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梅冠群:美国特朗普政府对华经贸政策走向及对策建议

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发表于 2017-4-27 13:27:39 | 显示全部楼层 |阅读模式
  2016年11月9日,唐纳德·特朗普(Donald J. Trump)赢得美国大选,于2017年1月20日正式入主白宫。特朗普的当选超出了全球主流媒体、智库和政界人士的预料,成为2016年最大的“黑天鹅”事件之一。由于特朗普在竞选前后有一些涉华的负面言论,上台后对华战略与政策走向呈较大不确定性。未来中美关系能否继续健康发展下去,还是回到“修昔底德陷阱”的老路上,这是当前亟待做出的一个大判断。如果特朗普瞄准中国“开火”,未来他可能聚焦在哪些领域、采取哪些手段,也需要提前研判并提出应对之策。

增加就业是特朗普“重建美国”和“美国优先”的本质,对特朗普政策方针的研判必须基于以就业为核心的分析框架

判断特朗普对华政策必须首先对其竞选成功的社会原因、竞选理念与执政思路进行全面分析,找出其所出台政策背后的规律一致性。特朗普在竞选中扛着保护主义、孤立主义、民粹主义的大旗,打着代表美国在全球化中受益不多甚至利益受损的民众利益的竞选牌,赢得了广大工薪阶层、中西部民众以及广大农村民众的支持,一举赢得本次大选。特朗普的政治理念,是希望美国脱去理想主义的外衣,通过逆全球化的方式,重振美国经济,使美国重回巅峰状态,把美国透支自己、服务全球的理想主义转变为牺牲他国利益、服务美国自身的利己主义。特朗普代表的不仅仅是他一个人,也是一个社会剧烈变化的外在代表。其竞选和当选,都是这个社会外在变化的重要表现,是在产业转出美国、美国贫富差距拉大的背景下,对美国传统主流政治模式的一次颠覆,这只不过是借共和党的“壳”,实现政治“上市”而已。

目前特朗普已明确提出推进三大政策:一是大规模的基础设施投资计划,特朗普承诺要花费上万亿美元改造美国基础设施。二是大规模的结构性减税计划,特朗普主张启动自上世纪80年代里根执政以来最大规模的减税方案。个人所得税方面,将联邦个人所得税由目前七档简化为12%、25%和33%三档,最高档将由目前的39.6%降至33%。企业所得税方面,主张将最高联邦企业所得税率由目前的35%降至15%,对参与基础设施建设的私人股权融资提供82%的税收减免。海外投资税方面,将跨国公司海外收入税率降为8.75%,对把工厂搬到他国、雇佣他国员工却想把产品售回美国的企业,征收高达35%的产品关税。三是特朗普提出要废除次贷危机以来最严格的金融监管法案《多德-弗兰克法案》,全面放松金融监管。

表面看来,特朗普提出的三大政策是互不相干的,但其内在逻辑是完全一致的,就是增加就业。特朗普的基建计划将直接拉动大量低技能工薪阶层就业,减税计划将通过释放企业投资意愿、吸引全球企业赴美投资、遏制美国企业向外转移的方式创造大量就业岗位,而放松金融管制更是为了释放银行扩张信贷的能力,为扩大基础设施投资和企业投资提供融资支持。因此,特朗普所谓的“重建美国”“美国优先”,其本质都是美国的就业问题,可以说就业问题才是特朗普执政思路的核心。特朗普若想实现连任,还需广大中产阶级和底层民众的支持,就业问题也是特朗普必须面对并予以解决的问题。如果从就业的角度来重新思考特朗普竞选时期的各种“大嘴”言辞,就会发现这些言辞并非信口开河,其内在逻辑是一脉相承的。在国内政策上一切围绕就业,在对外政策上也是如此,一切有利于美国就业的事情他就会努力做,一切对就业影响不大的问题他就会选择性忽视,一切导致就业流失的政策他就会坚决反对,正如他坚决反对TPP、要求重谈北美自贸协定、在美国和墨西哥间修建隔离墙、抨击中国是汇率操纵国、威胁对中国开展贸易战等等,与其说他是孤立主义、民粹主义,倒不如说他是务实主义更为准确,只不过这种务实是站在美国民众就业立场上的。

未来一个时期,中美在经贸领域的竞争与冲突将更加激烈,特朗普对华政策核心是解决美国对中国的巨大贸易逆差问题

经贸关系是中美关系的“压舱石”,近年来中美日益密切的贸易与投资联系是双方斗而不破的红线和底线。当前中美经贸关系中最大的问题是中美贸易严重失衡,在贸易问题项下又逐渐衍生出人民币汇率低估、知识产权保护、市场准入等一系列问题。在2016年美国大选中,贸易失衡又与美国国内就业问题关联起来,中国成为两党候选人及各方政客攻击的靶子。特朗普高调宣扬中国“偷走”了美国工人的工作,并提出上台后要将中国列为汇率操纵国、对中国产品征收45%的关税等等,摆出不惜与中国开展全面贸易战的态度。

目前国内外关于特朗普对华政策主要有三种判断:一是对特朗普上台后的中美经贸关系持悲观态度,认为他将践行承诺,出台针对中国的保护主义贸易政策,两国关系特别是经贸关系将受到一定冲击;二是认为特朗普的这些极端言辞在上台后并不算数,只是拉拢选票的手段,中美关系仍将继续向前发展;三是认为本次大选不会改变中美经贸关系的既有格局,特朗普甚至会抛弃保护主义言论,以其商人思维转向积极与中国谈合作,两国经贸关系甚至会上升到一个新台阶。如果用前述以就业为核心的分析框架来研判,不难看出,第一种可能性更大。美国对华贸易存在大量逆差同时也意味着,如果缩小贸易逆差,那么大量就业被留在美国国内,这正是特朗普希望看到的并通过多方努力想要实现的结果。预计特朗普上台后,两国关系应不会出现全方位对抗的冷战局面,但可以预计未来特朗普将会拿中美经贸关系做文章,中美贸易摩擦将会是未来影响两国关系的最大变量。

特朗普可能通过关税和汇率对华施加贸易制裁压力,对此我们必须密切关注

特朗普对华实施贸易保护政策可能会两手发力:一手是关税政策,一手是汇率政策。以下分别进行分析:
7 v% K7 V5 ~( k7 n+ F( c5 W; I' ~关税政策方面,特朗普对中国全部进口产品征收45%的关税不太可能,更有可能出台针对钢铁、纺织、轮胎、化工等特定领域、特定商品的反倾销政策。特朗普在竞选时提到,要对中国全部进口产品征收45%的进口关税,这相当于与中国开展全面贸易战。根据美国法律规定,只有两个法案能赋予特朗普这一权力:一是1917年《禁止与敌国贸易法案》,该法案赋予总统在战时或美国面临危机和紧急状态时,可以管控对外贸易、冻结并取得外国资产的权力;二是1977年《国际紧急经济权力法案》,其启用条件是美国面临“异常和极端威胁”。当前中美之间既非交战状态,中国也非“异常和极端威胁”,特朗普若为征收45%的关税强行引用这两个法案,必将遭到立法和司法机构的质疑,从实际操作上是不可能实现的。不过特朗普很有可能会针对中国采取具体领域的反倾销措施,特别是在轮胎、钢板、纺织、化工等行业对中国企业开展更多的贸易调查并单方面提高关税或限量进口,这一政策可有三方面依据:一是1962年《贸易扩大法案》中的“232条款”,该条款赋予美国总统限制进口某国产品或征收高额关税以维护国家安全的权力;二是1974年《贸易法案》中的“301条款”,该条款授权美国总统以提高关税方式报复贸易对象的不公平贸易行为;三是1974年《贸易法案》中的“122条款”,该条款赋予美国总统应对美国大规模国际收支赤字的特别权力,作为纠正严重税收赤字的救济措施,特朗普可对某进口产品征收最多15%的关税或采取限量进口措施,亦可两者并用,但时间不能超过50天。

汇率政策方面,按现行美国法律,特朗普将中国列为汇率操纵国不符合法律定义,即便中国被列为汇率操纵国,美国仍不能实施对华贸易制裁,但要谨防特朗普修改“汇率操纵国”认定标准并通过新的立法将汇率操纵国与贸易制裁连接起来。根据美国《2015年贸易便利和执法法》,判断一国是否是汇率操纵国有三条量化标准:一是对美贸易盈余超过200亿美元,二是经常项目盈余超过国内生产总值的3%,三是通过汇率干预买入的外汇超过GDP的2%。根据美国财政部每半年向国会提交的《美国主要贸易伙伴外汇政策》报告,在2016年4月的报告中,我国对美贸易顺差3567亿美元,经常项目顺差3.1%,但净卖出外汇达到3.9%,不符合第三项条件;在2016年10月的报告中,我国对美贸易顺差3561亿美元,但经常项目顺差为2.4%,净卖出外汇达到5660亿美元,不符合第二、第三项条件。事实上,美国方面也普遍认为,即便中国在2003年至2014年进行了汇率操纵,但近两年中国非但没有进行汇率操纵,反而一直进行反向操作,人民币总体处于升值状态。但我们要谨防特朗普要求国会修改“汇率操纵国”认定标准,甚至为中国量身设计一套新标准,使我国成为“汇率操纵国”。退一步来说,即便中国被列为汇率操纵国,按现行法律,特朗普除要求美财政部长与中国协商矫正汇率外,并不能采取任何实际举措,“汇率操纵国”认定后并无可操作性,这也是中国在1992年5月、1992年12月和1994年7月三次被列为汇率操纵国后,再未被贴上“汇率操纵国”标签的主要原因。实际上,自2005年以来,美国参众两院就持续提出关于将汇率操纵与惩罚性关税直接挂钩的法案,但这些法案一直没有通过,我们要谨防特朗普再度将这些法案拿出来在参众两院进行热炒,利用共和党在国会的控制优势推动这些法案通过。

特朗普可能做地缘政治文章,增加与中国在经贸领域谈判时的要价和筹码

研究中美经贸问题不能仅就经贸说经贸,必须要同时考虑地缘政治与外交问题,这会对中美经贸领域的竞争博弈添加更多不确定性。奥巴马时期,美国政府力推“亚太再平衡”战略,在西太平洋地区给中国造成较大地缘政治压力,南海、东海、台海、朝核“三海一核”问题联动,控制中国发展空间。由于特朗普的执政重点在美国国内就业问题上,他还没有形成一项如“亚太再平衡”一样系统的地缘战略,可以初步判断,未来特朗普并不会完全抛弃“亚太再平衡”所取得的成果,会继续拿“三海一核”问题做文章。不过特朗普与奥巴马的思维方式会显著不同,奥巴马政府所采取的是现实主义的地缘政治思维,而特朗普只会将这些问题作为与中国要价的筹码,特朗普大规模基建计划和减税计划所带来的财政赤字压力不允许他把大量美国国力耗费在这些远离本土的地方。未来特朗普可能进行两大方面调整:

一是缓和美俄关系。特朗普认定俄罗斯没有实力成为、也不会成为美国的敌人,他认为奥巴马政府对俄罗斯有过度的敌意,没有搞清谁是真正的敌人、谁是真正的朋友,未来特朗普很可能会推动解除对俄罗斯的经济制裁,甚至不排除承认克里米亚归属俄罗斯,用乌克兰问题换取俄罗斯在中东与东亚问题上与美国的合作。中俄是重要战略合作伙伴,中俄走近与美国的外部压力是分不开的,如果美俄合作,势必会对中俄关系的紧密度产生一定削弱作用,中国作为美国最主要地缘战略对手的地位将更加凸显,特朗普在中国周边造势也就更具要价能力。

二是紧抓台湾问题。在“三海一核”问题中,南海最主要声索国菲律宾与中国关系大大缓和,杜特尔特表示将“搁置”国际仲裁就南海问题的裁决、不希望将裁决强加于中国,南海问题热度大大下降,而东海钓鱼岛问题体量太小,不能撬动地缘大格局,朝核问题美国又无法掌控,真正能做出文章的只剩下台湾问题。2016年12月2日,特朗普与中国台湾地区领导人蔡英文通了电话,接受蔡英文对他当选美国总统的祝贺,这是1979年美国与中国台湾中断外交关系以来,美国总统或候任总统与该地区领导人的首次通话。目前一些美国和中国的专家学者普遍从特朗普不懂东亚外交事务、此次通话是一场外交事故的角度来进行解读,但实际上是特朗普故意为之,很可能是未来特朗普希望拿台湾问题做文章的一种铺垫,他希望一方面通过渲染台海问题,扩大对台军售规模,另一方面拿台湾问题约束中国,在经济问题上寻求利益,希望中国在服务业市场开放、知识产权保护、国有企业投资、接受美国对中国特定领域征税等方面做出让步。

相关建议

一是要冷静观察,沉着应对,无须过度紧张。尽管“特朗普新政”引发中国国内社会对中国未来发展的强烈担忧,诸如特朗普对华征收高关税和认定“汇率操纵国”会导致中国经济剧烈下滑,大幅减税会导致中国资本和产业大量流向美国等声音。我们认为,对此还应冷静观察,不必急于担心,尽管特朗普提出很多重要设想,但在实际操作中还有很多困难。特朗普的政策体系还存在一些矛盾:如特朗普同时推进基础设施建设和减税,财政压力能否承担得住,如果承担不住,特朗普会先放弃哪个;如特朗普通过重振制造业创造更多就业机会,但同时又收紧移民政策,那么劳动力成本抬升,这对美国制造业发展以及基础设施建设不利;如果特朗普仅对华开展贸易战,但东南亚、南亚、墨西哥等对美国仍具有生产成本优势,“回归制造业”还能否实现;特朗普大规模投资和减税将引发通胀,加之就业情况改善,美联储势必在两次加息的基础上再次加息,这反过来又会遏制美国企业投资。诸如此类的矛盾未来可能都会出现,如果特朗普的政策目标没有实现,国内就业率和工资问题没有更好解决,未来折射到对华关系上会有什么变化,还需进一步观察。

二是坚定自身发展战略不动摇。解决好中美之间的问题,最重要的还是先把自身的事情做好。对内,我们要积极推进改革深化,在利率市场化、财税改革、知识产权保护等中美博弈的关键领域提前布局,特别是针对特朗普减税可能引发的全球减税浪潮,我们也应尽早考虑减税问题,降低企业成本。对外,要继续稳步推进“一带一路”建设,加快自贸区试点建设进程,加快形成立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的高标准自贸区网络,不断扩大开放程度,为中美谈判创造回旋空间和筹码。

三是要寻求在国际多边框架下解决中美经贸问题。如果美国提出单方面的贸易保护措施,我们要利用WTO、IMF等多边体制的规则予以坚决反击。如关于汇率操纵问题,IMF对“汇率操纵”是有明确定义的,目前IMF定义与美国《2015年贸易便利与执法法》基本一致,如果特朗普强行修改“汇率操纵”认定标准,把中国列为“汇率操纵国”,那么我们可以诉诸IMF,利用IMF规定予以解决。如果特朗普在国会通过法案将汇率与关税直接挂钩,这不符合WTO宗旨,我们也可以在WTO提起诉讼。

四是继续推进中美BIT、BITT谈判。特朗普明确提出,反对TPP等多边协定,要与各国一对一的谈双边经贸协定。中美BIT是当今世界最重要的双边经贸协定之一。特朗普上台后,短期内政策重心应会放到国内,近一两年可能并不会成为他的重点,但从长期来看,随着中国对美投资、从美进口越来越大,美国也将有更强烈的谈判意愿和动机。我们下一步仍要继续加快推进中美BIT谈判,争取早日达成一项互利共赢、高水平的双边协定。如果BIT谈判能够取得重大进展,未来可在BIT积极推进的同时,采取适当的方式、在适当的时机、以适当的路径推动开启中美BITT谈判(BIT+Trade)。未来可在BITT的基础上,争取早日启动中美FTA谈判,打牢中美新型大国关系的“压舱石”。

五是加强沟通和舆论引导。特朗普执政后,中美关系面临较大的不确定性,中美之间比以往任何时候都更需要深化沟通交流、增进互信。第一,必须进一步密切两国首脑之间的交流联系,这是避免两国战略误判的最主要沟通机制。第二,要进一步完善中美战略与经济对话机制,这是中美两国共同探讨和解决事关两国关系发展的战略性、长期性、全局性问题的重要制度安排,未来对话不但要开下去,而且要开得更好,要创新组织形式,可考虑将战略轨和经济轨分开,战略对话主要探讨影响两国关系的重大战略性问题,经济对话重点要找到切实有效且操作性强的重要经济问题解决方案,同时设立对话成果实现的路线图和时间表,真正把对话成果落到实处。第三,要加强与美国国会、智库等的沟通交流,美国很多精英对特朗普并不认可,比如“汇率操纵国”问题上,大多数智库学者明确表示反对;比如对华贸易战问题上,很多贸易企业和团体也并不认可。我们应该通过舆论引导这些人为双方的共同利益发声。(参考文献略)" Q" |  U& |. d! R6 x2 o) U  a
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(本研究得到中国国际经济交流中心基金课题《中美新型大国关系面临的挑战与应对》支持)
3 D- P% L' t$ X* T  H  作者单位:中国国际经济交流中心战略研究部

来源:《中国发展观察》2017年第2-3期合刊

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