基础设施、赈灾救济等方面,多由地方自行管理,从这个角度来看乡村治理具有高度的自治性质。
    尽管历代王朝通过编户齐民的方式严密控制着地方百姓,然而这种控制更多只是从稳固和加强统治的角度来着眼的,中央政权对于乡村百姓的管理根本上只着重在两个方面,一是经济上的征收皇粮国税、派遣劳役;一是安全上的司法治安、维护稳定。而对于地方公共产品提供和地方百姓的日常生活,包括农田水利等基本设施修建维护、老百姓的生老病死、婚丧嫁娶等方面,地方政府是很少顾及和干预的,在这些领域,政府所做的更多只是一种礼仪风尚的教化和倡导,而非实质性的管理和帮助。所以,地方上公共领域产品的提供基本上是由地方百姓自身来解决的。在这些方面,作为士大夫阶层的乡村绅士在其中起到关键作用,他们通常是大家族的族长,作为祭祀、教育、水利和商会的主持人,对乡间事务进行管理,行使的权力相当广泛(参见张静(2000)《基层政权:乡村制度诸问题》,浙江人民出版社,第18~19页),包括乡约村规的制定、相应的一定程度裁决权和执行权等。
    此外,由宋朝开始,由同姓家族所组成的宗族在乡村社会中发挥越来越重要的影响。该制度由范仲淹所创,几个同姓家族合在一起构成宗族,建宗祠、设义塾、接济族中困难家庭、赞助家族中的聪明子弟考取功名等,而宗族制度中一个最为重要的安排是设立宗族共同财产(类似于现代的法人财产),一般是族田,此田不能由本族人使用而是要租于外人,靠田租获得回报。由于政府也在一定程度上鼓励此种宗族的行为,在族田的税赋上有相当的照顾,由此宗族势力不断坐大,在乡村的地方治理中具有重要的作用。
    所以,无论是地方学务——兴办学务、设馆授徒、修建社学、义学,维修官学校舍、贡院;修撰地方志;还是地方财务——地方公共财产、义仓、社仓;抑或地方公务——水利、桥梁等工程建设;再加上教化、团练、祭祖、礼仪等事务,基本上是在地方乡绅的支配和民众的参与下自主完成的,在这些方面乡村治理具有很高的自治程度。当然需要指出的是,这种乡村自治并非基于人人权利平等的原则,通过民主的方式来进行的,而是遵循着儒家传统的礼治方式,乡绅作为乡村的大家长,名义上对所有村民负责,在其中发挥着主导性的作用,他们掌握着乡村治理的绝对权力,普通村民更多只是被管理、被参与的角色。
    第四,地方治理存在着政府“自上而下”和地方“自下而上”两条轨道,士大夫阶层(地方官员和地方士绅)是协调两者的关键。
    通过上面的分析可以看到,在乡村地方治理中存在着截然不同的两个领域:即在皇粮国税和可能危及统治的地方治安领域,政府具有压倒性的优势,对地方百姓进行着严密的控制;而在地方公共利益领域,则基本上是由地方百姓自行管理和解决。尽管上述两个领域有着明显的界限,且地方政府一般也秉持“无为而治”的治理理念,在能够收缴足够赋税和维持地方治安的基础上,尽量不去干涉地方百姓的具体事务,然而,无论如何这两个领域不可能彼此完全隔绝,政府利益与地方利益、地方政府的事务和乡村自己管理的事务之间总会产生矛盾和冲突,这种矛盾冲突经常是靠着政府“自上而下”和地方“自下而上”两条轨道来化解的。
    费孝通描述了云南的例子,一旦地方官员做出涉及乡村团体事务的决定,他会通过衙役前去传达,而衙役则会找到乡约(即代表乡村社区与政府打交道的人物,一般由普通乡村成员担任,在乡村并不具有实际权威),由乡约向乡村中真正管事的乡绅禀报,这些乡村中的头面人物会就此相聚商讨对策,如果觉得政府命令难以接受,可以拒绝并告知乡约回复。与此同时,乡村中地位相当的士绅还往往会拜访地方官而展开协商,如果达不成协议,地方乡绅还可能委托上层的同门同乡,到地方官上司那里去交涉,以最终达成某种妥协和协议(参见费孝通(2011)《中国士绅——城乡关系论集》,外语教学与研究出版社,第97~99页)。
    可见,在地方政府与乡村团体的关系中,两者并不直接发生冲突,而是通过一种迂回的方式来沟通协商而达成妥协。地方政府虽有从上而下的强制渠道,但乡村团体也会有从下而上的制约渠道,在其中士大夫阶层起到最为关键的沟通作用,地方上中举的人可以用自己的名帖拜会地方官员,而衙役、乡约的阶层只能负责沟通声气(尽管他们经常会成为办事不力、或违抗政府命令的替罪羊),地方官员事实上并不与衙役有多少实质性的接触,真正的协商妥协只能在士大夫阶层——即地方官员与地方乡绅之间进行,因为只有他们才是读书人,可以深明大义,并握有实际的权力。
    回到本文开始的问题,可以看到,无论是“中央控制论”“乡村冲突论”还是“地方自治论”“乡村和谐论”,都在不同的侧面反映了中国传统王朝乡村治理的事实,某种程度上它们也可被认为是传统地方治理的两种理想形态。在漫长的历史变迁中,中国传统王朝乡村治理的现实状况就是上述两种理想形态在不同现实条件下的不同组合,从而呈现出纷繁复杂的状态。




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