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聂文娟:中国的身份认同与南海国家利益的认知

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发表于 2017-6-27 12:54:52 | 显示全部楼层 |阅读模式
  随着南海冲突频发,南海问题无疑是近年国际社会的重点和热点问题之一。据不完全统计,2009年3月,美国海军潜艇监测船“无瑕”号与5艘中国船只在南海对峙;同年5月,越南向联合国大陆架界限委员会单独提交了南海“外大陆架划界案”,中国外交部对其主张表示明确反对;同年6月,美国海军宙斯盾舰“约翰·麦凯恩”号在菲律宾近海航行时拖曳的海下声呐与中国潜艇碰触,导致损毁。2010年被称为南海的军事演习年,越南、菲律宾、美国以及中国都在南海举行了不同形式的军事演习,更为重要的是,在该年度召开的第十七次东盟地区论坛部长级会议上,时任国务卿希拉里·克林顿(Hillary Clinton)首次表明美国在南海问题上有其“国家利益”,希拉里对中国在南海地区的行为正式提出指责,并发表了美国关于解决南海问题的声明。
  2011年2月,中菲在南海发生渔船驱赶对峙行为,同年5月越南方面指责中国切断其勘探船“平明二号”的地震勘探电缆。2012年中菲发生“黄岩岛事件”。2014年5月,围绕“中国海洋石油981”号钻井平台事件,中越不仅在该地区逾百艘舰船对峙,在越南国内更是爆发了大规模敌对事件。同年8月,中国一架歼-11BH战斗机在南海地区对美国P-8侦察机进行了拦截。更为重要的是,2014年下半年以来,国际社会对中国在南海地区的填海造陆行为更是指责不断,美国时任总统奥巴马(Barack Obama)明确表示,“我们认为任何一方在南海进行填海造陆,采取强势的行为都将适得其反”,“中国必须停止在南海地区的填海造陆行为”。2015年10月27日,美军导弹驱逐舰“拉森”号进入中国南沙群岛渚碧礁12海里航行,对此,中国海军“兰州”号导弹驱逐舰和“台州”号巡逻舰予以跟踪、告诫和警告。而针对中国外交部对此侵害中国主权行为的抗议,美国军方高级将领的回答简洁明了——“未来会更多(Expectmore)”。南海地区的紧张局势不断升级,引起了国际社会的普遍担忧,正如国际危机小组的一份报告所指出的,南海目前是东亚地缘政治风暴的中心。新美国安全研究中心高级研究员罗伯特·D.卡普兰(RobertD.Kaplan)则称,南海地区已经成为一个军事营地,正如德国是冷战时期军事冲突的前沿地区一样,南海地区则是未来几十年军事冲突的前线。
  南海地区的紧张局势引起了国内外学者的广泛关注,但目前的研究仍存在一些问题。周琪指出,美国学者们对美国的南海政策只是泛泛而谈,强调美国在南海问题上持有一贯立场,如果再向他们深究根据是什么,却鲜有人回答得上来。与此相类似,中国学者对南海问题的研究也存在不足,如中国在南海问题上立场的根据究竟是什么似乎学者们也并没有达成共识。本文将尝试探讨中国在南海问题上的利益界定问题,并指出身份认同与南海利益认知的相关性,即不同的身份认同带来不同的利益认知,而身份认知的模糊性则会导致南海利益认知的模糊性。
一、关于南海国家利益的现有认知
  从国家利益的内容来说,中国南海国家利益的认知一般分为三大类。
  (一)领土主权诉求
  该诉求主要通过文本话语表述和“九段线”地图宣示而呈现。中国外交部的话语文本明确表示,中国政府在南海问题上的基本立场为“中国对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权”。这一官方表态也得到了很多学者的响应。同时,具有官方性质公开发行的地图也是中国对其领土边界最强有力的宣示之一。对中国而言,自1948年国民政府首次在《中华民国行政区域图》中标绘出十一段断续线后,直至新中国成立后出版的各种地图上,都继续标出这条断续线(1953年经周总理批准,去掉北部湾内两条而改为“九段线”)。尤其值得一提的是,2009年5月7日,中国常驻联合国代表就马来西亚和越南联合提交的200海里外大陆架“划界案”向联合国时任秘书长潘基文提交照会,其中不仅通过文字阐明了中国政府的严正立场,而且随后附上了“九段线”地图,这是中国首次在国际场合通过“九段线”发出正式的立场宣示。
  (二)油气资源诉求
  中国国土资源部地质普查数据显示,中国主张管辖的南海范围内的石油地质资源量约在230亿~300亿吨,天然气地质资源量约为16万亿立方米,占中国油气总资源量的1/3相当于全球的12%,被称为“第二波斯湾”。当然,由于勘探不足,各方对南海油气资源储量的评估数据在具体数值上有所不同,但几乎所有相关的研究都一致承认南海资源储量丰富,而中国资源日益紧缺的现实。另外越南、菲律宾、马来西亚以及文莱多年来对南海油气资源的大力开采,也在很大程度上刺激了中国对南海资源的诉求,越来越多的学者呼吁将南海油气资源的勘探开发纳入国家能源战略之中,制定南海深海油气勘探开发的政策、战略目标,创新南海油气开发的体制机制,明确南海油气资源开发管理权。更为具体的建议包括在控制西沙海域油气田的同时,选择万安盆地为关键节点,在南沙首开钻井,争取战略主动。同时为配合南海深水油气开发,国家应在海南、永兴岛和永暑礁建立3个石油开发保障与补给基地等。
  (三)国家安全诉求
  南海位于太平洋和印度洋之间,地理位置非常重要,全球大约50%吨位的海运通过南海,被称为“亚洲的地中海”。它的西南可直通马六甲海峡,东南经爪哇海直达大洋洲,东部从巴士海峡东出太平洋,北部经台湾海峡进入东海、黄海。韩国约2/3的能源供应,日本和中国台湾将近60%的能源供应,以及中国大陆约80%的原油进口都要经过南海地区进行运输。因此,南海对保持中国海上运输线安全的重要性不可低估,而且未来这一重要性将进一步上升。有学者指出,南海地区是中国战略防御的前沿阵地和华南大陆的海上屏障,对于维护中国东南沿海经济发达地区的安全具有重要现实意义。另外,南海地区也是中国走出近海走向太平洋,从陆上强国转向海洋强国的重要之地。
  从国家利益重要性这一维度来看,近年来,中国南海国家利益的认知存在南海问题是否属于国家核心利益,以及南海问题与中美战略博弈孰轻孰重的争论。
  1、关于中国南海国家利益是否属于国家核心利益的争论。
  该争论起因于2010年4月美国《纽约时报》的一篇报道,该报道称中国官员在与到访的美国国家安全委员会成员杰弗里·贝德(JeffreyA.Bader)和副国务卿詹姆斯·斯坦伯格(JamesSteinberg)闭门会谈时指出,南海是中国的核心利益。随后中国部分学者对此“核心利益说”又给予了反对。朱锋教授指出,在南海问题上中方要慎用“核心利益”,有学者甚至质疑美方故意把闭门会谈的信息泄露给媒体,是为美国将插手该地区的战略造势。在9月21日的外交部例行记者招待会上外交部发言人对此问题给予了模糊性的回答。对于官方的这种表态,在中国国内出现了不同的解读。部分学者认为不明确提出“南海是中国的核心利益”并不表示其就不是中国的核心利益,而仅仅是选择了一种“韬光养晦”的处理方式而已。实际上,对于南海是中国的核心利益这个问题,几乎是没有争议的,因为南海对于中国来说太重要了。而另外一些学者则认为,国家利益按照重要程度可以分为核心利益、重要利益、一般利益、次要利益。南海问题是中国的重要国家利益而不是核心的国家利益。
  2、关于与中美战略博弈相关的争论
  目前,南海问题的研究显然无法回避美国因素,但是这一至关重要的美国因素是如何影响中国在南海的国家利益认知,似乎学界还未达成一致。主流研究路径是在南海问题的框架内研究中美关系,认为美国的南海政策影响了南海形势的发展,而南海趋势的下一步发展受制于中美的权力转移和战略博弈。如有学者指出,美国的南海政策是基于其保持对南海的军事管控以及建立西太平洋地区的霸权战略,这与中国的领土主权利益产生根本冲突所以中国应当努力化解与美国的战略性矛盾,才能最终促进南海争议的解决。值得注意的是,也有一部分学者是在中美关系的框架中研究南海问题,认为南海问题应该服务于中美关系的大局。如时殷弘指出,南海问题本身很重要,但它是中国战略总任务中的南海问题,中国有比南海问题更大得多的总体战略环境和战略任务。南海问题需要尽可能将它置于中国的战略大局之中去考虑、去处理。因此,中国应立足战略大局,妥善处理好与周边国家的关系,最终迫使美国接受中国作为世界强国的亚洲地位和作为世界强国的战略地位。
  总体而言,上述研究或争论无疑丰富了我们对南海问题的认识,但其不足之处也是不容忽视的,其中最重大的缺陷来自于对利益认知的模糊性。具体而言,关于利益认知内容的模糊性表现在如下三个方面:一是中国南海问题的基本立场——“中国对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权”这一文本表述中,“附近”一词的意涵所指不明确,是12海里、200海里抑或其他?二是“九段线”的法律标的并不明确,正如美国国务院在《海洋的界限》中国专项报告中所指出的2009年版和1947版年地图中对断续线所标识的地理位置存在着不一致。另外对“九段线”的法律含义也可能存在着多种解释,如国界线、历史权利线以及岛屿归属线。三是对于利益认知内容这三个方面之间的联系与区别、轻重缓急顺序仍有待于进一步澄清。如有学者经常把领土主权诉求与油气资源诉求和国家安全诉求联系起来分析,认为只有保障实现了中国在南海的领土主权,才能实现中国的资源和国家安全的诉求。但实质上前者与后者并无必然的对应关系。换言之,对油气资源和国家安全的诉求并不必然延伸到主权诉求而对领土主权的诉求也不必然延伸到其他领域,正如1920年《斯瓦尔巴群岛条约》所展示的领土主权与资源管辖权等其他权利的分离。进一步而言,上述三方面是否存在内在矛盾值得深思,如中国的领土主权诉求是否会导致美国以及其盟国第一岛链的进一步收缩,从而对中国国家安全形成更大的战略压力?
  关于南海国家利益重要性的排序认知也表现出模糊随意性特征。在对核心利益的争论中,不能完全排除中国个别官员在私下有过南海问题属于中国核心利益表述的可能性,尤其是与南海争端相比,东海争端是否属于中国核心利益却得到了外交部正式的近乎肯定的回答。而在南海问题上,南海主权问题或中美大国关系究竟谁更重要,究竟是发展中美新型大国关系能够促进南海问题的解决,还是解决南海问题能够促进中美新型大国关系的建立,学者们虽然对上述问题发表了不同意见,但都没有提供出充分的证据。换言之,都没有回答为什么更重要的问题,这反过来在一定程度上也降低了其观点的说服力。本文将通过身份认同的理论框架来厘清中国南海国家利益的认知,回答不同的身份认同会带来什么样的战略关切,这一核心关切将决定南海国家利益的轻重缓急,从而在一定程度上减弱或消除南海政策认知的模糊性。
  二、身份认同与南海国家利益认知
  在哲学层面,身份是使事物成为该事物的因素。在社会学范畴,身份更具体指涉的是行为体所持有和表现的、通过和重要“他者”的关系而形成的个性和独特的自我形象。个体对于身份的需求来自于个体的本体性安全需要,个体身份必须具备一定的稳定性,这样个体才会对自我产生确定性和真实感。在特定的情境中,个体会按特定的身份认同来规定自我的言行。一个稳定的身份不仅有利于个体自身,而且有利于交往中的他人。稳定的身份让个体的行为表现在他人眼里是可预测的,这一可预测性稳定了他人对个体行为的反馈。
  在国际关系领域,身份也成为研究国家行为体和社会环境结构连接的一个关键节点,正如亚历山大·温特(Alexander Wendt)曾指出,身份是由内在和外在结构建构而成的。更为重要的是,温特建构主义的研究进一步指出了身份要素对国家自我利益建构的重要性。在温特看来,国家行为体并不如现实主义或自由主义所假定的具有先验的、客观固定的利益,国家利益是根植于身份的概念框架之中,简单来说,“如果不理解自我,尤其是自我与他者的关系,就无法理解自我利益”。身份建构利益没有身份认同就没有利益认知。如在冷战时期,行为体经常不能决定它们的利益,直到了解自己所属于的阵营位置——“我们是谁”。而冷战后,随着对手的消失,美国身份认同也出现了一段时期的混乱,进而也导致美国国家利益的模糊化。当然,身份认同的变化也可以促成国家利益的实质性变革乃至重大战略政策的调整,如在苏联解体过程中,戈尔巴乔夫及改革派对苏联到底要成为一个什么样的国家这一认知显然发生了重大的变化,时任外长谢瓦尔德纳泽提出“你是谁以及你希望成为谁?一个令人惧怕的国家还是一个令人尊重的国家?一个具有实力的国家还是一个具有善心的国家?”对一个国家而言不同的身份选择显然会走向不同的历史命运。
  需要指出的是,身份认同具有多重性。冷战时期,从两极对抗的角度看,国家身份认同的基本类型包括四种:阵营领导者、卫星国、平衡国、中立国。冷战后,按照个体与国际社会之间的关系,温特的身份研究指出国家具有三种身份认同:对手身份、朋友身份和敌人身份。近期阎学通的研究则把体系内部的国家按照实力大小分为主导国、崛起国 地区大国和小国。阎学通指出,主导国和崛起国都将体系主导权视为其主要战略利益,地区大国是指在一个独立的国际体系内,虽然受域外大国的影响,但仍具有主导某一局部地区事务实力的国家 如现今的德国、巴西、印度和南非。小国是指在次区域内无主导地区事务实力的国家。本文认为,这一类型划分的不足之处在于,小国的概念划分稍显宽泛,因为在一地区内部,除了地区大国外并不尽然都是小国 如在南部非洲,除地区大国南非外 塞舌尔和安哥拉、津巴布韦很难被同列为小国范畴;在南亚,马尔代夫和巴基斯坦的影响力不可相提并论,也很难被同列为小国范畴。就南海问题而言,越南、菲律宾、印尼尽管都不属于地区大国范畴,但其影响力也远远高于文莱,显然也不能笼统地将其同属小国范畴。故此本文在小国和地区大国之间另加一身份类型——普通国家,换言之,国家的身份类型包括:主导国、崛起国、地区大国、普通国家和小国。
  身份认同是国家对“我是谁”的认知,而“我是谁”构成了国家利益认知的前提基础。在南海问题上,争端相关国不同的身份认同带来不同的战略关切,不同的战略关切则进一步决定了行为体在南海问题上具体的利益认知。

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  (一)体系主导国的身份认同与南海利益认知
  对体系主导国而言,战略关切是如何维持和巩固其体系主导权。在南海问题上,其核心关注的是自身的领导地位和主导地位在南海问题的发酵乃至解决过程中不受重大挑战。因此,在很大程度上,保持南海问题的可控性是最符合其国家利益的政策选择。
  为此,体系主导国首先要保持地区内部权力的大致均衡,尤其是要确保南海问题的最终解决不会造成地区内部权力的重大转移。当然,主导国可以通过扮演“平衡手”的角色来促进这一目标的实现,而其应用时效取决于地区内部的权力变动幅度。冷战后的20多年,随着中国实力的不断增强,美国的南海政策也经历了从中立到关注,再到“选边站”的政策转变,美国从离岸平衡者变成了场内参与者。
  其次,在地区权力失衡的条件下,美国需要确保其对该地区的战略准入(strategic access),这进一步物化为美国出入该地区的航行自由问题。南海地区的航行自由是美国控制南海问题进程的前提条件。正如美国近年来开始大力强调航行自由问题,时任国务卿希拉里在参议院对外关系委员会上作证时明言,“作为世界上首屈一指的海上强国,我们的安全利益与航行自由(freedom of navigation)密切相关。我们的军队遍布世界各地,我们需要在海洋上空、海洋下方来去自如的自由权利,这一自由权利不论是在战斗中,还是战斗后都不需要其他国家的授权”。
  最后,在获得战略准入的基础上,体系主导国的进一步目标包括确保南海问题按照现有的规则规范体系来解决,尤其反对当事国通过武力方式加以解决。这些问题之所以重要还在于在深层次上它们都涉及体系主导国作为领导者的国际信誉问题。正如美时任国防部长阿什顿·卡特(AshtonCarter)在第十五届香格里拉对话会的演讲中36次提到“规则”一词,不断强调美国致力于建立一个“基于规则的亚太安全体系”,“美国将同所有的亚太地区国家一同努力,确保最重要的国际原则、规则在南海地区以及世界各地都将得到遵守。因为只有每个国家都遵守规则,我们才能避免重蹈历史覆辙,避免以武力相向给这个地区带来沉重的灾难”。当然,卡特没有指出的是,这些规则之所以重要,是因为它们是在美国的领导下创建的,它们本身构成了“美国治下和平”(Pax-Americana)的基石而且最重要的是,规则、规范体系最终仍将服务于美国重建地区权力均衡的战略目标。

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  (二)崛起国的身份认同与南海利益认知
  对崛起国而言,其战略关切是如何挑战旧有体系和建立新的体系主导权,实现体系领导权的成功转移。在南海争端中的崛起国,其核心关注则是如何避免南海问题成为其权力增长的陷阱,避免在其未挑战体系主导国之前,反被主导国利用南海问题对其进行制衡或包围遏制。因此,在很大程度上,尽快促进南海问题的解决则可能成为符合其国家利益的政策选择。
  首先,对于南海争端中的崛起国而言,南海临近自身而远离当前主导国美国,又牵涉诸多地区内部邻国,因此不适宜成为体系权力博弈的核心区域。其次,对于崛起国而言,保持良好的周边关系(或后院的稳定)是其崛起的最基本条件因此不宜让南海问题破坏崛起国的形象,尤其更要避免把邻国推向体系主导国一方,否则和平崛起几无可能。值得注意的是,基于崛起国和主导国两方的战略利益具有高度的相似性,这也决定了二者在南海问题上的立场具有一定的共同性,如航行自由以及基于规则、规范的治理体系,这些也符合崛起国不断扩展的利益目标。
  
  (三)地区大国的身份认同与南海利益认知
  对地区大国而言,其战略关切是建立和保持其在一地区内部的领导力,防止其他地区的他者对本地区事务的控制。因此在南海问题上,其利益认知为保障南海问题的解决将在自身主导的地区框架内进行。
  与崛起国比较,地区大国没有挑战主导国的全球性目标,而只集中于地区内的和平与稳定,尤其是基于其他地区大国可能的介入,南海争端中的地区大国必须小心谨慎地在捍卫自身南海利益和地区利益之间寻求平衡。如此一来,地区大国在南海问题上的基本立场主要表现为致力于形成自身主导的解决南海问题的地区国际机制。南海问题如能在地区内部逐步解决,一方面有利于地区大国管控该地区和平稳定所面临的危险和挑战,另一方面也为地区内部提供了一个从非传统安全到传统安全的合作机遇和平台。例如,在地区大国的主导下,地区内部可以在油气资源开发、渔业管理、打击海盗和海上恐怖主义、海洋法、海洋环境保护等领域,加强社会企业之间的资源合作以及海事管理机构、军队、海上执法之间的信息交流与联演联训等务实合作。进一步讲,南海问题的地区国际机制既保障了地区的和平稳定,促进了南海问题的解决,同时也加强了地区大国在本地区的领导作用。

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  (四)普通国家的身份认同与南海利益认知
  对普通国家而言,它没有其他体系或地区层面战略利益的掣肘,只关注于如何最大限度地维护自身的政治、经济和军事利益。因此在南海争端中它的利益认知就是通过多种手段追求自身南海收益的最大化。
  倘若南海争端中涉及地区大国普通国家一般而言会采取以下政策立场:首先积极拉拢区内区外其他力量,尤其是体系大国对地区大国进行制衡如近年来越南、菲律宾、马来西亚和美国关系的密切程度,都在不同程度上有所提升。美国时任国务卿克里(John ForbesKerry)曾经如此评价近年来美越关系的发展,“从来没有两个国家如此艰难、如此辛苦、如此成功地走到一起,并改变历史改变未来”。其次,为了争取国际社会更多的舆论支持,普通国家也会努力调整自身具体的南海政策立场,使其符合国际社会的法理潮流。如近年来越南对南海岛礁的法理地位以及自由航行权的政策都出现了向国际社会进一步靠拢的趋势。最后,需要强调的是,对普通国家而言,其首要的政策目标是最大限度地维护自身南海利益而非一味地与争端中的地区大国发生冲突。因此,它们与地区大国的关系都呈现出双面特征,既有制衡冲突的一面,也有合作交流的一面。

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  (五)小国的身份认同与南海利益认知
  对小国而言,其实力过于弱小,没有能力与他国尤其是大国进行对抗并在对抗中拓展自身利益,因此,其战略关切是国家的生存权。在南海问题上,安全战略则成为小国利益认知的基本特征,这种安全战略意味着:
1.对主权诉求进行灵活处理和多重阐释,以为自身外交政策留下空间,避免被主权争端的不可妥协性绑架;
2.倡导和平合作,不与任何一国进行直接公开的对抗,任何对抗的风险是都是其难以承受的成本;
3.基于共识的地区多边主义是其最理想的解决途径,既能避免各方冲突,又能给予小国一定程度的发言权。
  文莱作为南海争端中的小国,从21世纪初就与马来西亚开启了“领土换石油”的谈判。2009年3月双方签订了一揽子协议,文莱同意放弃对沙捞越的林邦(Limbang)地区的领土所有权,以换取对婆罗洲近岸争议海域的石油储备的开发和共同勘探。在文莱看来,南海争端的解决需要高超的外交技巧,其中最重要的一点是要与各方都保持一个友好的关系。
  综上,不同的身份认同会带来不同的战略关切,如体系主导国的战略关切为如何维持和巩固其体系主导权,维护国际社会的现有秩序与稳定;体系崛起国的战略关切则为如何挑战旧有体系和建立新的体系主导权;地区大国则关注的是如何维持地区内的主导权,保持地区内的和平稳定;普通国家的战略关切则为捍卫领土完整和主权独立,并最大限度地谋取政治经济和军事利益;小国则关注自身是否能够生存下去,并尽可能地维护领土完整和主权独立。不同的战略关切则进一步影响了南海利益的界定(见表1)。
  三、中国身份认同的模糊性
  对中国来说国家的身份认同影响了其在南海问题上的政策选择,但目前中国的身份认同呈多重性,这导致对中国在南海问题上利益认知的模糊性。这种多重性既来自国家内部的不同认知,也来自他者对中国不同的身份认同。
  一般而言,身份认同一方面来自一定的与之相关的客观事实,另一方面也受制于认知主体的知识背景、文化结构乃至情感体验。对中国而言,最明显的特征是影响身份认知的客观事实正处于一个动态的进程之中。经过改革开放30多年的发展,中国经济实力迅速上升,国内生产总值已位居世界第二。同时,中国又是一个人口大国,自身发展很不平衡,国内不同地区经济差异很大,人均国民生产总值很低。基于此,对中国身份的认知也呈现出一种“既是体系大国又是普通国家”的双重状态。中国一方面倡导构建“中美新型大国关系”,积极在国际舞台上发出大国声音、发挥大国作用。中国也在力所能及的范围内积极承担更多国际责任和义务,同世界各国一道维护人类良知和国际公理,在国际和地区事务中主持公道、伸张正义。另一方面,又强调如世界上大多数国家一样,中国仍属于发展中国家。中国外长2013年在联合国大会上曾指出,中国现在毫无疑问是发展中国家即使将来中国富裕和强大了,仍然是发展中国家的坚定一员,将发展中国家作为中国外交的基础,永远做发展中国家的可靠朋友和真诚伙伴。
  如上所述,中国身份认同或身份定位的多样性影响了对中国战略关切的界定,并进一步影响在南海问题上的利益认知。例如,体系大国的身份定位关注于中美互动的战略目标,它倾向于南海问题不属于中国核心利益,认为应将南海问题放在中美关系的框架中加以解决;普通国家的身份定位关注于捍卫主权利益的战略目标,它倾向于南海问题属于领土主权问题,是一场关于捍卫主权与侵犯主权的较量,具有不可妥协性。
  西方政界及学界经常视中国为体系大国即崛起国,倾向于把中国捍卫主权的南海政策与中国如何对待美国领导下的国际体系、国际秩序的宏观战略联系起来解读。如美军太平洋司令部司令哈里·哈里斯(Harry B.Harris)曾直言不讳:“在我看来,中国正在寻求东亚霸权,并怀有谋取全球影响力的政治野心。中国视南海为突破第二岛链、主导东亚局势的战略前线,我认为这一切正在开启一个新的大战略博弈(great game)。”美国海军战争学院彼得·达顿(Peter Dutton)认为,中国在南海的行为对美国所领导的全球海洋秩序规范构成了重大威胁——中国挑战了《联合国海洋法公约》中赋予沿岸国家专属经济区和大陆架权利的规则条款,中国挑战了一国海军在他国专属经济区内进行作业、收集情报的权利。这些行为将在美国二战后所建立的世界秩序大幕中撕开一道“裂缝”。
  四、中国崛起国的身份认同与南海利益思考
  随着未来政治、经济和军事实力的进一步提升,可以预测,在南海问题上关于中国身份认同的差异将会进一步加重,这种差异性不仅会引起美国对中国南海政策目标的误判,还会对中美双方展开有意义的交流合作产生重大障碍。基于此,本文在学理上尝试探索中国崛起国身份认同将会使国内南海利益认知发生哪些重大变化。
  首先,中国认为南海主要行为体及相关利益将会发生变化。目前不少学者认为,所谓南海问题本质上是外国对中国南海主权利益的侵犯和侵占,而在崛起国身份认同的认知下,南海问题将不仅仅是一场中国与周边国家的主权利益之争,更是一场中美关于体系权力的大博弈,前者的策略服务于后者的大战略,美国因素在南海问题中将走向前台。因此,进一步思考的问题就是南海在整个中美大战略博弈中的重要性。南海是中国的近海,又牵涉到台湾统一等重大问题,所以如何避免南海问题成为中国崛起的“软肋”就显得愈发重要,这包括如何避免在南海发生战争。同时,国际社会对这一地区和平与安全形势的担忧都将对中国崛起产生极其不利的负面影响。如何避免个别国家借南海问题再次炒作“威胁论”,以及对形象的污名化,也是中国需要面对的重要问题。与此同时,中国也应防止周边国家在“经济上从中国获利,安全上与美国为伍”的行为。如何最大限度地团结周边国家,与周边国家建立战略互信或战略同盟都将考量中国的外交能力。
  其次,在崛起国的身份认知下,南海问题将不再是一个个别的、孤立的事件,而与黄海、东海问题具有联动性同时也是中国在印度洋、大西洋乃至太平洋全球海洋大战略的一部分,为此,中国需要建立一个统一连贯的海洋规范观念和话语体系。因此,中国需要考虑的不仅仅是南海的主权与资源收益,更要考虑中国在印度洋、地中海、波斯湾、亚丁湾等其他国际海域维护海上航行自由、进行海洋资源开发和实现海洋控制的权利和能力。另外,南海商贸、捕鱼、科研和铺设海底电缆的自由,以及中国军舰在全球的航行自由,都是需要关注和考虑的问题。尤其对中国而言,远海路径除了台湾岛附近一小片区域外,几乎都受制于他国专属经济区的管辖权。除航行自由之外,中国还需要考虑海洋公共秩序问题,即如何建立一个取得国际社会最大公约数的法律规则规范体系,以及为国际社会提供各种公共产品的问题。
  在崛起国的身份认知下,最基本与核心的问题是中国须认真思考如何促进南海争端的“和平解决”。20多年来,中国针对南海争端一直奉行“搁置争议、共同开发”的政策但并未得到其他国家的积极响应。在“和平解决”这一基本思路下,中国需出台一系列具体政策建议来推进南海问题朝着和平解决的方向稳步发展。具体包括以下三步走战略。
  第一步:明确“九段线”的政治性质和地位进而确定其法理意义。中国政府应首先明确“九段线”是一个法理问题,但同时也是一个政治问题,具有谈判的余地。根据国内学界对“九段线”的相关阐释,大体可分为四种学说即国界线或疆界线说、历史性水域说、历史性权利线说、岛屿归属线说。这四种观点在岛屿主权归属的主张上并无差别,都认为线内的岛、礁、滩、沙的主权属于中国,主要不同之处在于对线内海域和线外海域的权属认识。基于此,中国应运用底线思维,坚守最基本的红线,然后通过谈判出让一部分权益来获得崛起国的战略收益,如资源共享权以及地区的战略主导权。
  第二步:实现经济资源共享。一直以来,困扰共同开发的主要难点在于权利主张不明确,从而导致无法明确适用的海域范围。而在“九段线”的法理地位明确后,各方应逐渐明确争议区域和非争议区域,并寻求在共识区域内展开经济资源的务实商务合作。尤其是借鉴国际社会中关于共同开发的多种成功案例,如挪威斯瓦尔巴群岛的主权与资源开发权相分离,资源开发的经营模式又进一步分为马来西亚与越南之间的联合经营模式、巴林和沙特阿拉伯的代理制模式、马来西亚与泰国的超国家管理模式等。中国在南海的油气资源开发远远落后于其他争端国家,开展资源合作既能为中国带来福利,同时也是走向政治战略合作的前奏。
  第三步:建立政治战略主导。中国应以南海问题为契机,积极主动建立一个由中国主导的多边国际组织,其中既能对最终的海域划界展开谈判同时也能在非传统安全和传统安全领域等层面展开合作。例如,针对海盗和自然灾害、环境保护等可以展开海上和空中联合巡逻,针对海上恐怖主义进行联合军演等。当然,最重要的是这些行动不应该流于形式,而应该实质化和制度化。通过这些行动,既可以保持南海趋势的可控性发展,同时也可以起到增信释疑的作用,最终增强其他国家对中国的认同感。而这种认同感可对中国崛起的大战略起到至关重要的作用。
  注:本文获得中国—东盟区域发展协同创新中心科研专项和教育部长江学者和创新团队发展计划联合资助(合同编号:CW201502)。感谢《当代亚太》匿名评审专家的意见和建议。文责自负。
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  聂文娟
外交学院国际关系研究所副教授

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来源:《当代亚太》2017年01期
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