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钟飞腾:理解南海问题中的东盟 以陆制海、东盟崛起与地区稳定

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发表于 2017-4-28 12:54:41 | 显示全部楼层 |阅读模式
  一、导论
近年来,南海问题对中国-东盟关系造成巨大冲击。一些人认为中国变得越来越强势,弱小的东盟不仅没有办法与中国抗衡,而且还面临着瓦解的风险,为此不得不引入区域外强者来制衡中国的行为。也有观点认为,中国对东盟采取了分而治之的策略,通过搞定东盟内的某个成员国,让东盟无法达成共识,降低中国在南海问题上的压力。中国的这种做法既削弱了中国的威望也损害了中国-东盟关系。还有人认为,如果南海问题无法得到有效解决,东盟很难支持中国提出的“一带一路”建设。有的甚至认为,中国最终将在东南亚地区恢复传统的朝贡秩序,因而根本不会尊崇东盟方式。总体来看,这些观点都是从东盟视角出发评估中国行为以及双边关系的未来发展方向,基本倾向都较悲观。
如果从中国视角出发看待中国-东盟关系以及南海问题,那么场景很可能是不同的。比如,多少年来中国非常重视并不断强调东盟在地区合作中的中心地位,新近提出的解决南海问题的“双轨思路”中,将东盟定位在“维持和平稳定”的一方,而且也突出地强调中国-东盟关系是中国周边外交的优先方向。显然,在中国-东盟关系发展上,与国际舆论众多的批评相比,中国看上去颇具自信。在所有大国中,中国是最为重视东盟的一个。2012年9月,时任国家副主席的习近平在出席第九届中国-东盟商务与投资峰会时指出,“中国-东盟关系的持续发展表明,中国周边外交切实做到了与邻为善、以邻为伴。在东盟的对话伙伴中,中国是最早同东盟建立战略伙伴关系、最早开启同东盟建设自贸区进程的国家。现在中国和东盟国家领导人就像走亲戚一样常来常往,中国领导人几乎每年都访问东盟国家。”为什么中国在不承认多边解决南海问题的同时,又那么重视作为一个国家间组织的东盟呢?国际舆论普遍认为中国阻止东盟发表有关南海的声明又伤害了东盟的地位。那么,实际情形到底如何?中国重视东盟在南海问题上扮演关键角色出于何种缘由?中国作为一个大国,为什么愿意与东盟周旋呢?
本文认为,在理解中国-东盟关系中的南海问题时,仅从现实主义、自由主义、建构主义或者社会进化论去解释都是不完善的。尽管这些理论视角有助于我们理解中国-东盟关系,但理论本身都有其擅长的特定问题领域,从一个问题领域转入另外一个,理论有可能丧失解释力,而南海问题有一定的特殊性,我们有必要重视其他一些概念和逻辑关系。从中国的角度来看,无论是南海问题还是中国-东盟关系,都服从于构建和平发展的外部大环境这一战略需求。中国在努力构建一种新的国际形象,即不以力压人,不让周边国家惧怕中国强大的力量。东盟的力量也在不断增长,规避域外势力干预的能力和意愿也在加强。东盟在稳定南海局势上扮演着关键角色,这种角色之所以被中国认可,更重要的考虑可能在于东盟是一个国际关系的熔炉。不仅各种理论在东盟都能找到现实依托,而且在发展阶段上,东盟与中国契合度极高,两者的利益趋同和观念趋同远大于其他一组双边关系。一个崛起的中国如果要确保和平稳定的外部环境,便需要这样一种实验场地来检测到底什么样的新型关系适用于和平发展的战略目标。从中国崛起本身来讲,很难用一种单一的大理论概括中国与周边的关系,这也是中国学术界多年来提出要考虑中国特色的原因,一定程度上中国与东盟关系的发展也有测试理论的考虑。同时,在海洋问题上,中国需要与东盟维持一种有效的命运共同体意识,这种意识对于破解西方“以海制陆”的霸权扩张具有历史、现实意义。
二、理解南海问题中的东盟需要新的视角
本文侧重于分析东盟作为一个整体表达南海政策时的相关言论,主要的问题是中国为什么高度重视东盟这个区域组织在南海问题上的角色。那么谁能代表东盟这样一个组织来说话?学术界的一般看法是,东盟秘书长是代理人物,有一定的发言权,但还不能等同于区域组织的意见。有两种处理手法,一种是东盟外长会议的声明和宣言,因依据国际法一国外长可以缔结条约。另一种是东盟首脑会议或“东盟+N”首脑会议的声明和宣言,成员国首脑经过讨论之后形成的意见自然代表了作为一个区域组织的立场。一个国际或地区组织的对外关系及其政策,一般与成员国不会完全相同。比如,中国学界在讨论中国-联合国关系时,很少会将中美关系、中法关系及中俄关系等纳入,而是相对独立地讨论中国与作为一个组织的联合国关系。在中国高等院校的专业设置上国际关系学习者也不会混淆国际组织与双边关系的不同研究方向。不过,在论述中国-东盟关系时,学界一个普遍现象是很少区分作为一个松散组织的东盟与东盟成员国家的关系。很多文章在讨论中国-东盟关系时,大部分篇幅往往是在分析中国与东盟成员国的关系。即便是在国际学术界,这也是一个很普遍的现象。而中国政府的一些文件有时候也不区分东盟与东盟成员国,很多时候的表述是东盟国家,这与国际社会通常直接称东盟有所不同。当然,我们可以说因为东盟是一个松散的地区组织,甚至也可以说东盟并不是一个“盟”,而是一个“协会”。
自1967年东盟建立以来,追求一种共同的身份和组织独立性一直是其目标。冷战结束后,在中国外交布局中,中国-东盟关系也取得显著进展。随着2007年底《东盟宪章》的出台(2008年底生效),东盟的一体化程度比以往有所加深。新加坡许通美大使在宪章生效一周年之际曾评论说,关于东盟是个纸老虎的说法该调整了,东盟下一步的任务是加快制定争端解决机制。也有中国学者认为,《东盟宪章》的制定本身就是以法律形式对“东盟方式”进行变革的重要尝试,一定程度上使东盟具备了国际法人地位。但与此同时,东盟宪章的约束力还有限,传统的“东盟方式”仍然起主导作用,东盟并没有实现从国家间组织到超国家组织的转变。从国际法角度来说,宪章通过之后,东盟的国际法人地位仍无法与联合国、欧盟相提并论。有学者认为,在经济合作与核武器领域,东盟作为整体的代表性要强于人权领域。对东盟的一个恰当理解是“某种常设外交会议”,但这种国际法上的严格定义也不是不承认国际关系学者对东盟更为宽泛一些的认识,即东盟可以被当作是一种“机构”。总的来看,在《东盟宪章》通过以后,东盟自身以及外部对东盟的相关看法发生显著改变,例如有学者认为,东盟宪章的存在为印尼介入2011年泰国-柬埔寨冲突提供了合法性。东盟在2015年底宣布建成了3个共同体,在追求一体化的道路上还在继续前进。中国支持东盟共同体建设,中国的确有一个可以称之为东盟政策的分支领域存在。因此,中国-东盟这样一种关系有自己的特性,应该不同于中国与东盟各成员国的双边关系。
在国际关系学术界讨论中国-东盟关系时存在着多种理论视角,可以说目前存在的几种大理论都能在东盟的内部行为和对外行为中找到立足点。不过,这些理论视角大多数是站在东盟国家立场上考虑,即以东盟为中心的分析,考虑和比较的内容主要是这些理论能否解释东盟成员国的行为。在若干延伸点上这些理论也可以被用于分析中国的行为。但是,正如后文所强调的,尽管这些理论的立足点或所倚重的特定问题领域在中国-东盟关系中也能找到,但这些视角对于新出现的南海问题则缺乏足够的解释力。
对于现实主义来说,东盟非常虚弱,只是一个松散的地区组合,所谓制度和规范只不过是个“干预变量”而已,国际组织归根到底是服务于霸权国家的工具。在理解东盟行为上,现实主义强调的不干预和非约束性共识只停留在口头上,实际上挑起争端和解决争端的仍然是力量在起作用。现实主义认为,规范是强国制定并实施的,东南亚地区的稳定依赖于大国间的军事实力分配,而不是东盟的地区安排,因此东南亚地区的稳定在于大国之间的战略平衡尤其是泰国-柬埔寨的领土冲突、南海问题等显示出东盟安全共同体的虚幻性。但现实主义也有一些问题例如东盟一直强调不想在中国与美国之间选边站。有的学者甚至认为,东盟的策略不能简单概括为制衡或者追随,而是“在对冲基础上的顺应”。顺应是一种社会化进程,对冲与制衡的最大区别在于,前者主张弱小一方的自主性。而且,为了让大国相信小国的政策可信度,小国在执行对冲战略时保持着高度的机动性。
从中国立场看,现实主义的有些观点在理解中国行为时的确具有一定的合理性。菲律宾学者提出一个颇具现实主义解释力的说法,即中国之所以重视东盟,是因为惧怕东盟的某些成员国,如菲律宾邀请美国来制衡中国,因此以迂回曲折的手法加强与东盟的关系,让东盟约束其成员国。他的一个证据是20世纪90年代末,在菲律宾面对中国压力转向美国时,中国加速了和东盟之间就南海行为准则的谈判进程。而更多流行的观点则认为,随着中国权势的增强,中国越来越不愿意平等对待东盟,而是分而治之。但中国似乎并没有这么看轻东盟,至少在官方的政策表述中一直承认东盟的中心地位。中国学界对东盟的作用有不同的理解。张蕴岭认为,“中国支持东盟的团结,因为一个联合的东南亚对中国有利,支持东盟在地区和国际事务中发挥更大的作用,因为东盟的对话与合作理念与中国的合作共赢思想相通”。
新自由主义认为,作为一种逐渐演变的多边制度,东盟加速了东南亚国家的合作,并提高了承诺的可信度。东盟有能力使用多种多边框架,如东盟地区论坛和东亚共同体以及和平的规范性协定,与区域外大国一起确保地区和平与稳定。一定程度上正是东盟发挥的这种功能,中国才认可东盟在稳定南海局势上的作用。但自由主义更为强调的是国际法等制度性的约束作用。如果从制度主义出发,那么中国理所应当利用多边主义的东盟来强化自身的话语权,但中国却是在双边层面加强和东盟的关系,而不是在诸如东盟地区论坛、东亚峰会上讨论南海问题。也有学者建议,中国应该创造性地在东盟这个多边框架下去探索双边解决争端的可能性。
建构主义将目光转向身份认同,认为东盟是一个安全共同体,东盟的实践加速了成员国的社会化进程,促进了身份认同。建构主义的观点强调身份和社会化的互动进程,认为国家间关系并不完全是先天给定和静态的,国家之间通过调整互动模式也形成比较良好的关系。东盟维持地区和平的效率在于将大国社会化认同东盟提出的一些理念。当然,也有学者不断强调东盟的冲突管理机制还是发挥了作用,至少中国答应要与东盟国家签订南海行为准则。从东盟解决南海争端的记录来看,许通美、阿查亚认为东盟在协调和解决成员国之间的纷争与冲突中起了较大作用。应该说,建构主义在理解中国对东盟的政策上也有一定的解释力,有学者对1992-2008年《人民日报》(海外版)报道中对中国-东盟关系的身份定位进行分析表明,中国官方对东盟有多种身份定位,主要包括朋友、对话者、合作者及组织机构等。其中,将东盟作为朋友身份的占比为32.4%,如加上对话者和合作者的占比,前3类所占比重达到65.2%,而作为一个组织机构来看待的大概占到各类身份定位中的14.1%。也就是说中国对东盟的认同总体上是非常积极的。近年来,中国接受了“东盟方式”,并进一步发展到提倡“亚洲方式”。中国也使用了东盟提出的互联互通概念,并将其引入到中国提出的“一带一路”倡议中。但显然,在南海问题领域,东盟并没有在互动中让中国接受一些成员国努力推广的多边主义概念,而且中国所接受的1982年《联合国海洋法公约》等国际法理念也不是东盟给予的,在南海问题超出权力范畴的一些观念,比如和平五项共处原则包含的内容,在新中国外交历史上并不鲜见。
南海问题带来的不仅是政策挑战,也有理论挑战,特别是东盟弱化后对建构主义的挑战。尽管建构主义者还在不断论证东盟仍然有作用如阿米塔·阿查亚就主张“有关东盟边缘化的预测已被证明是夸大的。”但从更广泛的舆论来看,建构主义论点越来越失去了市场。更多学者认为,随着中国崛起后在南海问题上采取强硬政策,建构主义主张的小国通过地区合作社会化大国的努力已经失败,在大国激烈的地缘政治竞争中,东盟的地位无足轻重。尤其在2016年7月南海仲裁出台后,哈佛大学教授格莱汉姆·埃里森(Graham Allison)认为,“大国不会承认这些法庭的仲裁,除非他们认为某些特定案例也符合其利益”。就连王赓武也提醒新加坡政府,需要对中国的意图、美国的解决方案、东盟以及新加坡在该地区的位置进行现实主义式的评估,因为只有这样才能为该地区未来的地缘政治变革做好准备。
对于国际关系学者而言,上述理论的基本论点并不陌生。相关研究进展多数是在某一个理论上进一步发挥,特别是依赖于某些问题领域来修正和发展这些大理论的解释力。而南海问题的爆发和凸显则主要是2009年以后的事情也就是说在上述几个国际关系大理论成型的时候,南海问题并不是理论建构的对象。对理论进行批评不是本文的目的,而是借助于理论增强理解复杂性事物的能力。在上述三大理论之后,社会进化论也被用于理解中国-东盟关系的发展。社会进化理论的一个突出贡献是将大理论按时代发展阶段来定位。在解释中国-东盟关系,特别是理解中国热切接近东盟、密切参与东盟推出的一系列活动时,社会进化论的核心概念是学习曲线,即中国参与东盟的多边主义而获得了现代国家体系知识,融入了现代国际体系,标志是越来越多的国际条约,这与朝贡秩序下的对外关系十分不同。不过,社会进化论者也承认,尽管上个世纪90年代以来,中国越来越认可东盟的多边主义立场,但南海问题却是一个难以解释的难题。未来一段时期,中国与东盟若干成员国的冲突、地区的分裂以及美国的再平衡仍将持续。
显然,这些大理论很难完全解释南海问题上中国-东盟关系的韧性。在国际舆论普遍认为中国政府使用分而治之策略瓦解东盟时,中国政府却更为重视构建与东盟的双边关系,特别是在南海问题上提出“双轨思路”,重视东盟在稳定南海局势中的作用。显然,简单按照结构现实主义的思路是解释不了这一现象的,大国往往并不用重视小国,而一个小国组成的松散联盟也更缺乏制约性。从菲律宾在南海问题上的表现来看,东盟并不具有约束成员国的能力。中国政府也看到了在美国等国家的支持下,菲律宾在南海问题上不断挑衅的行为,特别是2013年1月发起仲裁,而海牙临时仲裁庭于2016年7月12日的裁决,也让中国人明白了国际法的虚伪性,国际制度并不是那么客观、公正的。那么问题在于,为什么在南海问题上,中国政府这么重视东盟这个组织呢?我们可能需要一些新的视角,真正从中国的立场出发,去理解在中国-东盟(地区组织)关系中的南海问题。本文认为,中国将和平发展与构建良好的周边环境作为战略目标,在南海问题上看到了东盟独特的作用。东盟是全球极少的兼有海上国家和陆上国家的地区组织,对于中国这样一个海陆兼备的国家,保障海上权益意义非凡。东盟多年来在维护东南亚和平稳定中扮演了积极的角色这与中国的战略目标高度契合。作为一个整体,东盟在世界政治经济中并不是一个可以忽略的角色,特别是由于其共同体建设的迈进,对地区政治经济发展有重大的影响。中国之所以将东盟作为南海问题的一方,正是基于上述考虑。仅仅从已有的视角去理解中国的行为,显然不足以涵盖上述3个方面的考虑。
三、中国-东盟双边关系中的南海问题
一般认为,中国-东盟的双边对话从1991年正式开始,中国也派员参加过东盟发起的有关南海问题的讨论。不过,在20世纪90年代早期东盟并不认为南海问题是个严重的地区安全问题。例如,有学者认为,上个世纪90年代以前,东南亚国家在看待南海问题时,主要将其看作是中越两个社会主义国家之间因为意识形态分歧和历史原因造成的冲突。90年代中期以前,除了中国和越南之间持久存在的冲突之外,其他东南亚国家并没有怎么去关注南海问题。这种局面随着1992年中国出台“领海法”之后改变,东盟外长在菲律宾的推动下,发布了马尼拉南海问题宣言,宣言呼吁各方保持克制,用和平手段解决主权和司法问题。当时还不是东盟成员的越南对此也表示支持,而中国政府仅表示这个宣言是个“有益的因素”。1995年7月,钱其琛在参加东盟外长会议时指出:“维护本地区的和平稳定,促进各国经济繁荣与合作,这是中国与东盟国家的共同利益和目标,是双方最根本的共同点”,而在南海问题上,钱其琛强调“‘搁置争议、共同开发’主张是目前处理南沙争议最现实可行的途径。”1996年中国批准通过了《联合国海洋法公约》。从一定意义上说,《联合国海洋法公约》的通过,加速了相关国家之间的海洋权益界定与争夺。可见,国际问题领域的制度建设有时候也不一定促成各国的合作,特别是当这类制度建设难以平衡各国的发展需求时。
2002年,中国和东盟各国签署了《南海各方行为宣言》。从当时对该宣言的评价来看,学者们已经认识到中国的南海政策发生了转变,即从双边处理南海争端增加了将东盟作为一个整体来稳定局势的用意。在后续的讨论中,这一宣言被定为“里程碑式”的变革。从2002年以来的历史来看,在签署这一协议之后,中国以及东盟成员国都没有完全遵守“共识”,而是按照各自对条文的理解行事。对这类现象的一个普遍解释是,东亚国家在完全解决争议之前,一般都是遵循非正式制度,即通过静悄悄的外交来达成妥协。由于是静悄悄的外交,当遭遇国内政治阻力时,一些国家的领导人很可能否认这种默契,转而为了解决其他更紧迫的内政外交问题,结果往往导致双边关系恶化。中国-东盟双方在一些重要的会议上对南海问题曾做过联合声明,但这些声明仅是双方的共同立场。如表1所示从双方的共同立场来看,2002年是一个节点,因为通过了《南海各方行为宣言》;2011年是另一个节点,通过了《南海各方行为宣言》指针;2013年是又一个节点,一方面将宣言界定为“里程碑式文件”,同时启动“南海行为准则”磋商。到2016年,中国-东盟双方已经在宣言基础上,进一步达成了紧急事件热线以及适用海上意外相遇规则等两个文件。
但从中方对南海问题的官方表述来看,中国-东盟真正在双边层面上深入讨论这个议题是从2011年开始的。这与东盟从20世纪90年代起就通过了东盟层面的宣言,并将中国作为另一方是不同的。一方面,东盟对中国仅仅将其视作是协调立场、表达意见的平台并不满意。2009年11月,第一任中国驻东盟大使薛捍勤曾在新加坡表示,“南海问题并不是作为一个组织的东盟与中国之间的问题……东盟可以在促进相关方互信方面发挥有价值的加速器作用,但本身并非争端的一方”,对于这种观点,东盟前秘书长鲁道夫·C·塞韦里诺(RodolfoC.Severino,1998-2002年在任)认为有失偏颇。将2011年作为一个重要的转折点,主要基于如下一个基本事实,在此之前中国领导人在中国-东盟领导人会议上发表讲话时,没有提及南海问题。2010年10月,在越南举行的第十三次中国-东盟领导人会议上,第八次参加这类会议的温家宝总理在讲话中并没有谈到南海问题。也就是说,南海问题真正成为中国-东盟双边关系中的问题是从2011年开始的。2011年11月,温家宝在出席第十四次中国-东盟领导人会议时提到“本地区有关国家在南海存在的争议,是多年积累下来的问题,应由直接有关的主权国家通过友好协商和谈判予以解决。”中国领导人之所以选择在这个时间点谈及南海问题,很重要的原因是2011年7月,中国与东盟国家就落实《南海各方行为宣言》后续行动指针达成一致。
表1中国-东盟关系重要文件中对南海问题的表述
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2013年9月,习近平主席在印尼国会演讲时提出了“21世纪海上丝绸之路”倡议,强调与东盟各个国家的合作,在展望未来时指出“今年是中国和东盟建立战略伙伴关系10周年,中国和东盟关系正站在新的历史起点上”,并且表达了对作为一个整体的东盟的期望,“中国将一如既往支持东盟发展壮大,支持东盟共同体建设,支持东盟在区域合作中发挥主导作用。”这可能是近年来中国政府对东盟最为清晰的表态。而对于越来越热的南海问题,习近平在演讲中表明与个别国家以“平等对话和友好协商”的方式分别进行处理的姿态。中方的立场始终如一,中国与东盟之间并不存在南海问题,而是与东盟的个别成员国有纷争。东盟作为一个国际组织有其自身的利益,与成员国并不一致,但也不是说完全不一致,特别是在维护地区稳定上。
2013年10月,李克强总理出席第十六次中国-东盟(10+1)领导人会议(也是李总理第一次出席这个会议)时指出,中国“一如既往支持东盟在东亚合作中的主导地位。”这一表述与习近平主席的表述略有差异。在总理看来,东盟的主导地位是已经取得的,而习近平的表述也可以解读为一种期望。李总理用2个段落谈到了南海问题,这也是中国最高领导人第一次以如此显著的篇幅谈到这个问题。在表述上,李克强认为“南海形势总体是稳定的,南海存在的一些分歧不会也不应当影响中国与东盟关系大局。南海争议应由直接当事方通过协商和谈判解决……《南海各方行为宣言》是中国与东盟国家达成的重要政治共识,是南海和平稳定的基石。”
那么什么是大局呢?其实李克强总理也有提到:“最重要的是我们共同维护了地区和平与稳定。没有安全的环境,经济繁荣就难以维系;没有相互的信任,互利合作也难以深化。”一定程度上,中国将改革开放以来国内领域的发展经验拓展到了国际领域,这是中国政府的一种国际政治理念。从东南亚的历史来看,真正影响到地区和平与稳定的事件,首推20世纪60-70年代的越南战争,然后是90年代后期的金融危机。由于在东亚金融危机中发挥了关键作用,中国赢得了东南亚国家的赞誉。2015年11月,李克强在第十八次中国-东盟领导人会议上的讲话中进一步明确了这种意识:“中方始终将东盟作为周边外交优先方向,坚定支持东盟一体化,支持东盟共同体建设,支持东盟在区域合作中的中心地位。”在这次讲话中,有关南海问题的内容几乎占1/6的篇幅,这是前所未有的局面。而东盟作为“优先方向”则是首次表述,一定意义上说,中国试图以此向周边国家显示其着重致力于和平发展与周边外交的决心,这种示范效应对于小国是有吸引力的。
四、海洋法领域的以陆制海与以海制陆
从钱其琛副总理接触东盟开始,中国政府对东盟始终有十分清晰的看法,即有效“维护地区稳定大局”。问题在于,需要进一步讨论中国为什么认为东盟在南海问题上能发挥稳定地区大局的作用?这可能需要回顾海洋争端以及海洋秩序形成的历史,重新认识权力、制度在构建海洋秩序和东亚地区稳定中的作用。
海洋的主权归属争端,其实并不是一个简单的法律问题,有必要对国际海洋法和大国权力的关系做出更深层次的分析。回顾西方霸权竞争历史就能发现,这个问题是典型的国际秩序的重要组成内容。如果海洋主导权的竞争是大国权力竞争的一部分,法律只是这种权力斗争的组成部分,那么对美国强势介入就能做出更为准确的判断,也能对海洋法律变化的权力支撑有更为深入的认识,抛弃一些不切实际的幻想。更重要的是,在国际法的起源上,也有两种基本范式,即主权的法律体系与海洋的法律体系之间的分野。中美双方代表了不同体系,中国的意见主要是现实主义的,即以陆制海,而美国的则是自由主义的,以海制陆。当前围绕国际法是否有效、中国是否遵循国际法的讨论,很多都忽视了这一点。尤其需要注意的是,海洋究竟是开放还是封闭,恰恰是17世纪霸权国荷兰与崛起国英国当年争论的内容。因此海洋并非生来就开放,而是取决于国家之间的权力博弈。
在现代大多数人的记忆中,郑和下西洋代表着中国海权发展的顶峰。从1405年到1433年,郑和率领舰队七次出海,最远达到非洲东海岸,南海是必经之地。但从中国的意图来看,贸易是重要内容,但贸易的内容并不是当时的生活必需品,特别是郑和船队不是去和周边邻国争夺稀缺资源,因而贸易在有关秩序的变迁中难以成为核心问题,只是一种象征。结果郑和下西洋推动的朝贡贸易,没能帮助明朝构建一种海洋秩序,并没有像后来欧洲人那样分割海洋的通行权限。原因其实也简单,中国没有碰到竞争对手,郑和一路西行基本上是畅通无阻的,而且还扩展了朝贡秩序。《明实录》卷七一记载,郑和第一次下西洋归国后,推动了邻国的朝贡,其中“苏门答腊、古里、满刺加、小葛兰、阿鲁等国王遣使者比者牙、满黑的等来朝贡方物。”特别是第七次下西洋的一个主要目的是让更多边远地区的国家来朝贡,《明史》的《郑和传》说:“诸藩国远者尤未朝贡”。朝贡贸易的重心其实并不是途径海洋的贸易,而是通过贸易这种形式向世界宣示中国是天下秩序的中心。用今天的话来说,相比于开发海洋和投入资源建设海上力量,明政府更为重视陆权,其政权的稳定、国家安全和威望也更受制于陆地空间的发展。
但是西方人来到东亚之后,将原本向中国朝贡的国家拉入了它们的贸易势力范围。为了争夺亚洲香料贸易,荷兰于1602年成立了东印度公司,迅速取代葡萄牙成为南海航线的主人,“将爪哇、苏门答腊、摩鹿加群岛、马六甲以及锡兰划入自己的势力范围之中”。在此过程中,影响日后海洋秩序的主张也通过荷兰的学者带给了世界。1609年,格劳秀斯(Grotius)提出了《海洋自由论》,这一主张主要是反对葡萄牙、西班牙对海洋的垄断,认为荷兰有天赋权利到西太平洋进行自由贸易。格劳秀斯曾代表荷兰数次出使英国,其关于荷兰拥有北海海域捕鱼权的辩论一度让英国国王詹姆士一世恼怒。正是为了应付格劳秀斯,詹姆士一世发现了约翰·塞尔登(JohnSelden)。詹姆士一世要求塞尔登论证荷兰人必须要为在北海捕捞鲱鱼向英国付费,为了反驳格劳秀斯的自由海洋论,塞尔登创作了《海洋封闭论》,其副标题是“论海洋的控制权与所有权”。该书1535年完成,不过,其英文版直到1652年才出现。在这部书中,塞尔登提出了两个命题:第一海洋并不是公共所有,其性质类似于土地私有;第二,英国应该成为环绕该国的海洋的主人。一定程度而言,塞尔登与格劳秀斯都是各为其主,其主张都融入了现代国际法,同时具有海洋自由和对海洋实施管理。但就当时而言,不管是封闭性的海洋还是自由海洋的主张,其目的都是维护当时本国的利益。随着国家利益的发展,关于海洋的观点也是可以变化的,英国成为霸主之后就继承了荷兰的主张。
从这个意义上说,西方世界以海权为主要抓手经略亚洲,重组原本建立在中国朝贡秩序基础上的亚洲秩序。即便到现在,“以陆制海”与“以海制陆”仍是两种显著的观点。二战以后的历史主要体现后者的主张,美国通过海战取得对日作战胜利,中国的战略地位有所下降,而海洋权益重新浮出水面,成为美国的关注点。美国学者认为,自开罗会议和德黑兰会议批准在太平洋的作战攻势后,“中国降格成了次要的角色。对日战争越来越依赖于海军战略。”1951年4月19日,主导对日作战的麦克阿瑟在告别演说中指出,“太平洋是个令任何强国都虎视眈眈谋求发展和扩张领土的地方……我们的战略前沿已经拓展至所拥有的整个太平洋,只要我们能够维护住它,太平洋便能成为巨大的护城河。它充当的是美国全境乃至整个太平洋自由领土的盾牌。我们通过盟友控制着从阿留申群岛到马里亚纳群岛的沿亚洲边沿分布的岛链(chain of islands or island chain)。经由这些岛链,我们能支配从海参威到新加坡亚洲港口的海洋和空中力量,而有了海洋上的和空中的力量———如我所说的———从海参葳到新加坡———可以抵御太平洋上不友好的行为。”1951年9月8日签署的旧金山对日和约规定,“日本放弃对南威岛及西沙群岛之一切权利、权利根据与要求”。在和约签署当日,美国国务卿迪安·艾奇逊即照会日本外务相吉田茂,要求日本为美国在朝鲜战争中的行动提供便利和支持。
在广为传播的“第一岛链”构想中,南海起初并没有被包括在内。1951年8月30日,美菲共同防御条约在华盛顿签署,条约规定了对菲律宾的攻击包括菲律宾管辖之下的太平洋岛屿与领土。而根据1898年12月10日在巴黎签署的《美国和西班牙和平条约》,菲律宾领土最西段是格林威治东京118度。在朝鲜战争爆发前夕,美国国务卿艾奇逊划了一条“艾奇逊线”,当时不包括台湾和韩国,但是3个有争议的海洋岛屿都落入“艾奇逊线”内。美国为了对抗共产主义势力,牢牢掌控日本,让日本与苏联、韩国、中国都存在领土争端,在两个秩序之间打入“楔子”。在整个冷战时期,受制于美苏两大集团的对抗,亚洲海域基本是平静的。
南海再度成为美国对外战略的重心之一时,则是在20世纪90年代中期的美日同盟再定义之际。1995年,中菲之间爆发了美济礁事件,加之又有第二次台海危机,美方对南海岛礁开始重视,调整其南海政策。近年来,美国的介入还在不断加大。第一岛链各岛礁的价值,从地缘政治来看,从东北亚往东南亚是逐步下降的,而从经济来看,东南亚的岛屿及所在的通道位置则比东北亚海域重要得多。2010年,时任国务卿希拉里·克林顿在越南参加东盟峰会时表态说,南海事关美国国家利益。当时美国舆论首先透露中国政府认为南海是中国的“核心利益”,引起了地区国家的极大关注。根据新近出版的《胡锦涛文选》披露,2009年7月,在第十一次驻外使节会议上,胡锦涛指出,“要正确把握维权和维稳的关系,稳妥处理我国同周边国家海洋权益、领土、跨界河流争端既对有关国家侵害我国权益的行为进行坚决斗争,捍卫我国核心利益,又注意有理有利有节,维护我国周边稳定大局。”
在仲裁案裁决前后南海争端涉及的国际法含义得到进一步彰显。但国内舆论认为,所谓国际法的仲裁很容易被操纵出现不公正的结果。美国霸权对国际法律的消极影响也在清晰显现,这有可能进一步激发中国人对国际规则和法治发展前景的论辩。以美日等国为代表的域外舆论则要求当事方遵守此次裁决结果,并将中国政府是否遵从此次裁决,延展至中国是否遵守国际秩序的一个标志性事件。2016年7月12日,历经3年零6个月的外交斗争,海牙临时国际仲裁庭仍然就菲律宾单边提交的仲裁申诉作出明显不利于中国主张的裁决,国内国际舆论普遍认为南海争端已经远远超出中菲关系,构成日益主导国际秩序走势的中美大国竞争关系的内容。南海问题之所以被上升到这一层次,除了途经南海海域的海洋通道涉及到美国亚太盟友的利益,关系到美国霸权的威望和安全承诺之外,也的确与南海地区是海上力量和陆上力量博弈的焦点所在相关。从地缘政治角度分析东南亚这一区域是一个破碎地带,缺乏有效的中央权力,很容易被外部势力渗透。陆上东南亚和海上东南亚的交锋也多次出现,东盟作为一个区域组织在这方面可以有效地协调两种力量的博弈。对于中国来说目前仍然是陆权的有效性远大于对海权的控制。在这种局势下,东盟发挥协调作用的价值是明显的。
五、重新认识中国-东盟在稳定地区大局中的作用
一定程度而言,正是大国竞争的加剧,让中国越来越迫切认识到东盟的战略地位。一个日渐崛起的东盟对于维护地区和平稳定将发挥积极作用。2009年7月,在第十一次驻外使节会议上,胡锦涛强调,“深化中国-东盟战略伙伴关系,积极促进东亚区域合作”。最近几年,中国在认识东盟的力量方面也有变化。一定程度上,现在讨论中国-东盟关系的一个大前提是承认东盟崛起。
在讨论东盟的行为时,学界普遍认为东盟实施了大国平衡战略。一定程度上,中国的东盟政策也存在这种平衡的努力。从这个角度出发思考相关问题,可以发现不同于东盟某些成员国拉域外国家平衡中国,中国重视东盟也有平衡地区外力量干预的考虑。“双轨思路”实际上就蕴含着这种理念。东盟的大国平衡如果成功,那么理论上东盟与各大国的GDP差距应该呈现出缩小的态势。但以东盟相对各大国经济总量的比例来看,呈现出不同的发展趋势。考虑到缅甸的GDP数据是从1998年开始的实际上之前的东盟整体经济实力要比图1中统计的还要更多一些。图1表明,东盟与诸大国的经济实力差距不仅有国别差异,也有阶段的不同。从阶段上看,1997年东亚金融危机以前,除印度外,大体上比较稳定。而从20世纪90年代中后期开始,东盟与中美日印4个大国的经济总量对比出现了3种态势。第一种,东盟相对于印度的经济总量差距基本维持稳定。1998年,东盟经济总量是印度的117%,到2015年则维持在111%,即便是到2020年双方差距大体变化不大。第二种,则是相对于日本和美国的经济总量差距在缩小。1998年,东盟相对于美日的经济总量比例分别是5.5%和12.8%,2015年则分别上升至13.5%和59%第三种,相对于中国的经济总量差距在扩大。这种差距在90年代中后期以后表现特别明显,东盟相对于中国的经济总量从1998年的48.8%下降至2015年的21.3%。如果说,大国平衡战略在经济上表现为实力差距的相对缩小,那么东盟作为一个整体对美日的平衡力上升了,但对于中国实际上是下降了。因此,很难笼统地讲东盟继续坚持大国平衡战略的有效性,要看其针对哪一个大国而言。
在军费开支领域,与经济领域的力量平衡变化趋势基本一致,但也略有不同。与经济领域相对美国差距缩小不同,在军费开支领域东盟与美国的力量对比基本维持在4%左右。而最显著的变化发生在与中国、日本的力量对比上。1993年,东盟军费开支是中国的130%,此后稳步下滑至2015年的17.9%。而东盟占日本军费开支的比重基本呈上升态势尤其是新世纪以来,从2000年的23.1%上升至2015年的94%。因此,东盟作为一个整体力量,在加强内部力量整合和增强内部力量方面,有一定的作用,但这个效用主要是针对日本而言的。而对其他主要国家,如美国、印度,则变化不大。如果以中国为平衡对象,那么这种努力几乎是无效的。
在东盟的对外战略选择中,从中国-东盟双边关系来看,现实主义的内部制衡并非东盟的策略选择。无论东盟怎么作为,过去20年来,中国-东盟的实力差距都在不断拉大。当然,在一定程度上,也可以说明,东盟实施了现实主义的经典策略———硬制衡,即引入外部力量来牵制中国。这个可能是一般意义上的大国平衡战略,但问题在于,其他国家为什么呼应东盟,并参与到东盟的制衡中国行为中?这实际上不是东盟能决定的,而是取决于美国和日本等域外国家对亚太地区形势的判断。也正是在这个意义上,中国有理由更为重视东盟,在实力地位显著扩大时,中国应该争取东盟减少外界干预的机会,如果分化东盟,等于是给外界创造了机会。
冷战结束以来,力量对比不断扩大是中国-东盟关系中的一个突出特点。如果说20世纪90年代中国重视东盟是出于学习多边主义,那么随着中国超过日本成为地区内最大国家,中国还如此重视东盟,则要比多边主义更进一步。多边主义是在1997年十五大时成为中国外交布局中的一个支柱的,但其排序是第四位的到目前为止也没有发生根本变化。而中国外交领域近几年更为深远的变化是在周边。中国提出了“亲、诚惠、容”理念,提出让周边国家免费搭车等,这既是中国传统文化在对外关系领域的一种映射,因中国变得强大时,通过文化手段更能实现战略目标,但同时也更是战略平衡的需要,因美日等国对中国在海洋上的权益拓展也越来越担心。
十八大以来,中方强调在中国东盟框架应对南海争端,其典型结晶是“双轨思路”。2014年8月9日,中国外长王毅在中国-东盟外长会后,表示赞成文莱此前提出的“双轨思路”,即由直接当事国通过协商谈判解决争议,并由中国和东盟共同维护南海和平稳定。2015年5月31日,中国外交部发言人明确表示“美国不是南海问题当事国,南海问题不是也不应该成为中美之间的问题”。显然,中方并不希望南海成为中美之间的问题。2016年2月22日,外交部发言人在王毅外长出访美国前夕表示,“美国不是南海问题当事国,南海问题不是也不应该成为中美之间的问题”。25日,王毅在美国战略与国际问题中心演讲时仍然希望“域外国家能够支持有关争议通过直接谈判来解决,支持中国和东盟一起维护南海地区的和平与稳定。”
但近期这种坚持将美国排除在外的政策略有转变。在王毅外长出访美国之后,中方似乎认识到很难将美国排除在外,其态度从彻底排除美国逐步转变为呼吁美方发挥积极作用。例如,仲裁案宣布之前的7月5日,北京大学国际战略研究院名誉院长戴秉国在美国强调,不能以南海问题“定义中美关系”,而必须将它“放在两国关系中的合理位置。”6日,全国人大外事委员会主任委员、中国社科院国家全球战略智库首席专家傅莹在英国表示,“美国更多试图从地缘战略的角度看待和处置与中国在南海的分歧……中美都需要南海和平和保持航行自由应该也需要逐步走向合作”。
中美双方对南海问题的性质及其重要性存在显著的认知差异,但在经过南海仲裁案后,或许双方也有可能重新认识南海的历史及其战略含义。尽管中方并不希望南海问题被放大为一个战略问题,但南海问题有可能在今后一个时期成为影响中国战略走势的核心问题和全局问题,因而令外界更加慎重地看待中国在南海的国家利益。尤其需要注意的是中国人越来越理解南海问题其实是一个权力和法律交织的典型问题,其涉及到国际秩序的变迁,因而必然会引起各方重视,尤其是霸权国的全方位应对。进一步来说,如果是一个权力问题,那么就不能只是通过强调历史来加强和支撑中方的权利主张。尽管中国历史本身就是中国政权合法性和中国大一统的来源之一,但西方国际体系变迁的最大动力并不是大一统的历史,而是基于经济增长以及运用国际制度的权力。无论是在实现经济增长,还是通过创建制度维护地区和平方面,东盟的力量是发挥了效力的。今后一个时期,继续加强与东盟沟通,重视东盟作为一个制度能发挥的协调和平衡作用,显然也是中国学习如何作为强国的应有之义。
从未来发展态势看,中国有必要通过“21世纪海上丝绸之路”建设,扎实推进与东南亚各国的合作。总体而言,中国试图建立一种以共同发展为核心的新型海洋秩序,而不是重复历史上大国所追求的权力控制下的海洋制度建设。在这一进程中,东盟作为一个整体的确可以扮演一个平衡者的角色,即展现出推动共同体建设稳步迈进的能力和意愿。
六、结语
自1991年中国-东盟建立对话关系以来,双方关系的发展是全方位的,可以说不断引领着中国周边外交的方向。尽管南海问题给中国-东盟关系的发展造成了一些困难,但这种困难很大程度上也源自对中国行为的误解。特别是,持现实主义立场的众多分析者,很愿意强调中国的大国意愿,指责其凭借实力压迫东盟相关国家屈服。因此,对于中国学者而言,很有必要深入理解中国重视东盟关系的原因,站在中国的角度,思考中国与作为地区组织的东盟这一框架中的南海问题。塑造一个良好的周边环境是中国的一项大战略,无论是南海问题还是中国-东盟关系都受到这种战略的支配。尽管国际舆论倾向于夸大中国在南海问题上的强势行为,但事实上中国不断突出东盟在地区合作中的主导作用并坚持要和东盟合作来稳定南海的地区局势,而不只是和某些东盟成员国进行双边谈判。也就是说,东盟自身通过一体化合作与共同体建设,已经成为一支举足轻重的力量。中国充分认识和重视这支力量,中国政府的诸多文件都公开表明了这一点,国际舆论对此视而不见显然是不客观的。
从历史到现实,中国的发展历程都表明需要稳定的周边环境,如朝贡秩序瓦解之后导致周边地带的破碎,这进一步加速了帝国主义者对中国领土的切割。这种历史记忆使中国在考虑周边安全时,倾向于认为一个稳固和整体性的周边环境更有利于中国。但中国不断强化周边的稳定和东盟的作用,也与20多年来中国-东盟关系的改善和发展有密切关系。中国通过参与东盟发起的多边、双边活动学习到更多参与多边舞台的知识,这既可以由社会进化的学习曲线效应来解释,也可以通过互动进程等建构主义术语来描述,但本质上这些行为是中国实施大战略所致。中国要成长为一个海陆兼备的全球性大国,今后一个时期要大大增强对海洋事务的认识那么东盟无疑是一个很好的互动对象。事实上,中国在与东盟的沟通过程中,学会了发展战略对接、互联互通等现在通行的合作内容。
在南海问题这样一个涉及到主权纷争的议题上,中国与东盟的若干成员国有长久的纠纷,而且随着国际海洋法的推进和相关国家国内的经济社会发展,这种矛盾在加深,地区稳定局势有被打破的可能性。在这种背景下,东盟过去多年来通过协商解决地区纷争的作用显得尤为重要,中国也认可东盟在这方面可以发挥的作用,因而支持东盟参与到稳定南海局势上来。从这个意义上说,中国并不想分化东盟。一旦弱化东盟在南海问题上的协调能力,那么中国就势必要花费更大的精力去进行外交斡旋,甚至有时候还缺乏沟通的渠道和应有的舆论压力。因此,尽管东盟依然还不能够管住其成员国的言行,但是在南海问题上东盟的表态确实对国内和地区局势有很大的影响,这种影响力源于东盟多年在经济合作、反恐以及地区解决争端问题上积累起来的声望。
维护海洋权益是近年来中国政府推进的一项国策,但中国发展海军力量和加强海外利益拓展的努力在国际上引来了质疑。回顾海洋发展的历史,无论是封闭还是开放,主要是国家间权力斗争的结果。美国所坚持的海洋自由论源于其国家发展的经验和霸权地位,中国坚持以陆制海则是根据东亚的历史与传统。在漫长的东亚古代历史上,从来没有一个海上国家攻占过大陆国家,但这种传统和基本的东亚政治经验在近代被打破、打碎了。东亚多数国家对此都有深刻的记忆因而在对待主权、海权等态度上与西方有显著不同的看法。冷战时代,东南亚被分为陆上东南亚和海上东南亚,多次发生了严重冲突,也影响到中国的国家安全和发展。以海制陆是美国在冷战时代的基本战略,奥巴马政权时期推行的“亚太再平衡”战略本质上也是这一历史传承的体现,而以陆制海能打破美国在该地区构建的岛链等冷战遗产,进一步深化地区合作。目前,中国正推进“一带一路”建设,这是一种典型的海陆兼备的发展合作倡议,而海陆交接的东盟,无论在地缘经济还是地缘政治上都有其显著的地位,在诸大国中也就中国可以有这种优势。
另外一点容易被忽视的是,东盟自身是一个在不断发展壮大的力量。东盟崛起,将和中国、印度等一起改变亚洲的地缘政治面貌,因而中国将发展与东盟的紧密关系视作未来改变亚洲局势的重要方面,有着超越南海问题的考量。从东盟与诸大国的力量对比来看,东盟整体上与日本的实力差距缩小是最明显的,但与中国的实力差距在扩大,这可能也是中国重视东盟在南海发挥稳定作用的原因之一。
注:笔者感谢《南洋问题研究》匿名评审专家、编辑及范宏伟教授对本文的意见和建议,文责自负。

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钟飞腾
中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员,研究领域:国际政治经济学、对外直接投资、东亚与美国,著有《管控投资自由化:美国应对日本直接投资的挑战(1985-1993年

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来源:《南洋问题研究》2017年01期
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