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陈相秒 马超:论东盟对南海问题的利益要求和政策选择

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发表于 2017-5-8 12:55:01 | 显示全部楼层 |阅读模式
近年来,东盟在南海问题中的作用愈加凸显,尤其是2014年5月10日,缅甸东盟外长会议发表了“南海形势发展共同声明”;2014年5月16日,东盟秘书长黎良明在《华尔街日报》公开声称,中国必须撤出南海争议海域,这是东盟的当务之急。东盟南海政策的调整引发国际社会的广泛关注。事实上,围绕东盟与南海问题,国内学术界已开展了一定的研究。既有研究主要集中于四个层面:一是东盟对南海问题上主要存在四种利益:增强凝聚力,以南海资源拉动东盟经济发展,保持并提升东盟在地区事务中的主导地位及维持地区和平与稳定;二是东盟通过以“集团方式”介入南海问题、以“多边机制”掌控南海形势发展,以“大国平衡”政策推动南海问题国际化等三种途径影响南海问题发展;①三是南海问题业已“东盟化”,且东盟寻求基于三大“最低共识”,以东盟方式处理争议,即以“中立、和平”为基本立场,不支持南海问题国际化,并主张在东盟主导之下,诉诸国际法及其原则解决南海争端;②四是东盟各国对南海利益要求不一,相关政策也存在差异。
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有关东盟南海政策的研究虽已取得一定成果,但现有研究未能正面回答在一个分裂的东盟集团内部何以形成统一的南海政策这一问题,而这才是考察东盟南海政策的核心所在。已有研究对此大都采用“规避”和“模糊化”两种处理方法,即以东盟南海政策为前提假设,或宽泛地将“东盟化”概念化。前者实则是有意无意地忽视东盟内部有关南海政策的立场差异,因此无法真正透视东盟的南海决策;后者空泛的定义只是为寻找逻辑感,无助于探究东盟南海政策之本质。- j5 R4 D; \0 q$ t* ?

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因此,本文从东盟在南海问题发展中的利益着手,探寻联结东盟各国形成处理南海问题一致共识的纽带,发掘东盟南海决策的过程及实质,并以此厘清东盟的南海政策界限,分析东盟南海政策演化的轨迹和未来发展方向。最后,本文尝试评估东盟南海政策对中国的影响。实际上,南海问题和中国一东盟关系发展是中国与东盟共同面临的困境,也是一个值得继续深入研究的现实问题。2 T/ t  L1 D+ J, C/ u
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一、东盟各国在南海的“个利”与“共利”% A% Y, b- P4 M5 m2 c
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$ X9 V" o+ D# ^* _4 t1 Y共同利益是联盟得以形成和维持的基础,也是联盟整体决策成功的驱动力。特别是在政治、安全领域一体化这一维度上,东盟迄今仍然是一个相对松散的地区组织,因此其对南海问题的立场和政策选择实则为一个寻找利益契合点的博弈过程,是各成员国利益诉求相互妥协的产物。然而值得注意的是,所谓“共同利益”在各成员国内的重要性并不相同。因此,深入分析东盟各国有关南海的利益要求,厘清由“个利”形成“共利”的基本脉络,将间接地呈现东盟整体对南海问题的决策过程。
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+ ^' n% q. w/ Z3 q7 n(一)东盟各成员国在南海问题上的不同利益要求
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: m7 B/ N% Y0 Q东盟十国与南海问题的关系大致可分为两大类:争议国和非争议国。争议国包括越南、菲律宾、马来西亚、文莱和印尼,其中印尼与中方只存在海域划界纠纷;非争议国有新加坡、泰国、柬埔寨、老挝和缅甸。就整体而言,南海岛礁主权和海域管辖权的争夺是南海问题之根本所在,也是各争议国的核心利益诉求,而非争议国所注重的是南海地区形势的发展变化。  y- ~. N( L& t$ Y" D. T

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1、越南和菲律宾
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在众多争议方中,越南和菲律宾声索和占领的岛礁数量最多,后者的自然条件也最为优越。同时,中菲、中越在南海的矛盾和分歧亦最为突出。越、菲两国在该区域主要存在政治、安全、经济三方面的利益,即岛礁主权和海域管辖权,对周边和地区安全环境的期待及海洋资源的开发。越、菲均致力于巩固对所占南海岛礁的管控。越、菲两国是南海岛礁争夺的最大获利者,其中越南占领南沙群岛的29个岛礁,且单方面声称对西沙群岛拥有主权;菲律宾占领南沙的8个岛礁,并以一艘旧军舰“座滩”仁爱礁,且一直觊觎中沙黄岩岛。值得注意的是,越菲两国所占岛礁具有面积较大、自然条件较佳的优势,因此,面对中国逐步加强在南沙的维权和实际存在,作为南沙岛礁控制的最大获益者,上述两国的当务之急是在强化主权声索的同时,巩固对已占岛礁的管控。
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$ i! A4 Y4 p, E越菲两国对南海资源的利益需求均十分强烈。南海蕴藏着储量巨大的石油、天然气和可燃冰资源,不论越南还是菲律宾,都对南海油气资源有着强烈的需求。越南希望扩大在南海的油气开发,以满足国内的能源供给,并通过油气出口创造财政收入。据美国能源信息管理局统计,2011年,越南在南海南昆仑山盆地和库优龙盆地等海域平均日采原油30万桶,天然气300亿立方米。①通过不断扩大海上油气勘探与开发,越南成功地从原油净进口国转变为净出口国,南海油气产业成为其国民经济发展的支柱产业之一。菲律宾目前所消耗的能源仍严重依赖进口,据菲能源部统计,2012年,其本国的能源自给率仅为56%。另一方面,菲方所主张海域中的礼乐盆地和西北巴拉望盆地均为油气资源富集区。据统计,2014年,菲方探明的南海石油储量达1.385亿桶,天然气为3.48万亿立方米;然而,2011年,菲律宾仅在巴拉望盆地平均每天开采石油2.5万桶,天然气1000亿立方米。因此,越南和菲律宾两国国内经济的发展和对外出口都严重依赖对南海油气资源的开发,不同的是,越南已经在南海油气资源争夺中获得了巨大利益,但菲律宾仍处于快速发展时期。3 ~8 z1 m4 e" l6 b) f4 w; q$ [* S
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越菲的战略安全受南海地缘政治的制约。从东南亚海陆地理分布的角度看,南海是越南和菲律宾争夺制海权和海防安全的战略要地。对越南而言,南海至少具有两个方面的安全意涵:其一,越南的整条海岸线全部依南海延伸,后者是其唯一的战略出海口。目前越南沿着本国的海岸线,已经建成或正在建设一系列海军基地,如胡志明海军基地、金兰湾海军基地、岘港海军基地和海防军港,积极构筑一条由南到北的“战略带”,试图将整个南海把控于其股掌之间。其二,南海乃越南海上防御的重点。南海连接着西太平洋和印度洋,是东亚与欧洲、非洲等世界其它地区相互联系的海上大动脉和最为繁忙的国际黄金航道,也是各国争夺海权的海上战略要塞。$ {- R  l2 N& Z5 Z+ ]1 K

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% U. t3 c! u3 g! f与此同时,南海问题复杂敏感,域内外国家交互作用,地区局势跌宕起伏、变幻莫测。因此,南海地缘政治竞争是越南海上威胁的根源之所在。作为一个群岛国家,菲律宾东临一望无际的太平洋,只有西部与中国和越南隔南海相望;同时,中菲两国存在岛礁主权和海洋管辖权争议,因此南海是菲律宾地缘战略安全的防御重点,国防安全也是菲主张南海权益的借口,中国被菲律宾视为主要威胁。3 i* F. H- O5 N' X3 o

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! m* b7 j' m' e马来西亚占领了中国在南沙的5个岛礁,文莱对南沙南通礁声索主权,而印尼与中方存在海域划界纠纷。然而,有别于越南和菲律宾的是,马、文、印尼在南海的岛礁主权利益相对较弱,但这三国却是南海油气资源开发的主要受益者。油气产业已成为文莱经济发展的支柱,其产值占该国出口总额之90%、国内生产总值的一半以上。①同样,马来西亚国家统计局的数据表明,2011年,油气开采业产值占马全年国内生产总值的8.7%。2005-2012年,油气产业产值在印尼国内生产总值中的比例维持在15.6%左右;另据美国HIS环球透视公司(HIS Global8 T, {/ G) Q; Y) w8 v1 C% T

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Insight)统计,2012年,印尼油气资源出口占其货物出口的五分之一。此外,马来西亚虽对中国在曾母暗沙的执法维权活动也表现出一定的担忧,并逐步加强其海上力量建设,但同时又在外交场合表示完全接受中国海上力量在相关海域的活动,由此也可以看出,其对南海的战略安全要求远不及菲越两国。% C% ?# P) a: `: B! C: b
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2 ]( z) z" G7 c) A' l' V  {3、新加坡、泰国、缅甸、老挝和柬埔寨1 D# _3 W" K# Q  w. V5 n' h4 c: O/ \
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3 Z, k( D. ]' _: f4 P' f. l+ S' `新、泰、缅、老、柬皆非南海争端当事国,在南海岛礁主权和海洋管辖权争议中并无直接的利害关系,但南海地区形势的发展关涉周边或邻近国家所在区域政治安全和发展环境的变化,且各方都希望扮演协调者的角色,以提升其地区影响力。泰国和新加坡对南海地区形势的发展主要有政治和经济两方面的利益考量。其一,两国的经济发展严重依赖南海航运,尤其是新加坡实施高度开放的经济战略,凭借南海航道和它作为国际性重要港口的优势,将自己成功地打造为国际贸易中心和航运中心。同样,泰国也是一个出口导向型国家,其国内经济发展主要依托对外贸易,对后者的依存度高达120%,出口依存度超过60%,且对外贸易极度依赖于南海航道运输。其二,新加坡系东盟“大国平衡”安全战略的主要设计者和积极践行者,因此它既需要防止中国“掌控”地区主导权,也不希望美国“一家独大”地主导南海地区安全形势的变化,而是试图通过斡旋形成大国均势,从而形成以东盟为主导的局面;同样,泰国虽与中国开展政治和经济领域的密切合作,却同美国保持着联盟关系,亦为大国平衡的积极谋求者。
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缅甸、柬埔寨和老挝三国在东南亚地区事务中的影响力相对弱小,与南海问题也无直接利害关系。然而,它们均面临大国竞争多元格局中的战略选择,需要在中国、越南、东盟等主要地区行为体之间保持平衡,着重开展经济外交。因此,三者南海政策选择的重点是保持与中国传统的政治友好和密切的经济合作关系,并兼顾越南在中南半岛的强大影响力以及东盟的内部协调统一。
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6 ^2 w' c0 v$ r% G(二)东盟整体在南海问题上的共同利益6 M# t! j' f( y' t) o2 |1 g

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东盟作为一体化的地区组织,其决策过程主要基于成员国利益的协调与共识,寻找各方利益诉求的“最大公约数”;同时需兼顾加快共同体建设步伐,增强本组织行为的“一致性”。因此,就整体而言,东盟在南海问题上的利益有两层涵义:一是各国间的利益协调;二是组织内的利益共识。
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因而,在南海问题上,东盟各国的利益协调与共识主要包括两点:第一,维持本地区和平稳定的现状。地区和平是区域发展和繁荣的首要前提。南海问题涉及东盟多国,且该组织成员国的南海政策存在诸多分歧。一旦南海局势恶化,该海域可能陷入“诸国割据”的乱局之中。所以,南海局势的稳定一则可以为东盟各国促进经济社会发展提供更多的时间和空间,减少相互合作的政治和安全阻力;再则有助于避免南海航道的通畅和安全受到威胁,尤其是对新加坡、泰国等高度依赖海上贸易的东盟成员国而言,南海航道是保障其经济社会发展的“生命线”;最后,缓和、稳定的南海局势,为文莱、马来西亚、印尼等有关争议国在南海开发油气、渔业等海洋资源创造了机会,使其相关经济活动免受干扰。第二,与中国保持密切的经济合作,继续为东盟地区经济的快速发展提供强有力的引擎。应当说,南海问题的核心是中国与菲、越、马、文等东盟国家关于南沙领土主权和海洋管辖权的纷争,所以不可否认的是,南海问题业已成为影响中国一东盟关系发展的不确定因素。然而,自2010年中国一东盟自由贸易区建立以来,双边贸易取得迅猛发展,目前中国是东盟最大的贸易伙伴国,同时也是新加坡、印尼、马来西亚、泰国、缅甸、老挝等多数东盟国家的最大贸易伙伴,因此中国在东盟的经济发展中扮演着关键角色。南海局势的恶化必将损害中国同越、菲等争议国之间的政治和安全互信,也会因此而动摇中国一东盟经贸合作的基础。
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与此同时,作为地区组织,东盟也有自己的集体认知和行动目标。6 c6 q+ w/ N- X% s0 G1 r& W& n
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1 D5 g: T( Y/ f2 i其一,为提升一体化水平,将自己建成经济、政治和安全共同体,东盟需要形成并巩固各国对之的“向心力”和组织整体的“凝聚力”。建设高度团结的共同体是东盟一体化的目的所在。2003年10月的《巴厘第二协约宣言》确立了在2020年将东盟建成涵盖经济、政治、安全和社会文化等各个领域的共同体的目标;2007年11月,东盟首脑会议又通过《东盟宪章》,将东盟定位为一个合法的政府间组织并形成其完整的架构,促使东盟在法律和形式上由一个松散的组织向更具约束力的国际组织转变。东盟各成员国的向心力和彼此的凝聚力是共同体建设最重要的前提,然而近年来,东盟的一体化进程遭到挑战,特别是在作为政治安全共同体之核心组成部分的南海政策协调中,各成员国就相关问题的处理产生较大的分歧,比较明显的是菲律宾竭力推动东盟峰会讨论南海问题,但都因其它成员国的反对而未能成功。因此,为如期建成“东盟共同体”,东盟需要成员国之间在有关议题上能够同心同德,通过协商形成共识。南海问题显然也是东盟推进政治安全一体化的一块试金石。
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6 P5 s. B8 [8 u9 |5 N! k其二,东盟需要实现大国均势和维持中心地位的战略构想。究其实质,南海问题不仅是争端国之间有关岛礁主权与海域管辖权的纠纷,更乃区域内外国家对地缘战略优势的争夺。自冷战结束以来,东盟成员国逐步就地区安全形成了“大国平衡”的战略共识。南海是东盟安全最重要的地缘战略势力范围,同时,南海问题也是导致东南亚地区安全形势发生剧变的关键因素,因此东盟需要中美在南海地区形成“势力均衡”,避免任何一方主导地区地缘政治发展。但近年来,南海地区地缘政治博弈格局逐渐清晰,以中国、东盟及美国的同盟体系三股力量为主的较量日益加剧,因此继续保持大国势力均衡和维持自身的中心地位成为东盟的战略利益诉求。
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9 j4 o# M' H( D6 Z" K如上所述,东盟各成员国在南海问题上既具有妥协性的共识,也存在其皆为该组织之一分子的共同利益。基于“两方面、四大点”的共同利益,东盟才具备集体决策的可能。因此,共同利益方为东盟南海政策形成的前提、动力和保证,在其处理南海问题的决策中发挥着纽带作用。鉴于各种复杂因素的影响,东盟南海政策的调整是以共同利益为立足点,针对地区形势和力量格局的变化而进行的“校准”。% r6 j9 |. s6 }2 E  i, J  @- D
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二、东盟对南海问题外交立场和政策变化$ s8 a7 _4 H2 A/ G& S1 b

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8 z0 y) @& \( \) a- k0 @: R9 I1 u从理性主义的角度看,利益追求指导着国家、国际组织等国际行为体的对外决策过程。由此可见,东盟的利益要求决定了它对南海问题的外交立场和政策变化,反之,后两者也是东盟关于南海问题的利益要求最为有力的印证。另一方面,作为一个松散的地区组织,东盟主要以其特定的方式运作,尤其是在政治和安全领域的一体化中。因此考察东盟的南海政策主要依据体现组织共识的声明。
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4 H1 q: F5 u! `( Q  O$ ?1 X冷战结束后,国际体系由两极对抗向单极主导转变,东南亚地区的权力结构也发生改变。随着美苏从东南亚撤出和地区权力真空的出现,一个合作安全的时代就此到来。东盟开始发挥平衡作用,南海问题的衍化步入一个新的阶段。回溯后冷战时期各阶段东盟南海政策与立场的发展变更,其整体脉络凸现出三个清晰的节点。" ]! x8 g$ w: E/ H
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(一)1992年《马尼拉宣言》
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) J; j! x) Y3 q- p2 ~" v随着中国发布“领海及毗连区法”,重申对东、西、南、中沙群岛的主权,1992年,中海油与美国克里斯通石油公司签署为期5年的万安北-21区块油气勘探协议。此举遭到了越南的极力反对,东南亚一些国家也开始鼓吹“中国威胁论”,致使南海局势急剧升温。当年的第25届东盟外长会议发表《马尼拉宣言》,强调和平方式解决争端,敦促各方保持克制,加强对话合作,并提出建立南海国际行为准则。②《马尼拉宣言》标志着东盟对南海问题的第一次公开介入,它在为东盟南海政策发展奠定基础的同时,也为此后的政策变化划定了对比的标准。# w" }8 r! I# {2 V
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1 D' c* T& O7 {* @9 ?* E& `) u(二)1995年“美济礁事件”与2002年《南海各方行为宣言》
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继中越因南海油气勘探和权利主张产生冲突之后,1995年,中菲在南沙美济礁海域形成对峙,导致南海局势再度升温。事件发生后,菲律宾首先指责中国违反国际法和1992年《马尼拉宣言》精神与要旨,并积极推动东盟外长会议讨论南海议题。另一方面,东盟作出了三个步骤的反应:其一,在1995年3月东盟高官会议期间,东盟六位外长发表共同声明,表达了对南海局势发展的“严重关切”,同时呼吁有关各方保持克制;其二,当年4月,东盟试图推动将中国一东盟年度对话会议变为讨论解决南海问题的年度会议;其三,东盟拒绝在东盟地区论坛上集体讨论南沙争议,且在1995年的《28届东盟部长会议共同声明》、《东盟地区论坛主席声明》、《曼谷峰会宣言》等一系列官方文件中,都表示希望以“和平方式解决争议,并保持克制”,同时鼓励声索方通过各种双边和多边形式处理事端。实质上,东盟所采取的三个步骤是一种试探性反应。中菲之间在美济礁的对峙和冲突不断升级,引起了东盟的担忧,一定程度上加剧了其内部对中国的负面认知和戒备心理。⑦然而,东盟仍只是从南海地区局势发展的角度出发,呼吁各方和平解决南海争端,以避免冲突升级破坏地区和平稳定的现状。
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. T# V- S4 y! s* O自1995年美济礁事件发生后至2002年《南海各方行为宣言》正式签署前,东盟在协调菲、越等争议方的诉求之后,拟定“南海行为准则”草案,并就制定该“准则”同中国进行了磋商,双方就“准则”所覆盖海域、性质等具体内容表达了各自的见解。2002年,东盟经由各成员国协商和互谅互让之后与中方签订了《南海各方行为宣言》。应当说,《宣言》是各方彼此妥协的产物,特别是菲律宾、越南等国家在“准则”覆盖范围、性质以及岛礁建设等关键利益上的诉求都未能如愿以偿。然而,对于东盟而言,管控南海地区形势发展、维护该地区和平稳定的目的显然已经达到。因此,《宣言》表明了维护和平稳定的地区现状是东盟内部所能达成的最基本共识。! ]: Y7 u& ^& `' {  S
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* T2 _4 j. u- J4 U) o! \! r1 \' T(三)2012年《东盟六点原则》与2014年《东盟外长会议南海共同声明》6 D3 j9 y( b# Y; o- D
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5 b% r7 c8 S- M- W( W+ E8 K- n《宣言》的签订对于缓和南海形势具有显著效果,2002年到2009年,中国同东盟各争议国在南海的冲突明显减少。然而,2012年,中菲黄岩岛对峙是新一轮南海局势紧张加剧的第一个爆发点,菲方军舰与中方执法船在黄岩岛附近海域相互对垒,加之美国、日本等区域外大国的推波助澜,南海地区局势急剧升温。基于此,2012年7月的东盟外长会议发表了《东盟关于解决南海问题六点原则》,呼吁各方继续保持克制,不使用武力。“六点原则”是东盟对黄岩岛事件发生后南海局势变化的一种反应,但其本质仍然是重申东盟希望各方不放弃克制、维持南海地区和平稳定的现状及以和平方式解决争议的立场。虽然东盟竭力维护南海局势的稳定,但菲、越等争议国都有各自的利益要求;同时,东盟对各成员国的决策也很难进行有效的制约。2014年,中国与菲律宾在仁爱礁及中越在西沙海域爆发冲突,将南海纷争再次推向高潮。尤其是越南出动包括军舰、执法船在内的大规模海上力量阻止中国在西沙的正常油气勘探,且越南国内爆发严重的涉华骚乱。一时间,由南海问题引发的中越争端剑拔弩张。因此,2014年5月的东盟外长会议再度就南海形势发展发表共同声明,对事态发展表示“严重关切”,强调希望维护南海和平稳定、海上安全和航行与飞越自由。然而,此次声明仍然以《宣言》为基础,并坚持维持和平稳定的地区现状的要求。此外,对中国自2014年以来在南沙填海造岛所激起的菲、越、美等域内外国家的强烈反弹及相关海域形势的进一步紧张,东盟在2015年东盟峰会和东盟地区论坛等一系列地区会议上均表示严重关切和担忧。) Y( n& P; w9 y6 T
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综观东盟自1992年以来的南海政策,不难发现其所呈现的明显特征:一是它主要基于《南海各方行为宣言》这一主线,从1992年提出制定“南海行为准则”时起,一直致力于推动各方制定和遵守《宣言》。二是它强调对南海形势发展变化的关注,始终保持对地区和平稳定现状的“关切点”。与此同时,东盟也在具体层面上对其南海政策进行了“微调”,如在2014年有关南海形势发展的共同声明中,加强了对威胁行为、海上安全和航行与飞越自由的关注,表明该组织对南海问题演进的利益要求逐渐清晰化。  w8 a! L8 _& A1 Z$ ^( N6 ^

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三、影响东盟南海政策的主要因素
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8 I' V6 B9 b1 }# Y2 S1 _东盟以自身利益为基本考量的南海政策面临着亚太地区权力结构调整和组织内部利益分化的双重作用。从体系层面看,伴随着美国对亚太地区主导权和西太平洋制海权优势争夺的认知不断强化,及其以“再平衡”为基点的全球战略重心调整的逐步实施,中国一东盟一美国亚太“同盟+伙伴”体系的“三角关系”所催生的南海地区相互竞合的地缘政治格局正逐步成形,这一变化对东盟的南海政策具有决定性影响;从东盟组织内部看,东盟同时又面临菲、越等争端国对主权和海洋权利等利益诉求的掣肘。因此,综合分析南海问题发展和作用于东盟对外关系的力量,影响东盟南海政策的主要因素包括:菲律宾、越南等东盟成员国内在作用及东盟一体化的利益要求;美国和日本等外力作用;中国与东盟国家在南海问题上的互动。" X; v6 B. A, V1 |
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0 H; e+ R7 `0 H/ o8 [首先,菲律宾、越南等争议国是东盟对南海问题决策的主要内部驱动因素。东盟虽缺乏严格意义上的外交决策机构,但其通过长期实践形成的“东盟方式”基于相互尊重主权、互不干涉内政、和平解决冲突等普遍的国际规则和规范,以协商方式寻求共识,从而在南海问题上达成一致。①越南、菲律宾等争端国与南海局势发展的利益关系最为密切,特别是在岛礁主权和海洋管辖权问题上都有强烈的排他性利益要求,各争议方之间的博弈往往趋于零和,因此两国极力推动东盟“抱团”对华。相形之下,新加坡、泰国等其余成员国对南海的航道安全、地区稳定等都存在共同要求,因而寄希望于各方通力合作提供地区公共产品,并反对南海问题影响中国一东盟关系发展大局。然而,东盟组织出于维持体系内部团结一致的考虑,需尽力协调越南、菲律宾与新加坡、泰国等成员国的立场,尤其是对菲、越等在南海的利益要求作出相应的妥协,以安抚这些争端当事国。特别是从2012年的“六点原则”到2014年东盟外长会议联合声明及2015年东盟峰会主席声明,东盟内部对南海问题的立场和地区局势发展的态度趋于一致,明显向菲、越等争端国的要求倾斜。同时,东盟还需在大国平衡战略的大框架下,妥善应对菲、越与美、日、印等域外国家在南海的相互勾连可能造成的地缘政治“失衡”的格局。
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其次,美、日等域外国家强势介入南海问题是对东盟相关决策起重要作用的变量。长期以来,东盟国家通过引入美、日、印、中等主要大国的力量,维持南海地区权力结构的平衡和稳定,以此保持自身的核心地位。然而近年来,在越、菲的拉拢和地区形势紧张的双重作用下,美、日等域外力量的介入业已成为南海问题发展的常态化特征,中国与美一日一澳一菲一印“同盟+伙伴”体系的权力竞争是当前南海地区地缘政治格局演变的主要动因。美国、日本等域外力量通过直接施加外交压力,向菲、越等争端国提供武器和政治、外交援助,鼓励东盟集体制华及强化在南海地区的军事存在等多种方式,加强对南海问题的介入,在加剧南海地区地缘政治竞争和地区局势紧张的同时,令东盟极力构建并维持的“大国平衡”地缘政治格局出现调整。东盟的地区安全战略需要其在新一轮大国政治博弈中寻求平衡,并由此造成其南海政策的转变。②尤其是面对美国“亚太再平衡”战略调整和中国在南海的积极作为,东盟虽采取“两面下注”策略,但在安全上明显倾向于利用美国的军事力量牵制中国的崛起,对中国南海政策的警惕性也有所增强。较为明显的是,2013年以来,东盟加快推动针对中国的“南海行为准则”磋商谈判,试图构建约束中国的地区性机制,缓解南海局势的持续“恶化”。同时,东盟内部对美国政策调整的分歧亦显而易见,菲律宾、新加坡、越南等国积极支持和呼应,马来西亚、印尼等表现出忧虑,柬埔寨等对华关系密切的国家则相对冷淡。此外,美国还积极游说和推动东盟在南海问题上“抱团”以形成合力,如2015年3月,美国军方呼吁东南亚国家组建在南海地区巡逻的海上联合力量。. M# X* l2 T3 a* _0 b& _8 i% @

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最后,中国的南海政策及与东盟的关系是东盟南海政策变化的关键性动因。南海问题虽只是中国与菲律宾、越南等东盟部分国家间对岛礁主权和海域管辖权主张的重叠,但事实上,其长期以来都是影响中国与东盟关系发展的重要因素,双方的南海政策也被纳入了中国一东盟整体关系的建构和彼此互动的大框架中。针对中国在南海的积极维权和开发建设举措,东盟在政策领域的反应也表现出明显的调整:一是东盟竭力推出“南海行为准则”,意在以地区性机制约束中国。1992年,因南海局势趋紧,东盟提出制订南海国际准则;1995年美济礁事件发生后,东盟加紧推动同中国签订“南海行为准则”;2012年以来,特别是针对中国加快在南海油气勘探和填海造岛的步伐,东盟再次加紧推动同中国进行关于签订“准则”的实质性谈判。二是东盟就南海形势的发展倾向于采取越来越“抱团”的立场,尤其是目前南海问题已经成为东盟峰会的热点议题,东盟也已连续多年针对中国在南海填海造岛、海上维权等海上形势热点问题发表有关联合声明。三是菲、越等当事方通过鼓吹“中国南海威胁论”和塑造中国的地区现状“破坏者”形象,渲染海上紧张局势,强化周边国家对中国“威胁”的感观体认,从而直接间接地作用于东盟的南海政策。③鉴此,东盟对中国南海政策的认知直接影响着其应对南海局势发展的策略选择。尤其是东盟对“中国威胁论”的认知和担忧早在其成立之初便已存在,并在中国日益崛起的大背景下不断得以强化,东盟国家易倾向于将中国在南海的维权和海洋开发行为解读为“扩张”制海权及争夺地区主导权的重要抓手,并以此反作用于东盟,致使其在南海问题上采取越来越团结一致的立场,共同制衡中国不断扩大的海上实力和地区影响力优势。& P0 J/ c7 t( B6 k# z
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南海问题已经扩大为中国与美、日等域外大国在亚太地区的地缘政治竞争,也是中国一东盟关系发展中不可回避的议题。伴随着南海形势的持续升温和紧张程度的加剧,东盟对南海问题和地区形势发展的关切也相应增加,因此已成为作用于南海问题和地区形势发展的重要因素。对于中国而言,避免非争议方力量介入同菲、越等国的海上争议,不仅在于排除直接当事国间谈判对话的外部阻力,同时还在于尽可能减少地区形势发展的不确定性和复杂性。
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东盟有关南海问题的决策对中国在南海维权维稳和开发建设具有不可忽视的特殊作用,具体而言,具有两个层面的影响:首先,东盟对南海问题的决策和立场偏好是菲、越等国与中国在南海博弈的重要筹码。特别是作为菲、越等争端国对华施压所倚重的主要力量,东盟越来越倾向于“抱团”对华,增加了中国在南海维权和开发建设的阻力。其次,东盟也是美国寻求从南海问题人手,在东南亚地区实施“再平衡”战略,以制衡国力日盛的中国的可供利用的力量。长期以来,东南亚地区在美国亚太战略中占据了关键位置,是美战略重心东移的核心环节。①因此,东盟南海决策的调整也为美国借南海问题制约中国、维护其地区主导权提供了新的契机。; E% t* C8 }, a0 {4 @% i
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基于此,中国在南海问题上同东盟的互动中至少面临三个关键的考验:一是如何统筹处理中国一东盟关系发展和南海问题所带来的负面影响,从而避免因南海问题而削弱东盟国家对中国维持地区和平稳定的信心;二是如何应对业已形成的中国一东盟一美国(日本)三边在南海的地缘政治博弈,尤其是在美国对华战略由“接触”逐步向“制衡”倾斜的情形下,中国应避免东盟成为美国的东南亚版“北约”,预防在南海地区形成新的“围堵圈”,确保战略通道和出海口的通畅和安全;三是如何化解东盟在南海问题上的立场趋于一致所导致的争议扩大化和复杂化难题,将南海问题控制在双边海上争议、双边谈判解决的范围内。: f2 T( K% }1 R* X: J# ]
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9 b  F$ M5 v: h& h# M& e7 n统筹处理南海维权与中国一东盟关系尤其是当前中国化解东盟南海决策潜在影响的核心挑战。一方面,加快南海岛礁建设和油气资源开发既是中国维护南海权益的重要举措,也是中国构建南海海上战略布局和确保国防、能源和通道安全的内在要求;另一方面,东盟在中国对外经贸合作格局中占有特殊而重要的位置,是推动落实建设“21世纪海上丝绸之路”战略的首要环节和重点区域,同时也乃中国经略周边、构建稳定的周边环境的关键地区。因此,在扩大海上维权和战略布局的同时,需要兼顾管控和稳定南海局势,减少东盟对南海形势恶化的担忧,避免东南亚国家对中国“威胁”认知的进一步强化。
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东盟南海政策的发展和演变受到美国为主的域外因素作用,同时也是其内部成员间的利益交换与妥协的产物,然而,它极大地取决于东盟同中国在南海行为的互动。亦即东盟在南海问题上抱团与否的关键在于中国能否有效地管控南海局势,减少东盟对其恶化的担忧。对于中国而言,南海问题事关主权和领土完整,是建设海洋强国及向西发展制海权、打造海上战略大通道和南向出海口需要直接面对和妥善解决的难题。有鉴于此,南海问题的处理必须置于中国的对外大战略、大布局中予以综合考虑,特别是目前中国正处于全新的时代和崛起的关键时刻,因此既需要形成足够的战略远见和战略定力,又应当具备灵巧的外交策略。简言之,当前中国需要尽力将南海问题从中国一东盟的关系中剥离出来,尽快丰富和落实“双轨思路”的实质精神、理论内涵与实践路径,在维权中促使周边环境稳定可控,在维稳中推动中国在南海的战略作为。
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陈相秒
中国南海研究院、南京大学中国南海研究协同创新中心助理研究员
马超
上海师范大学马克思主义学院
来源:《国际观察》2016年01期
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