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刘敬东:多边体制VS区域性体制:国际贸易法治的困境与出路——写在WTO成立20周年之际

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发表于 2017-5-7 13:26:36 | 显示全部楼层 |阅读模式
世界贸易组织(WTO)至今已成立20周年,作为全球多边贸易体制,无论在促进世界贸易增长还是国际贸易法治建设方面,WTO取得的成就举世公认。因其独具特色的争端解决机制,WTO法律制度创造性地发展了国际法,赋予传统上被视为“软法”的国际法以“牙齿”,实现了国际法之父格劳修斯的理想,被誉为现代国际法皇冠上的一颗“明珠”。[1]但是,如此辉煌的成就并不能掩盖WTO在运行了20年后面临的当前困境:自2001年启动的、旨在进一步推动贸易自由化的新世纪“多哈回合”谈判已历经10余年,除了2013年在印尼巴厘岛勉强达成《贸易便利化协定》外,几无建树,农产品、非农产品谈判、规则修订等绝大多数议题的谈判有始无终,多次陷入僵局,至今仍看不到任何成功之希望。' r; q; o! f) W' K; l
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6 y+ v8 b+ }% {与WTO多边体制长期停滞不前形成鲜明对比的是,近些年来,全球范围内的双边或地区贸易协定(Regional Trade Agreement,RTA)等区域性体制(亦称,RTA体制)却如雨后春笋般大量涌现,且发展势头强劲。[2]截至2015年1月8日,WTO成员通报的RTAs数量已达604项,已生效的就有398项,对WTO多边体制形成前所未有的强烈冲击。[3]
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特别是,目前正如火如荼开展的、美国主导的“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”(Trans-Pacific StrategicEconomic Partnership Agreement,简称TPP)和美、欧之间正在进行的“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”(Transatlantic Trade and Investment Partnership Agreement,简称TTIP)等区域性体制谈判,无论在议题覆盖的广度上、还是法律规则的复杂性、先进性方面均超过了WTO“多哈回合”谈判。作为世界上第一大贸易体,中国现已与新西兰、瑞士、新加坡、韩国等达成双边自由贸易协定,中美之间和中欧之间的双边贸易与投资协定谈判目前正紧锣密鼓进行。与此同时,面对日益复杂的全球经济格局,中国适时提出了“一路一带”的对外经济交往战略,这一战略涵盖亚洲、欧洲众多贸易伙伴,波及领域之广泛、涵盖内容之丰富,前所未有。世界其他地区,如,南美洲地区、东南亚地区、非洲地区的区域性贸易和投资安排谈判风生水起,不甘落后。
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可见,全球贸易领域已呈现出WTO多边体制与区域性体制“一冷一热”的发展态势,后者对前者形成显著的冲击和挑战,应如何看待这一态势?国际贸易体制的多边化道路还能否在新的世纪里持续前行?区域性体制是否会将WTO多边体制送入坟墓,成为管理全球贸易的新模式?面对法律规则日益“碎片化”的困境,国际贸易法治该如何推进?& b! q; r1 Q2 K2 ^$ S

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这些问题关乎全球经济治理的走向和国际贸易法治的前途,需要各国政府和国际法学者深入思考,并给予明确回答。
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2 f! x3 j8 F- T/ r( J8 X一、区域性体制:多边体制的治内法权  ]0 C, E+ u( d/ e
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% r( G$ S% E' N9 S" X作为国际贸易领域中的一种现象,区域性体制性质是什么?是如何产生和发展的?它的法律地位如何?这是首先要研究的问题。应从历史和现实角度全方位、多角度考察区域性体制,只有这样,才能抓住问题的本质,为最终解决问题理顺思路。
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, w; X+ _" Q5 k1 d相对于多边体制而言,区域性体制从性质上讲,系“特惠性贸易安排”(亦称,特惠性协定,即Preferential Trade Agreement,简称PTA),属于最惠国待遇原则的一种例外。它最大的特点是,在区域性体制内的成员之间采取一种零关税或比最惠国税率还低很多、贸易限制相对较少的办法或制度。简单地说,这种“特惠制”的区域性体制就是一种比最惠国待遇还要优惠的体制,具有天然歧视性——此种特惠只限于该区域性体制的成员之间,对于非成员则实行另一种较高税率或贸易政策。[4], |. M4 t! z! X8 x0 m

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同历史上曾经出现的区域性体制相比,近年来国际贸易中的区域性安排除具备以上“特惠制”的特点外,还呈现出一些新的特点:涵盖范围已远超WTO多边体制的规制范围,能源、投资和互联网等内容被纳入其中;法律规则更趋独特,劳工标准、环境条款、竞争政策等WTO未包含的新规则不断增多,区域性体制在采用WTO多边贸易规则、概念的同时,也对WTO现行法律规则,如贸易救济规则、知识产权保护等法律制度予以不同程度的修正,与此同时,还建立了自身的争端解决制度,形成一整套独立于WTO体制之外的规则体系。[5]美国在TPP谈判伊始,即宣称要打造一个“具有里程碑意义的下一代贸易协定蓝本”,“为全球贸易设定新标准”。[6]5 ?+ u2 ~7 w7 w" C6 A: F

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尽管如此,这种原本与最惠国待遇原则格格不入的“特惠制”性质的区域性体制,在WTO体制中却属于合法的例外,是WTO多边体制中的“治内法权。”
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这与WTO前身关税贸易总协定(GATT)体制诞生的特殊历史背景有关,是多边体制设立之初谈判各方博弈、妥协的结果,也是二战后世界经济一体化的现实需要使然。[7]此外,GATT的一些谈判成员认为,“特惠制”的存在具有经济上的一定合理性,很大程度是多边贸易体制的一种补充,在多边贸易体制未能充分达成理想关税优惠的情况下,“特惠”性质的区域性体质具有为多边体制“先行先试”的功能,区域性体制与多边体制共存,对国际贸易发展有利无害。
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  @7 R8 N7 j8 d6 y6 M! J" Y基于以上背景和认识,GATT最终给予“特惠制”以合法地位,使其作为一种“治内法权”存在于多边贸易体制之中。尽管如此,“特惠制”毕竟是一种对最惠国待遇原则的偏离,为了将这种偏离降至最低,GATT/WTO多边体制制定了约束“特惠制”的法律规则,包括GATT1994第24条、《服务贸易总协定》(GATs)第7条以及乌拉圭回合谈判达成的《关于解释GATT1994第24条的谅解》等。[8]制定这些规则目的很明确:法律上允许区域性体制存在,但必须接受多边体制的规制,使其在多边体制的监督和控制之下发展。
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1 z1 F) [) [" w( G3 a% K* r5 _" a“特惠”性质的区域性体制既然属于多边体制最惠国待遇原则的例外,根据“例外从严”的法律原理,应对其严格要求,但事实并非如此。从实际效果看,GATT/WTO体制规制和监督区域性体制的立法初衷远未实现。
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GATT1994第24条的核心是,赋予成员方享有制定区域贸易协定权利的同时,确保这一权利在多边体制的规制和监督之下行使,该条款为区域贸易协定提供了详尽的实体规则和程序规则。从表面上看,第24条规定的监督规则很全面,涵盖内容广泛,共有12款之多,但其条款的具体用语却十分模糊,例如,第24条第8a款规定“关税同盟”标准:“大体上取消了所有关税及其他限制性商业规章”,“大体上”(substantially all)一词就极易引发争议,再有,第5款关于成立关税联盟或订立有关临时协议时,对非成员方的GATT缔约方征收的关税或实施的贸易限制“总体上”(on the whole)不得高于成立或订立以前的“总体水平”(general incidence),如何判断“总体上”、“总体水平”?语焉不详,类似模糊用语在该条还有不少,法律的严谨性缺失,导致该条的约束性和执行力大大降低。[9]按该条规定,GATT缔约方负有向WTO报告其参加的区域贸易协定的义务,GATT拥有审查缔约方参加的区域贸易协定的权力,但审查工作往往因为各方对该条款的理解存有巨大争议而无法进行下去,经常是无果而终,导致GATT1994第24条中的监督规则基本上沦为一纸空文。[10]
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作为乌拉圭回合谈判的新成果之一的GATs,其第5条采用了与GATT1994第24条相类似的规则,只是将规制的对象从货物贸易转变为服务贸易领域,效果可想而知,实践中对区域性服务贸易体制规制和监督工作同样困难重重。& e% z: a! V/ w* ~1 l

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! D( b0 d+ m0 q3 P& K: E) A多边贸易体制的管理者对这样的结果也有充分认识,为了亡羊补牢,在乌拉圭回合谈判结束之际,匆匆达成了一项《关于解释GATT1994第24条的谅解》的新协定,以细化GATT1994条第24条规则,对条款中的模糊用语予以澄清。同时,为强化监督职能,成立专门机构(WTO区域贸易委员会)管理区域性体制,强调WTO争端解决机制适用于GATT1994第24条实施中发生的任何问题,展示了于必要时用司法手段来维护新达成的谅解修补过的、第24条规则约束力的决心。8 ?) Y; v+ H- ?. k. W1 U

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1 M- a, m; Z  v) V! a尽管付出如此巨大努力,20年后的今天看来,GATT1994第24条实施效果仍不理想,新成立的WTO区域贸易委员会实际发挥的作用十分有限,审查、监督工作还是停留于表面,甚至至今未能真正拒绝一项成员方提交的建立区域性贸易协定的申请,WTO争端解决机构也从未受理过一起专门针对GATT1994第24条的案件,建立区域性体制的随意性和无政府状态加剧,与GATT时期相比,区域性体制的数量和规模空前增长、壮大。[11]* V7 F) c  S, H5 g5 J0 \9 y, m

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# E. O' M  J, g! ?# ?; C! F造成这种局面的因素很多,WTO规则本身的不完善只是其中一个法律上的原因,国际形势和国际关系的变化才是推动区域性体制发展的强大驱动力。本质上,国家利益导向以及WTO体制的特点相互作用,共同导致了这一结果。7 U& b1 G% i0 R& J

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  K4 E2 K& O& _( P国家利益是国际关系的永恒主题,区域性体制的出现本身就是国家利益驱动。无论是早期的英联邦“帝国特惠制”、欧洲发起的洛美协定和欧洲关税联盟、美国缔造的北美自由贸易区等,还是现如今正进行的TPP、TTIP谈判、“一路一带”对外经济交往战略,无不以相关国家或地区的国家利益为基础,都是各国或地区想方设法追求自身贸易利益最大的具体表现。近十年来,全球政治、经济形势巨变,地缘政治因素增强,传统强国与新兴国家之间的竞争加剧,在全球经济治理主导权博弈过程中,区域性体制成为各方寻求领先优势和话语权的重要途径。+ S9 m- ]. a/ n% l* r, j) q

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另一方面,WTO“成员方主导型”的体制特点,为成员方追求国家利益最大化提供了制度便利。虽然在半个多世纪里,GATT/WTO多边体制已极大地促进了国际贸易,推动了国际贸易法律制度进步,为国际法治作出巨大贡献,但随着时代的发展、国际局势的变化,其自身固有的“成员方主导型”特点所带来的负面影响逐步显现:“成员方导向”导致的管理区域性体制的权威性不高、底气不足,只能放任成员方各行其是。同时,WTO决策效率低下,严重影响了多边贸易体制发挥应有功能,迫使成员方寻求区域性解决方案,为成员方建立和扩大区域性体制提供了“借口”和说辞。5 I! Q- Z4 O3 J
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可见,区域性体制遍地开花,有WTO法律制度本身原因,更是成员方追求国家利益最大化的本质和WTO“成员方导向”的制度特点所决定、甚至推动的。作为WTO多边体制中“治内法权”,具有天然“歧视性”的区域性体制,其存在和发展是政治、经济以及法律等各种因素共同作用所导致的结果,在当前以及今后相当长一段时期内,有其存在的合理性和进一步发展的空间。
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二、法治的困境:规则互补还是排斥?
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1 |: a/ d9 ]' q* X2 O虽然区域性体制具备了法律制度上的合理性,在当前国际形势下,有着巨大发展空间,但其给WTO多边贸易体制造成的冲击,特别是法律制度上的挑战,是客观存在的,致使国际贸易法治面临困境。, Q( V/ ]- t9 V  W- X6 U

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, i* ?) z2 E( |6 N随着区域性体制的发展,在国际贸易法治进程中,WTO多边体制的法律规则与区域性体制法律规则并行局面已经形成,而且,后者无论是在规则的先进性方面、还是在涵盖内容的广泛性方面,都大有赶超前者之势。目前看来,大部分区域性贸易协定虽然采用了WTO多边法律体制中的规则、条款和概念,但是,随着区域性贸易协定中特殊规则以及新规则的增多,国际贸易法治的“意大利面碗”现象已愈发严重。[12]同时,多边体制与区域性体制之间的争端解决管辖权竞合问题显现,一定程度上威胁着WTO争端解决机制的运行。[13]
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3 b) _3 m( h1 Y# L  X( Q2 [首先,“意大利面碗”现象突出表现为国际贸易规则的“碎片化”,对于国际贸易规则的统一性和完整性造成威胁,这种“碎片化”主要体现在以下两个方面:8 P0 _" C0 d4 o  }8 m* d$ p8 h

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一方面,对WTO现有规则修正以建立自身独特的规则体系。近年来,各种区域贸易协定在使用WTO多边贸易规则和概念的同时,又不断制造出新的、特有规则,即便使用WTO规则和概念,也并非一成不变地照搬,而是各取所需、标准不一,突出表现在原产地规则、贸易救济规则等法律制度上。! B0 x( `6 |5 |. @# m* z$ ~
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+ i, [' u" `5 x; I在原产地规则方面,历经近40年努力形成的WTO原产地规则,对落实国际贸易中的最惠国待遇、国民待遇原则极为重要,但一些区域性贸易协定却弃之不用,另搞一套WTO之外的原产地规则。如TPP宣称,“将建立客观、透明以及可预见的原产地规则,并考虑为主张原产于自由贸易协定且累积、使用原材料等能力,建立一套简单、高效的认证体系。”且不论,TPP与WTO的原产地规则孰优孰劣,单从实际运用的角度讲,二者的不协调、不统一就会给商品进出口带来原产地认证上的混乱。[14]
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此外,在贸易救济领域,各种区域贸易协定的适用情况不一。例如,中国在于巴基斯坦、智利、东盟的FTA中都没有规定全球性保障措施可以对另一方排除适用,但在2008年与新西兰的FTA中则规定:如果原产于另一方的货物进口并未给进口国造成损害,则可将其排除在全球性保障措施之外。中国与新加坡签订的FTA仿效了上述规定,但2009年和2010年中国分别与秘鲁、哥斯达黎加签订的FTA关于这方面的条款又发生了变化,没有重复上述规定。[15]美国、欧洲近年来缔结的区域性贸易协定也存在类似情况。5 \) W7 ?8 h% |

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另一方面,WTO并未包括的新规则不断出现。近年来,区域贸易协定中还不断出现大量WTO多边体制并未纳入的新规则,有学者将其概括为“超WTO条款”(WTO plus,如,比WTO现有规则更为严格的知识产权保护条款等)和“WTO外条款”(WTO extra,如WTO现有规则未能涵盖的劳工标准、环境保护、竞争政策等条款)。[16]与现有WTO规则相比,这些新规则更为严格、标准更高,甚至更为先进,对WTO法律制度形成的挑战也绝不可小觑。
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除了规则的“碎片化”之外,争端解决的管辖权竞合问题是WTO多边体制面临的另一个困境。区域性体制适用不同的争端解决机制与WTO争端解决机制之间造成管辖权竞合,对于那些既属于WTO成员、又属于某一区域贸易协定成员来说,不得不面对争端解决机构的选择、适用的法律规则以及平行诉讼等法律难题。* P  w3 d* f& ~# s+ x- P$ D: V
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% |5 q+ r8 c# f/ G, n实际上,在阿根廷——禽肉反倾销案、墨西哥——软饮料税案、巴西——翻新轮胎案中,[17]WTO专家组和上诉机构就已经遇到了多边规则与区域性规则冲突、管辖权冲突、裁决冲突等棘手问题,专家组和上诉机构出于“授权有限”方面的考虑,在个案中有意避免直接就WTO争端解决机制和区域贸易协定争端解决机制之间的管辖权竞合问题发表明确意见,在巴西——翻新轮胎案中,它们还对区域贸易协定表示了一定程度上的尊重。[18]但问题依然存在,随着区域贸易协定的增多,争端解决管辖权竞合现象会愈演愈烈,WTO专家组和上诉机构一味回避并非长久之计。+ X8 T3 b# K& N" H
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/ Z0 _5 @' S8 L3 [% z* p面对当前国际贸易法治中出现的以上问题,一些人认为,总体上看,绝大多数区域贸易协定使用的都是WTO体制中的规则和概念,即便有些特殊性规定,也属于未超出WTO规制的范围,尽管劳工标准、环境保护、竞争政策等规则是WTO现有规则未能涵盖的,但它们都是国际贸易法发展的创新成果,对WTO规则是一种补充,应视其为WTO改革的动力。但另一些人认为,包括“超WTO义务”和“WTO外义务”条款的出现,已致使国际贸易法“碎片化”现象日益加重,这对于WTO多边体制法律制度是一种破坏,严重影响了国际贸易法的统一性和完整性。争端解决中的管辖权竞合问题是对WTO争端解决机制的挑战,如果解决的不好,则会削弱和侵蚀已成功运行20年的WTO争端解决机制,严重影响其业已建立起来的法律权威性和国际公信力。
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随着区域性体制发展势头愈发强劲,新规则的大量涌现,一些原本对区域性体制持积极态度的人开始变得忧心忡忡,有学者甚至认为,区域性体制的发展可能使多边贸易体系的法治进程趋于终止。[19]对此,一向对区域性体制秉持乐观的WTO也表示担忧,提醒人们反思二者关系、努力避免规则的“碎片化”。[20]
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三、出路:WTO改革与规则融合- `1 t" p  C! i; y

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1 M& w) a9 z/ e6 k笔者认为,对于多边体制与区域性体制之间冲突的担忧,虽不无道理,但也不必小题大做,过于悲观,多边体制命运将终结的预言更是无稽之谈。多边体制与区域性体制之间关系问题,并非一个新鲜话题,二者之间的博弈始终伴随着国际贸易法治的发展历程。事实上,无论是“互补”还是“排斥”,都不能完整、准确地描述多边体制与区域性体制之间的关系,但总体上看,“互补”是主要的,“排斥”是暂时的、次要的。当前,与其宏观分析利弊得失,不如认认真真解决现实问题,特别是应当为国际贸易法治摆脱当前困境寻求切实可行的办法和出路。
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总的指导思想是,正视多边体制与区域性体制发展中已出现的问题,运用科学、合理的方式、手段,尽力避免二者间的冲突,最大可能地发挥二者互补之功效,最大程度上降低二者的相互排斥作用。4 o- x8 P; I, g4 d2 K
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% |0 e6 [5 u1 V# D3 m) A自GATT多边体制诞生以来的大半个世纪里,关于区域性体制讲是“创造贸易”还是“贸易转移”?是GATT/WTO多边贸易体制发展的“垫脚石”(Building blocks)还是“绊脚石”(Stumbling blocks)?的争论,就一直未能停止。[21]从总体上看,支持前者的舆论占据了上峰。[22]WTO也曾多次发表研究报告,研究结论基本上都支持区域性体制有利于多边体制发展的观点,认为二者是互补关系。直到2011年,WTO发表的报告仍然认为:“区域化和多边的方式并不冲突,也不能简单地相互替代,不断增长的外向型、包容性全球贸易发展的趋势是同时通过单边、双边、地区性和多边方式开展的。[23]
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% R& V  h& D/ @, m2 J9 j7 y# F  R其实,WTO代表的以上主流思想和基本判断,并未随着区域性体制的强劲发展、特别是TPP和TTIP的出现而改变,理由在于:
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. P) _/ W& ~/ Q1 Y  }7 F一方面,WTO所代表的多边贸易体制宗旨是促进全球贸易自由化,其建立的法律制度具有坚实的科学基础,最惠国待遇、国民待遇等均是人类在总结历史经验和教训基础上创制的法律原则,来源于公认的经济学原理,其具体规则也是千锤百炼而成,是国际法治文明的结晶,除非国际法治遭遇重大倒退,否则,这一法律制度不可能因区域性体制的发展而改变,或其科学性受到质疑。有人认为,美国等发达成员现已彻底放弃多边体制,其实,这是一种误解,他们对多边体制的好处心知肚明,之所以暂时选择区域性安排,真正意图旨在倒逼多边体制按照他们设定的方向前行。% A% y6 |* q& i
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另一方面,区域性体制的自身特点决定了它不可能取代多边体制。“歧视性”是其挥之不去的天然缺陷,大国主导区域性体制的“权力性”导向是其难以克服的致命弱点。前者决定了区域性体制充当国际贸易主角的局限性,肩负不起国际贸易法治之重任,后者决定了区域性体制只能作为绝大多数国家的权宜之计,发达国家如此,处于弱势的发展中国家也是如此,他们深知其中的利害,选择区域性体制仅是为了“搭大国的便车”。无论是发达国家还是发展中国家,只要不断追求贸易量的增长,多边体制就会成为他们的必然选择。$ M9 u& {' n# f' u  R

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5 j7 C5 r# L& J. r3 j+ |; i基于以上理由,对WTO多边体制丧失信心任何悲观论调,都缺乏科学依据的短视,无疑是错误的。但是,面对来遍地开花、来势汹汹的区域性体制,盲目乐观、无所作为的态度也是十分危险的。应当正视多边体制发展面临的严峻局面,为国际贸易法治摆脱当前困境寻求出路。具体而言,应开展两方面的工作:一方面,形成改革WTO多边体制的共识,大力推进多哈回合谈判尽早成功;另一方面,运用国际法原则和规则,促进多边规则和区域性规则的相互融合。4 U. H2 C2 K% \' [

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  [& e! `9 \! H众所周知,造成当前困境的一个重要原因在于,WTO多边体制的运行出现问题和多哈回合谈判长期停滞不前。故此,启动WTO体制的自身改革,推动多喝回合尽早成功,就成为解决当前问题的根本方法。: e4 ?; i0 ?- {! M. o* A! |

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在过去的半个多世纪里,GATT/WTO体制对推动国际贸易大发展功不可没,但这一体制存在着诸多制约其发展的制度性缺陷,随着经济全球化的发展,这些制度性缺陷所带来的负面作用愈发凸显,已严重阻碍WTO作为全球贸易管理者的功能,突出表现为两大方面:1 t; Y# \9 z8 V
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. c* M: M8 @% W# R第一、缺乏作为一个国际组织应有的管理权威。这既是一个历史问题,又是一个成员方对WTO的定位问题。说它是一个历史问题,是因为GATT体制本身就存在“先天不足”——GATT并非法律意义上的正式国际组织[24]。这种“先天不足”令GATT无法像其他国际组织那样行使正常的管理职能,“总干事”以及秘书处经常给外界“名不正、言不顺”的印象。尽管随着WTO的建立,多边体制已具有正式的法律名分,但传统的观念并未完全消失。8 G5 _; \. U( w: d

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# @7 w+ s$ y6 Q1 S3 P$ O与联合国、IMF等国际组织不同,WTO是一个典型的“成员方主导型”国际组织,全体成员方主导WTO,总干事和秘书处只是被动执行的角色,充当一个“协调人”和“发言人”,权力非常有限,这使得WTO成为国际组织中的“另类”。[25]坎昆会议失败后,时任欧盟代表团团长的拉米曾抨击WTO是“中世纪式”(medieval)的组织,意指其死板和效率低下。[26]长期以来,关于WTO究竟应当向谁负责的问题都不甚明了。[27]许多WTO成员方将秘书处仅仅视为一个为成员方提供支持的机构,通常不欢迎秘书处提出的建议。[28]另一方面,总干事和秘书处也不愿主动为成员方提出建议或方案。[29]在管理区域性体制方面,这一特点显得尤为突出。
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- q! N; i: x, z2 d3 _) D8 Z第二、决策困难、效率低下。WTO现有决策机制不但未能从根本上解决发达成员与发展中成员之间不平等的问题,还暴露出其决策的严重困难和效率低下。很大程度上,“协商一致”意味着任何一名成员方都可否决WTO的重要决策,这就导致任何一项决策都需反复磋商。[30]这种缺陷令WTO在国际贸易重大决策和创制新规则方面几无建树,成员方对此颇感失望,导致游离于多边贸易体制之外的区域性体制及其规则在国际贸易领域中的重要性上升。
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5 q) _: r/ ?2 n% i! b0 K8 Q经济全球化需要一个高效、有力、负责的多边贸易体制,但决策困难、效率低下的制度性缺陷,使WTO难当此任。鉴于此,以强化总干事和秘书处职权、扩大透明度、改革现有决策机制为核心的改革计划和建议应当尽早付诸实施,尽快推动“多哈回合”早日成功结束,以适应全球经济发展的现实需要。在这方面,国际上已出现许多可行方案,当务之急是WTO自身应采取切实行动。( F* V: z7 a6 l1 M% u

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GATT/WTO体制设计者一向认为,多边体制可以采取“融合”的方式,逐渐减少区域性体制有可能产生的消极影响,即,通过多边体制的自身完善融化掉区域性体制中的歧视因素,这对解决贸易规则的冲突方面尤为重要。例如,多边体制对医药、化工、纸张等多项产品实施零关税,就会把区域性体制中对这几类产品仍收关税的问题给“融化”掉了。乌拉圭回合在农产品、反补贴、知识产权等领域制定的更严格规则超过了欧盟和北美自由贸易区,明显把它们的区域性规则“多边化”(融化)了。此外,在投资领域、服务贸易领域等,WTO相关规则和承诺也冲谈了某些区域性体制的歧视性。[31]改革WTO体制、推动“多哈回合”尽早成功,将为“融合”区域性体制创造条件。可见,要想摆脱当前困境,多边体制的自身改革和努力才是根本出路。
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但也要看到,WTO改革“牵一发而动全身”,各种利势力间的博弈必然激烈,不可能一蹴而就,此外,由于在农产品、非农产品等方面的重大利益矛盾,加上世界第一大国美国的奥巴马政府目前已成“跛脚”态势,在换届前不可能有大的作为,因此,“多哈回合”谈判仍需时间和人们的耐心,但这并不意味着无所作为。充分运用国际法原则和规则,解决多边体制规则与区域性体制规则之间的冲突,避免“碎片化”,促进二者相互融合,并沿着国际贸易法治的轨道相向而行,就成为从根本上摆脱困境之前的关键之举。
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" Q( d; l  z& _与传统国际法相比,现代国际法的发展令人振奋,其丰富的法律原则和规则,为我们提供了取之不尽用之不竭的法律资源。9 d$ K( T# A8 [6 k" R
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首先,WTO判例对区域性规则的解释和适用具有先例和指引作用,这对于协调多边规则和区域性规则之间关系具有重要意义。
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1 D0 c  a% J; F《国际法院规约》第38条第1款(d)项规定,“司法裁决”可作为法律规则的辅助渊源,这为区域性体制适用WTO判例提供了国际法依据。此外,区域性规则属于国际条约性质,也应适用已成为国际习惯法的条约解释通则(即,《维也纳条约法公约》第31、32条),该通则为区域性体制适用WTO裁决提供了另一个国际法依据。[32]WTO专家组和上诉机构在运用条约解释通则解决争端方面炉火纯青,区域性体制应充分借鉴并运用其科学结论。
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实践中,国际仲裁、区域性体制争端解决已多次援引WTO判例作为裁决依据,北美自由贸易区(NAFTA)仲裁庭在考虑美国国际贸易委员会适用“国内产业”和“同类或直接竞争”等定义时,引用了WTO专家组和上诉机构对以上用语的解释。[33]同样,仲裁庭面对解释NAFTA第1202条国民待遇、1203条最惠国待遇和第2101条“一般例外”的任务时,直接引用WTO相关案例和裁决阐释自己的观点。[34]9 q( G. G( P: G1 ?, j9 b- `
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上述实践为多边规则和区域性规则之间的融合提供了示范,无论是TPP还是TTIP,区域性体制规则应遵循WTO判例来解释和适用自身规则,从而确保多边规则和区域性规则的统一和协调,减少和避免冲突。1 p( Q0 L* u6 X* D! r

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此外,国际公法中解决国际法规则“碎片化”的一般法律原则完全可用来解决多边规则与区域性规则之间的冲突问题。
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国际法“碎片化”的表现之一就是一般国际法与区域国际法的适用冲突。2002年,联合国国际法委员会曾成立专门机构研究这一问题,国际法学界也提出了诸多良策。一般认为,从法律技术上讲,《维也纳条约法公约》为解决“碎片化”问题确立了一般性法律原则:与强行法抵触无效原则、联合国宪章义务优先原则、同一事项上后法优于先法原则等,均可用于解决规则“碎片化”问题。[35]此外,一些国际法学者还提出了在国际法善意原则指导下开展国际组织合作、国家间协调等方式,运用“预约谈判”、“法益衡量”等具体方法避免“碎片化”现象等。[36]
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! P) E7 D9 `/ {关于多边体制与区域性体制的管辖权竞合问题,也应秉承国际法善意原则,适用“礼让原则”等一般国际法原则加以解决,此外,“一事不再理”、“未决诉讼”和“不方便法院”等各种法系长期形成的、各国公认的诉讼法原则,也可以用来解决WTO争端解决机制与区域性体制中的争端解决机制之间的冲突问题,当然,各争端解决机制间合作及协调也是必不可少的。争端解决机制没有高低之分、大小之别,只有相互尊重和借鉴,才能更好地解决贸易争端,增强国际贸易规则的统一性和完整性。! ]4 Z- [9 I  J& e/ S

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8 @" C  ?  \) k可见,现代国际法以及各国公认的法律原则已为解决多边规则与区域性规则之间冲突、争端解决的管辖权竞合问题提供了丰富资源,只要尊重法治精神,正确运用国际法原则和规则,就能推动国际贸易法治走出困境。
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笔者坚信,WTO及其成员方一定会真诚地面对区域性体制带来的问题、毫不懈怠地解决这些问题,对此应充满信心。说到底,这种信心来源于GATT/WTO体制及其规则的科学性和有效性、来源于WTO争端解决机制的成功。如果有人真想抛弃多边体制,那么,只有两种可能性:一是GATT/WTO多边体制的土崩瓦解,这意味着人类文明的倒退和国际法治的崩溃,这种情况不应出现;另一个是,各国的决策者们丧失了理智,借用凯恩斯半个多世纪前的话说,就是这些人真的“疯了”。[37]4 s( A% w9 V9 x7 y4 \
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四、结论
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在国际贸易领域,区域性体制及其规则与WTO多边体制和规则“分庭抗礼”已是不争之现实,这既是GATT/WTO体制谈判各方博弈、妥协的结果,又是多边体制法律规则对区域性体制规制乏力的必然,国际形势巨变后的地缘政治和新兴国家崛起对传统发达国家的挑战,使得区域性体制成为相关国家追求国家利益最大化的捷径,WTO体制性特点导致多边贸易体制未能与时俱进,“多哈回合”谈判长期停滞不前,这些因素共同作用,导致区域性体制发展势头强劲。. ^6 \5 v  S$ k0 X6 |0 T  w

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历史上,多边体制与区域性体制曾长期共存,作为国际贸易领域的一种现象,区域性体制未来也不可能完全消失。总体上,多边体制与区域性体制是互补关系,但也不乏规则冲突、“碎片化”和争端解决管辖权竞合等法律问题出现。当前,国际贸易法治面临困境的根本原因是,在多边规则缺乏与时俱进的更新、完善的同时,不断发展的区域性规则无论是数量上、还是涵盖的内容方面都显得十分突出,加剧了国际贸易规则的冲突、“碎片化”和争端解决的管辖权竞合现象。. ~* J9 Q9 c- y% _6 t0 n& M
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1 d; K/ k" `3 p9 Q4 W: Z2 M摆脱国际贸易法治困境的根本出路,在于改革WTO多边体制、推动“多哈回合”早日成功,为多边体制融合区域性体制及其规则创造条件。考虑到国际现实,这一目标的实现还需假以时日,但现代国际法已为解决多边规则与区域性规则的适用冲突、“碎片化”以及争端解决管辖权竞合问题提供了丰富的法律资源,只要遵循法治精神,本着科学态度,这些法律问题完全可以避免和解决。应当坚信,GATT/WTO多边体制及其规则具有坚实的科学基础,是人类文明的共同结晶,是现代国际法的瑰宝,已经并将继续肩负国际贸易法治的重任。. m+ ^1 d- l, H+ R% X% f1 @( y; d

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( o5 w2 W, V) X& X注释:5 {: s. `, F0 X( J8 o. a

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本文系中国社科院2015年度创新工程“国际贸易法律体制重构中的中国利益维护问题”项目的阶段性研究成果。! m+ b. Y& o! Z' N
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[1]James Bacchus:“Groping Toward Grotius:The WTO and the International Rule of Law”,Harvard International Law Journal,summer2003,volume 44,Number2,p533.% H( B0 D# o9 Y- q& M* m# W' A
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[2]根据WTO报告,除蒙古外,WTO每个成员均参与了PTA谈判。至2010年11月,平均每个成员参与了13个PTA。See “World Trade Report2011-The WTO and Preferential Trade Agreements:From co-existence to coherence”,WTO2011,p.47.$ y- V3 z- X+ z0 C, F( z* D% ^

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; {$ p  N4 g: Z7 w
[3]WTO网站数据,https://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm,访问日期:2015年3月12日。
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+ O' @$ g" _3 f3 u6 @+ b[4]赵维田:《世贸组织的法律制度》,第82-83页,吉林人民出版社2000年版。
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" ?" C& @8 t6 |) g) U" H9 i[5]See “The Changing LandscapeOf RTAs,Prepared for the Seminar on Regional Trade Agreement and The WTORegional Trade Agreement Section ”,Trade PoliciesReview Division,WTO Secretariat,Geneva,14 November2003,PP.2-8.- p/ i! b5 ^; V# L5 A
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4 I7 I) Y% |, b  N+ [[6]参见TPP纲要文本和部长报告文本。TPP纲要文本,“Enhancing Trade andInvestment,Supporting Jobs,Economic Growth and Development :Outlines of TheTrans-Pacific Partnership”;贸易部长报告文本,“Trans-PacificPartnership(TPP)Trade Ministers’Report to Leaders”,Endorsed by TPP leaders,November 12,2011.以上两个报告参见美国贸易代表办公室网站,http://www.ustr.gov,2012年8月5日访问。
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[7]前引,赵维田著书,第83-84页。5 [5 Z* T# S/ |  k$ V5 E8 D" x& \

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[8]有学者将东京回合谈判达成的、专门针对发展中国家特惠制安排的“授权条款”(The Enabling Clause)亦列为规制“特惠制”的WTO规则。“授权条款”,即1979年11月28日通过的关于“对发展中国家的差别的更加优惠的待遇及互惠、更充分参与问题”的决议。但笔者认为,“授权条款”虽然从性质上属于“特惠制”,但只是规定在参与“特惠制”方面发展中成员更为便利,要求他们只要通知GATT(后来的WTO)就无须符合GATT第24条设置的条件和程序,可见,这一条款是一种义务“豁免”条款,并非规制“特惠制”的法律规则。
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[9]此外,还有第24条第5款c中的“合理期限”究竟是多长时间?等等,类似用语在GATT1994第24条中有很多。+ ^' s6 h8 c  v

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9 w8 x( K# M. G+ b' Y" F8 z[10]赵维田认为,GATT第24条的条款本身及执行均告失败。前引,赵维田书,第85-88页。
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1 t) A3 j* r) f; A[11]参见刘彬著:《RTAs涌现背景下国际贸易法治秩序的重构——一种外在的法社会学视角》,第29页,厦门大学出版社2012年版。
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  n# z# k' W3 q4 R0 {4 P[12]著名国际贸易法专家巴格瓦蒂教授在其1995年著作《美国的贸易政策》一书中首次使用“意大利面碗”一词,形容特惠贸易协议中各种不同的贸易待遇和原产地规则就像意大利面碗中的面条一样绞在一起,造成了国际贸易规则的混乱。4 q! v/ @. \; P; l- K
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8 {) w. n% Q9 X8 v1 e  g  v[13]意指区域贸易协定争端解决机制的激增,引发了诸如“挑选争端解决机制”、“平行诉讼”、“裁决冲突”等法律问题。
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[14]有学者指出:“如果原产地规则的涉及严重偏向优惠地区生产的产品和部件,则对第三国贸易会造成很大损害。”刘俊著:《区域贸易安排的法学进路——GATT/WTO框架下贸易一体化的法理学及其实证研究》,第87页,中信出版社2004年版。又见,Robert Z.Lawrence,“TheFuture and The WTO:Confronting the Challenges”,ICTSD Publishing,2012,p.40.
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[15]参见张晓君、刘彬:“论区域贸易协定战略实施中的统筹安排”一文,见《中国国际经济法学会论文集》,2014年,厦门大学法学院。/ D, Q7 E! x% L# ~7 g- q' c' Z

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2 T  o6 M. C+ }; r[16]“超WTO条款”,系指区域贸易协定含有的超过WTO现有规则义务的条款,这方面,最为明显的就是一些区域贸易协定中的知识产权条款。例如,原本WTO的TRIPs协议赋予成员方在知识产权保护方面一定的灵活性,但美国公布的知识产权文本却充斥着诸多强制性高标准,没有丝毫弹性,基本不顾及其他成员社会发展现实,甚至要求拟加入者必须批准或加入除TRIPs外的12个知识产权国际公约。欧盟对外签署的自由贸易协定也有类似情况。“WTO外条款”,系指区域贸易协定中含有的、WTO现行规则所谓涵盖的特殊条款,主要指劳工标准、竞争政策、环境保护、国营贸易、资本流动等方面规则。这些规则原本是欧、美等西方成员在WTO多边体制中极力推动的,屡次失败后转而纳入到它们对外签署的区域自由贸易协定中。参见Henrik Horn,Petros C.Mavroidis and Andre Sapir,“Beyond the WTO?An Anatomy Of EU Preferential Trade Agreements”,The World Economy,Vol.33,No.11,2010,pp.1565-1588.
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; P5 G0 l# [. a# I. M% e[17]分别是:DS241,Argentina -Poultry Anti-DumpingDuties;DS308,Mexico-TaxMeasures on Soft Drinks and Other Beverages;DS332,Brazil-MeasuresAffecting Imports of Retreaded Tyres。7 G- e% D# P2 p& f: z

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8 w8 D$ Z. G) H5 p; J[18]DS332,Brazil-MeasuresAffecting Imports of Retreaded,ABReport,para.217、218、219.
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[19]Sherzod Shadihodjaev,“Duty Drawback and Regional Trade AgreementFoes or Friends?16 JIEL(2013),p.587.9 b. V. G0 |0 p7 t

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3 l9 o+ z' D! ]  ?" E[20]时任WTO总干事的拉米曾指出:“我们需要关注区域贸易协定运行的方式以及它们对贸易开放和创造新的经济机会的影响,我们还需要反思区域主义是否对以多边方式为基础的贸易关系(产生的)某种损害。”他还提醒说:“区域贸易协定的不断出现可能导致‘政策的碎片化’”。http://www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl67_e.htm,访问时间:2012年7月30日。
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' a3 u) B+ J5 n6 Q& M[21]支持前者观点的人认为,无论多边体制多么完善,区域性体制总是不可能消失的,与其排斥,不如将区域性体制视作多边体制的一个“试验场”,成员方可通过区域性体制率先解决某些贸易问题,从而为多边体制的贸易自由化进程积累经验、扫除障碍。而持后一观点的人认为,区域性体制天生带有“歧视性”,其成员根据自身需要制定的优惠和规则极有可能损害非成员的贸易利益,并对国际贸易造成扭曲,进而破坏多边体制的有效性和自由化进程。参见曾令良、陈卫东著:《从欧共体看21世纪区域一体化对多边贸易体制的影响》,载于《武汉大学学报》2000年第3期,刘俊著:《区域贸易安排的法学进路——GATT/WTO框架下贸易一体化的法理学及其实证研究》,第21-26页,中信出版社2004年版。) e5 Q' c" e) P

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' U: v1 r1 y: |( Y8 A[22]杰克逊教授就认为:“关税同盟或自由贸易区,在其成员间相互贸易中消除壁垒,是朝着普遍的贸易自由化迈出的一步,因此只要特惠安排无损于非成员的贸易,就应允许。只要自由贸易原则正确实施,由一个区域内自由贸易所产生的增加生产的福利裨益,完全能增加对从非其成员方面的购买力。John H.Jackson and William J.Davey:“Legal Problems of International Relationships”,P.455.
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[23]参见2011年WTO发布的题为《WTO和PTA:从共存到和谐》的研究报告,结论部分。早在成立不久的1995年4月,WTO曾发布了题为《区域主义与世界贸易组织》的研究报告,专门考察了多边体制与区域性体制的关系问题。上述两份报告的总体结论均认为,多边体制和区域性体制二者是互为补充的关系。$ s0 f& ]$ U0 p# k. Q$ H
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! O4 x5 m- A! m[24]建立之初,GATT只能用“全体缔约方”的名义开展活动,甚至一度靠借用联合国经社理事会筹备成立“国际贸易组织”的秘书班子为缔约方全体服务,GATT条文中只提到了“执行秘书”(Executive Secretary),到1965年悄悄改称为“总干事”(Director-General),连GATT条文都不作改动。参见前引,赵维田书,第14-15页。. p$ P* z- K' u, d7 N6 j
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[25]斯蒂格就指出:“WTO缺少其他国际组织与生俱来的许多管理架构与规则制定程序。例如,它没有一个执行机构或管理委员会;没有拥有实权、能确定立法优先事项、倡议新的规则的总干事或是秘书长;没有一个行使职责的立法机构;没有与利益攸关方以及市民社会进行互动的正式机制;也没有批准新规则的正是体系……在许多方面,他是国际组织中‘最不成熟的’”。(加拿大)黛布拉·斯蒂格主编,汤蓓译:《世界贸易组织的制度再设计》,第8-9页,上海人民出版社2011年版。
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[26]总干事和秘书处不愿意主动提议并设计方案,因为在以前的多边贸易谈判中,太过主动的结果往往是费力不讨好。参见张向晨著:《窗外的世界——我眼中的WTO与全球化》,,第150页,中国人民大学出版社2008年版。+ M2 [# A5 L2 C! B8 R

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' i. M- H& f/ Z7 z& O: U2 e6 D[27]WTO秘书处人员认为,是WTO成员方而不是秘书处应为特定的WTO协议内容负责。前引,斯蒂格主编书,第18页。
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! x7 u  j' Z0 ^$ _$ W# Y- [$ h[28]“八贤人报告”指出:“虽然秘书处一直备受关注,但是近几年来,各成员方代表与WTO工作人员之间的确没有像过去那样相互信任了……在一个‘成员方主导’的组织中,秘书处必然在WTO机构体系当中仅起着支持作用,而不是倡导发起作用,更不是防御保护作用。”前引,彼得·萨瑟兰等著书,第111页。
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[29]坎昆会议期间曾任总理事会主席的卡洛斯事先炮制了一份部长决议草案,结果他的名字永远和坎昆的失败联系在一起。还有就是前农业谈判委员会主席哈宾森提出了著名的《哈宾森案文》,遭到了8名成员的公开否决,使这位资深谈判专家元气大伤。前引,张向晨书,第152页。
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. D' ?8 f7 y8 Y" [: e[30]杰克逊早就注意到这一缺陷:“需要全体一致意见的一个不利之处在于它可能成为僵局、相持不下和半途而废的祸因。” John H.Jackson,“WTO‘Constitution’and Proposed Reforms:Seven‘Mantras’Revisited”,4(1)Journal of international Economic Law67(2001),at 74-75.: M6 y; ^! P4 _/ t

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[31]前引,赵维田书,第99-100页。
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9 Y0 F+ X& @0 J9 A. d, |$ U[32]G.Verhoosel,“The Use of Inverstor-State Arbitration underBilateral Investment Treaties to Seek Relief for Breaches Of WTO Law”,6 JIEL493,2003,pp.503-506.
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[33]See US Safeguard Action Taken on Broomcorn Brooms from Mexico,USA-97-2008-01,1998,para.66.
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: m: @/ ?/ x. c/ t: ~2 Y" k' R2 i[34]See Cross-Border Truck Services,USA-MAX-98-2008-01.para249.251.260-270.: m: y: Q! W: ]5 ?
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$ M8 X! M  d; `, W. G[35]参见1969年《维也纳条约法公约》第63、64条,第35条和第30条等条款。
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$ D2 Q# J! w4 E[36]参见古祖雪:“现代国际法的多样化、碎片化与有序化”,载《法学研究》2007年第一期,第142-146页。
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[37]GATT体制的设计者之一、英国经济学家的凯恩斯当年在英国上议院的发言在今天听起来仍令人发聩:“联合王国在1945年建议采纳的政策首要目标是多边贸易的复兴……在你们面前的政策倾向是反对双边实物交易和任何歧视性活动,不同利益集团(指区域贸易协定,作者注)以及注定与其相伴的所有摩擦和友谊的丧失都不过是权宜之计,任何人都可能因此被迫进入一个充满敌意的世界……但喜欢这样一个世界那就是疯了。” 参见杰?库伯特(Jay Culbert):《战时央格鲁——美利坚的讨论和关贸总协定的建立》,载于《世界经济》,Vol.10(4),1987,pp.381-408.转引自彼得?萨瑟兰等著、刘敬东等译:《WTO的未来》,第25-36页,中国财政经济出版社2005年版。
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刘敬东
中国社会科学院国际法研究所研究员、国际经济法室主任,兼任中国政法大学国际法研究中心研究员、北京市政法管理干部学院WTO法律实务研究所主任,著有《国际融资租赁交易中的法律问题》等
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来源:《国际法研究》2015年第5期
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