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吴志成:德国的全球治理——理念和战略

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发表于 2017-6-27 12:56:39 | 显示全部楼层 |阅读模式
  作为欧洲政治大厦的支柱性国家,德国也是影响世界格局变化和全球治理成效的重要力量。第二次世界大战结束后德国经济再次复兴,崛起成为欧洲第一大经济体。面对国际社会尤其是欧洲国家对“德国问题”再现的忧虑,德国深刻反思自身在世界体系中的角色定位和在全球事务中的作用方式,选择将本国发展与欧洲联合紧密结合,并把促进欧洲一体化和欧盟发展作为自身义务写入《德意志联邦共和国基本法》(以下简称《基本法》),成为区域一体化和经济全球化的支持者和推动者。然而,2008年国际金融危机以来,欧盟的发展面临主权债务危机、难民危机等一系列严峻挑战,德国在全球治理中的战略困境再次凸显。面对全球化的曲折进程和全球问题的复杂挑战,德国力图平衡国家利益与国际责任,在巩固区域主导地位的同时维护欧洲团结,并致力于在全球治理中发挥引领和塑造作用,充分展现出德国全球治理战略的重要特征。
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一、德国参与全球治理的动因8 }" K* ^3 m4 d% o" c7 q; T! B

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作为两次世界大战的战败国和冷战对峙的前沿阵地,惨痛的历史教训促使德国超越狭隘的民族主义和国家中心主义,将积极参与多边合作、融入国际社会视为实现自身安全与繁荣的根本途径。在此背景下,德国成功地使欧洲一体化框架从约束和防范德国的手段,转变为德国在地区和全球事务中展现责任担当、发挥影响力的重要基础。在全球治理进程中,德国不再是欧洲的“问题”和世界冲突的根源,反而成为欧盟的领袖和全球金融安全、气候环境、可持续发展等领域举足轻重的治理力量。
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( P+ W/ W  Z. s2 V(一)积极融入国际社会,维护国家安全/ ~( t# K5 n! A/ U- J

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3 R3 y' g  D! t3 I“德国问题”最初由德国作家托马斯·曼(ThomasMann)于1953年提出。他希望德国人反思战后德国在欧洲的角色和作用,是要“德国的欧洲”还是“欧洲的德国”。实际上,这一问题贯穿德国历史,集中体现了德国在欧洲事务和世界格局中的身份困境。德国位于欧洲的地理中心,强邻环伺的地缘政治环境使德国具有强烈的不安全感。奥托·冯·俾斯麦(OttovonBismarck)指出,“德意志帝国处于中心和无屏障的地理位置,国防线伸向四面八方,反德联盟很容易形成,所以德国始终面临严峻的安全问题”。为追求“德国的欧洲”,实现称霸欧洲、征服世界的野心,德国曾经两次发动世界大战,不仅给世界带来深重灾难,使欧洲失去世界政治经济中心地位,也造成德国自身的分崩离析。
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二战后,欧洲国家尤其是英法痛定思痛,决心不再过分严厉地制裁和遏制战败的德国,而是进行“一次神圣的赦免”,在法德和解的基础上,以欧洲联合实现欧洲复兴。此后,从欧洲煤钢共同体到欧洲共同体,再到欧洲联盟德国重新以平等成员的身份参与欧洲一体化进程,并与法国一起逐渐成为欧盟的主导力量。欧洲国家接纳并认可德国成为欧洲一体化的核心国家,德国也完全融入欧盟框架,从欧洲单一货币、统一大市场以及共同外交与安全政策中受益良多,实现了国家经济社会的全面发展,真正成为“欧洲的德国”。德国的安全得到空前提升,欧洲乃至世界的持久和平也获得有力保障。因此,积极融入国际社会,通过欧洲联合消除他国对“德国威胁”的疑虑,谋求国家安全与繁荣,是德国参与全球治理的深刻背景和基本出发点。
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(二)坚定支持欧洲联合,提升国际地位) p' g0 ~( \' G9 f2 r$ p
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! h$ ^7 D+ v9 P  z2 P- k; `; \2 s8 o德国前总理赫尔穆特·施密特(HelmutSchmidt)将欧洲历史形容为“一部边缘与中心或者中心与边缘之间永不停息的争斗史”。德国统一前,欧洲列强都将维持德意志的分裂视为保证欧洲均势的重要前提。欧洲中部成为各大国的“角斗场”,德意志各邦则沦为列强的“雇佣兵”互相攻伐。而随着统一民族国家的建立,德国一跃成为欧洲大陆首强,它放弃了俾斯麦复杂但有效的均势政策,要求获得“阳光下的地盘”,对周边国家进行军事侵略,成为欧洲冲突的制造者和世界秩序的破坏者。为了终结这种恶性斗争史西欧国家走上了欧洲联合的道路,构建了经济、政治、安全等多领域的超国家合作机制,成功将德国框定在一体化架构之下。对于这些带有“牵制”和“防范”色彩的一体化机制,战败的德国选择了完全接受和积极融入的政策,并将此作为德国重获欧洲其他国家信任和实现国家“正常化”的有效途径。在联合的欧洲内,德国逐步消除历史仇恨,化解他国疑虑,快速走向复兴并最终完成统一。1990年10月3日时任德国总理赫尔穆特·科尔(HelmutKohl)在两德统一当天再次强调了德国的欧洲认同:每个人都应该知道将不会再有德意志特殊道路和民族主义的特立独行。他向世界宣示,德国将坚定参与和支持欧洲一体化进程,“德国是我们的祖国,统一的欧洲是我们的未来”。可以说,德国是从欧洲一体化中获益最大的国家,并将欧洲一体化作为德国对外政策的基石。8 W# _& M8 o3 G; I
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& M& h+ F* @% d& H随着国家实力的不断提升,德国不再局限于通过支持欧洲一体化解决“德国问题”,而是愈发希望依靠欧盟转变“经济巨人,政治侏儒”的形象,在世界舞台发挥更大作用。德国开始采取背靠欧盟走向世界的政策,将本国的政治目标融于欧洲一体化进程中,按照德国利益构建欧盟的发展方向,在欧盟充当主导角色。根据经济合作与发展组织(OECD)统计,2015年德国国内生产总值(GDP)为3.86万亿美元,占欧盟28国GDP总量的20%。凭借在欧盟内部绝对强势的经济地位,德国承担了欧盟财政预算的最高份额,并逐渐在欧盟主要发展战略和行动决策中占据主导地位。欧盟目前仍是区域一体化和合作治理最成功的实践范例,依靠欧盟整体在世界经济、政治格局中的重要地位以及欧盟作为区域治理典范的引领作用,德国在全球金融、环境、发展等治理领域的影响力不断增强成为全球事务中不可或缺的关键力量。依托欧盟积极参与全球治理强大的德国已不再是欧洲和世界的“问题”,正在为构建更加合理和有效的全球治理体系做出重要贡献。
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(三)主动贡献德国方案,有效应对全球挑战- `0 {3 J& ^* c' C

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早在冷战期间,基于对战争罪责的反省和对本国身处东西方对峙前线的安全考量,联邦德国就在对外关系中将自身定位为两大阵营接触的桥梁。尤其是维利·勃兰特(WillyBrandt)上台后,德国推行“新东方政策”,对中东欧国家开展均衡外交,为冷战期间首次由全欧国家共同参与的欧洲安全与合作会议的召开创造了条件。冷战终结之际,相较于苏联和南斯拉夫等国家的解体,德国的统一代表了新时期世界秩序下稳定与和解的发展潮流。完成统一后,德国以更加主动的姿态推进全球化进程,为全球治理贡献德国智慧和方案。2007年德国作为第33届八国集团(G8)峰会东道主,成功倡导建立G8与金砖国家(BRICS)就投资、发展、知识产权、能源效率等四个议题进行机制化对话的“海利根达姆进程”(即“G8+5”机制),有效促进了全球化时代的南北合作。利用本国的技术和资金优势,德国积极参与全球气候环境治理,率先提出能源转型计划,大力推动可再生能源开发和使用。德国还为联合国的各项事务提供支持,在联合国2016年至2017年的两年期预算中,德国支付份额为6.4%,约为每年158.5亿美元,仅次于美国、日本和中国,占欧盟28个成员国提供给联合国预算总额的31%。% A1 m1 D0 J$ }5 |5 V3 y4 K- H
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+ _5 y7 z% b, s% P: x, X2008年国际金融危机和2009年欧洲主权债务危机爆发后德国在全球治理中的角色受到前所未有的关注。作为欧元区的经济支柱和经济全球化的坚定推动者,德国在危机中的治理政策被视为维护欧洲一体化进程、遏制全球化“逆转”的关键。在一系列危机和挑战面前,德国被国际社会寄予更大的期待,在欧洲乃至世界格局中的政治影响力也显著提升。在参与全球治理的进程中,德国一方面需要继续坚持“欧洲的德国”的多边主义政策原则,展现负责任的大国形象,避免他国的疑虑;另一方面也不可避免地将“德国的欧洲”作为应对各种全球性挑战的有效方案,根据德国的利益和发展模式塑造欧洲一体化和经济全球化进程,同时确保其国内社会的稳定与繁荣。
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二、德国全球治理战略的主要内容0 ]1 T) |* g* S/ o4 |

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通过国内经济社会改革和欧洲单一货币体系建设,德国奠定了构建欧盟主导地位和全球治理能力的基础。基于特殊的历史责任,德国不仅积极推进欧盟扩大,宽容应对难民涌入而且凭借其技术和资金优势,坚持以先锋者姿态推动全球环境气候治理极力展现负责任的国际形象。此外,德国还以结构性的发展治理战略为塑造全球治理体系和全球化进程提供设计方案。! A! K. ]2 o* W9 \% K

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(一)以经济金融治理为核心加强领导力建设/ L) o& L1 a) ?4 G
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二战结束后,作为战败国的德国只能依靠经济实力参与全球治理,获取全球事务影响力。1948年3月,德国开始推行“社会市场经济”改革,主张在维护自由竞争的市场经济秩序的基础上,兼顾经济发展的社会效果,实现个人自由、经济效率和社会福祉的平衡。这一改革不仅保证了战后德国经济社会的持续稳定发展,而且成为德国的主导经济制度。两德统一后,为了实现与原民主德国地区的经济社会整合,联邦政府加强了经济干预,财政负担和社会福利支出显著增长。面对经济增长停滞,格哈德·施罗德(GerhardFritzKurtSchroder)政府推出改革方案——《2010议程》,包括减税、削减补贴、劳动力市场灵活化和社会保障体系现代化等措施。安格拉·默克尔(AngelaD.Merkel)政府也在有效提升就业率的同时实现了政府财政赤字和社保支出的显著下降,经济持续增长,竞争力不断提升,德国经济在2010年和2011年分别出现3.95%和3.72%的强劲增长。这为德国有效应对21世纪以来的国际金融危机和欧债危机、全面参与全球治理进程奠定了坚实的经济基础。; f; h! t- v6 @
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在金融货币方面,德国马克从20世纪80年代起便成为世界第二大储备货币,1992年占全球货币交易份额曾达到36.1%。在欧洲单一货币体系建设过程中,虽然德国放弃了马克,但依据德国中央银行的运行方式主导制定了欧洲央行体制和欧元管理模式。欧元区其他成员国在将德国进一步限制在欧洲一体化框架内的同时,获得了以更低的利率发行欧元债券的廉价融资能力,这实际上是德国以其强大的经济实力和金融信誉向欧洲提供的“公共产品”。作为交换,德国要求欧洲央行不得直接为成员国的债务融资,并在1997年通过的欧盟《稳定与增长公约》中规定,各成员国财政赤字不得高于当年本国GDP的3%,公共债务不得超过GDP的60%,否则将接受高额罚款。由此,欧元区其他成员国失去了通过本国货币贬值对抗德国商品输出的能力,政府的融资能力逐步依附德国,甚至国家宏观经济政策也受到德国的影响,德国从而在欧元区建立了支配性的金融治理地位,这在国际金融危机尤其是欧债危机爆发后得到了充分体现。: W3 M* u( A+ i' G+ v8 \
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1 L$ {6 c8 c4 A$ A" |2008年国际金融危机爆发后,德国作为当时世界最大出口国受到严重冲击,2009年GDP出现5.57%的负增长。然而,依靠雄厚的经济实力,德国迅速推出一揽子救市计划,通过《金融市场稳定法》,由联邦政府为银行提供债务和应付款项担保。2008年底和2009年初先后制定两套总额分别为700亿欧元和515亿欧元的经济振兴计划,用于支持和补贴重点产业发展、削减税收、推动国内基础设施建设和产业技术革新。总体上看德国在经济全球化中受益巨大,国际金融危机导致的德国经济衰退、失业率上升、出口下降等问题不应也不可能通过限制德国参与全球化的进程来解决。因此,作为“海利根达姆进程”和二十国集团(G20)的首倡国德国主张世界各国坚定信心,加强合作充分发挥G8+5和G20等多边机制的沟通作用;坚持倡导发达国家在全球金融体系改革进程中与新兴经济体建立伙伴关系,赋予新兴经济体必要的话语权;推动在各国内部构建以发展为导向的高效、透明、法制的金融系统,并在全球层面支持建设一种可持续的全球贸易机制和最低限度的全球社会保障体系。这是德国应对国际金融危机的基本政策方向。( s$ E+ r2 l2 _6 W% u2 r
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欧债危机的爆发将德国进一步推向了欧洲领袖地位。危机初期,德国并未显示出主导危机治理进程的意愿。多数德国民众认为,国际金融危机后德国的复苏得益于施罗德时代以来的经济改革和严格自律的紧缩财政政策。主权债务危机则是相关国家长期享受远超于其国家收入水平的工资和社会福利导致的恶果。因此,德国社会不愿为危机国家提供无条件的财政援助。有鉴于此,默克尔政府最初采取了相对保守的应对政策。2010年2月欧盟非正式峰会做出对陷入危机的成员国进行援助的初步决议后,德国政府迟迟未明确表态,而是强调希腊等国自身的责任。在同年3月25日的欧盟峰会上,德国才推动通过了欧元区成员国对希腊的紧急援助计划,要求给予希腊的救助贷款只能作为最后手段且必须按照市场条件发放。随着危机的不断恶化,欧元区各国对德国的保守政策愈发不满,德国在危机治理中的立场和策略开始出现转变。在国际期待和国内舆论的双重压力下,默克尔政府决心将“德国模式”作为危机治理的核心方案。其基本政策就是在维护成员国团结和欧元区稳定的同时,敦促危机国家仿效德国建立负责任的紧缩财政,厉行节约,削减赤字。$ l+ x/ x% s1 v$ l

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在德国和法国的提议下,2012年3月2日欧洲理事会通过了《经济与货币联盟稳定、协调与治理条约》,要求成员国在宪法中引入类似德国的“债务刹车”条款,一旦本国结构性赤字超过当年GDP的0.5%,就将受到惩罚,且惩罚程序只有得到成员国多数表决通过方可终止。只有按照条约施行“债务刹车”的成员国才能获得欧洲稳定机制提供的融资援助。然而,德国严苛的危机救助政策也引发欧元区其他国家的强烈不满。德国设立专门委员会监管希腊财政的设想被视为不尊重他国主权的经济霸权主义。而针对“德国模式”的治理方案,重债国家认为强制紧缩的财政政策将严重限制相关国家刺激经济增长、创造就业机会的能力,形成“紧缩—衰退”的恶性循环,无助于缓解危机。最终,德国不得不接受欧盟《增长与就业公约》,同意投资1300亿欧元的经济推动计划。
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6 o  N6 a* G. g+ o2 f总体而言,在欧债危机治理中,德国的政策立场从保守旁观到强势主导,充分展现了前所未有的领导力。根据本国人口和GDP在欧盟所占比重,德国在欧洲稳定机制中承担了26.96%的最大出资份额。在欧盟和欧洲央行的一系列救市行动中,德国按照自身理念为相关政策措施划定底线、设立原则。经济金融治理作为德国在全球治理中的核心行动领域,已经成为德国在欧洲乃至世界事务中影响力的重要来源。
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(二)以宽松包容立场承担难民治理责任
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7 Z8 e; f2 t- d5 V. f1 l, V欧洲面临的难民危机源起于2010年西亚北非变局爆发后,“伊斯兰国”的兴起和延续至今的叙利亚内战。2015年地中海一系列难民沉船丧生事件则将此次难民危机推向高潮。然而,德国宽容的难民治理政策在危机中受到了严峻挑战。二战期间,第三帝国的政治迫害和种族灭绝政策在全世界制造了大批难民,也犯下累累罪行。战后,基于赎罪心理和对历史负责的态度,为获得国际社会的谅解和接受,联邦德国成立时制定了宽松的难民和移民管理政策。1949年颁布的联邦《基本法》第16a条就设定了无明确限制的避难条款,规定凡“受到政治迫害的人享有避难权”。20世纪80年代以来,德国出现的难民潮使得联邦政府的难民救济开支不断增加,财政负担加重。直到1985年《申根协定》、1986年《单一欧洲法令》签署,欧共体各国实现了人员自由流动,德国才开始收紧难民政策,并寻求在欧共体/欧盟层面解决难民问题。) q& M' B: \5 T+ ~; g# K: E

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) Z# Z2 {0 D5 O1990年,德国签署《在欧共体成员国内确定庇护申请审查责任国的公约》(《都柏林公约》),该条约是建立欧共体共同难民政策的基础性文件,设立了欧共体政治避难的统一最低标准、申请程序和成员国难民配额,并规定难民必须在其抵达的首个欧洲国家就地提出避难申请。1992年年底,德国对《基本法》第16条进行修订,颁布《避难妥协法》,规定来自欧共体国家和签署了《关于难民地位的公约》及《欧洲保障公民人权和基本自由公约》的“安全第三国”的难民都不可在德国申请避难。根据这一法案,德国几乎所有邻国都属于“安全第三国”,且法案严格限定只有受到来自一国政府政治迫害的难民才有资格申请庇护,而受内乱、种族冲突或非国家行为体造成的迫害而产生的难民则不符合避难标准。由此,德国确立了严苛的难民资格审查制度,只有约2%的难民能够获得德国难民身份。
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- |1 d! ~( w& n( G' Y" z( i尽管申请难度较大,但在近年来的难民危机中,繁荣的经济、良好的社会秩序使德国依然成为难民优先选择的目标国。而基于德国的历史责任、相对宽裕的财政资源以及劳动力市场的供给不足,默克尔政府在危机应对中力图展现德国的大国担当和人道精神,放宽了难民政策。2015年1月,德国内政部长表示,德国需要来自国外的技术工人,政府将切实履行其对难民的人道主义责任,并认为德国对叙利亚和伊拉克难民的积极接纳将为其他欧洲国家做出榜样。2015年8月,德国移民和难民局宣布将不再要求叙利亚难民遵守《都柏林公约》,无论叙利亚难民之前是否从其他成员国进入欧盟,德国都将允许他们在德国提交难民申请,不会遣返。2015年9月,默克尔宣称德国在2015年可接受80万难民,并坚决反对边界控制。面对欧盟成员国在难民配额上的长期分歧,默克尔在强调欧洲团结的同时,主张为受中东北非难民冲击最大的东南欧国家提供经济援助,要求它们不得拒绝符合标准的难民入境,否则将削减其难民基金份额。
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慷慨包容的难民政策使到达德国的难民数量激增,德国国内针对难民的纵火、暴力事件频发,难民之间的冲突不断加剧。难民带来的巨额财政负担和对社会稳定的威胁使默克尔政府的支持率显著下降。2015年10月的调查显示,44%的民众认为移民对德国弊大于利,较同年9月上升11%,对接纳难民持积极态度的比例为35%,下降10%。同期,默克尔的支持率下降9%,而排斥难民的右翼德国选择党支持率则首次超过5%,升至7%。2016年12月20日,柏林圣诞集市恐怖袭击后默克尔承认恐怖主义是德国当前面临的最大考验,但她同时强调欧盟成员国超越自身利益、聚焦共同利益以及继续接纳叙利亚难民,坚持德国和欧洲自由、开放、人道的生活方式的重要意义。面对国内不断增强的反难民舆论,默克尔政府逐步调整难民政策,在严格审查难民资格的同时,尝试以政府补贴辅助难民返乡。据统计,2016年德国共收到约74.6万份庇护申请,比2015年增加约26.9万份,但最终获得难民身份的仅有28万人,较2015年的89万人下降2/3。2017年1月,德国联邦移民与难民局宣布,自本年2月起,在德国申请庇护遭拒的难民可选择自愿返乡,德国政府将为其提供每人最多1200欧元的资助,12岁以下儿童每人600欧元,4口以上家庭还将额外获得500欧元补贴,期望以此减轻德国的难民压力。
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3 P- Q$ J; d  Z4 h8 s: i$ g" u(三)以技术和资金优势引领全球气候治理
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在全球气候治理领域,欧盟一直扮演着重要的领导角色。但受国际金融危机和主权债务危机的打击,欧盟内部在新能源成本分摊和农业温室气体排放配额上的分歧日益凸显。更为严重的是,欧盟碳排放交易体系暴露出巨大缺陷,配额制定过于宽松,导致排放许可证价格暴跌,交易体系失灵,未能起到遏制碳排放、刺激新能源技术发展的作用,最终使得欧盟在全球气候治理领域中的领导力明显下降。在此背景下,德国依靠自身的资金和技术优势,实现了西方发达国家中最富成效的温室气体减排,并将能源政策与气候政策相结合,制定了具有德国特色的气候治理战略,也为发展中国家的温室气体减排提供了有效支持。
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2007年,德国政府发布《能源和气候保护综合计划》,确立了到2020年本国温室气体排放比1990年减少40%,到2050年减少80%—90%的减排目标,并声明无论其他国家是否做出相应努力,德国都将确保目标实现。同年,作为欧盟轮值主席国,德国将本国能源和气候政策相结合的治理模式向欧盟推广,推动欧盟通过了“20—20—20目标”战略。根据这一战略,欧盟同样将温室气体减排与能源转型目标并立,计划于2020年使温室气体排放较1990年减少20%,可再生能源消费比例较2005年提升20%,能源利用效率提升20%。2010年,德国政府在《2010联邦政府能源观及2011能源体系转型》战略文件中再次重申了2007年确立的减排目标,同时明确提出减排目标将主要通过发展可再生能源和提升能源利用效率实现。7 t- S' b# Q8 w* x; K" E
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5 e- m5 H( M" l8 c" V1 N' W7 e" J' F2011年日本福岛核泄漏事故后,默克尔政府加速推进德国能源转向政策。6月6日,德国宣布逐步关停现有核电站,到2020年彻底废除核电。2014年,联邦议会修订《可再生能源法》,加强了对可再生能源发电企业和高耗电、贸易密集型行业可再生能源消费的补贴,有力刺激了德国可再生能源技术的创新与大规模应用,对欧洲乃至全球新能源技术和产业的发展产生了显著的示范效用。2015年,德国可再生能源发电320亿千瓦时,比2003年增加148.5%,绿色能源已占德国能源供给总量的30%。而在2012年,德国温室气体排放量较1990年下降25.5%,远超《京都议定书》中到2012年较1990年减排21%的承诺,减排幅度居发达经济体首位,为全球温室气体减排和气候治理做出了突出贡献。- G9 U/ O4 t4 U( x; `; l) @0 ?* O
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$ j! U0 K. q2 v- h/ I6 }3 y& b5 q7 u0 k在国际气候治理援助上,2014年德国公共财政为应对全球气候问题提供了51.35亿欧元的资助,其中包括联邦政府财政拨款23.44亿欧元和通过德国复兴信贷银行提供的27.91亿欧元的融资贷款。在2015年5月第六轮彼得斯堡气候对话会上,默克尔还承诺到2020年将德国的国际气候治理援助预算翻倍,达到40亿欧元。为了加强对发展中国家的气候治理援助,2008年起德国启动“国际气候倡议”计划目前该计划已在全球设立492个项目,专门用于为发展中国家和新兴工业国的气候治理、生态多样性保护和《巴黎协定》的落实提供资金支持。2011年德班气候大会正式决定启动绿色气候基金,由发达国家出资,主要通过赠款和优惠贷款方式帮助发展中国家加强气候治理能力建设。2014年7月,默克尔宣布联邦政府将为绿色气候基金提供7.5亿欧元资金,德国成为全球首个承诺向这一基金注资的国家。此外,德国还是全球环境基金的第三大出资方,并在该基金最近一轮融资中提供了1.92亿欧元专门用于气候治理。而自全球环境基金下属的最不发达国家基金建立以来,德国共注资2.15亿欧元,成为最大出资国。
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3 @8 u4 B2 f5 X6 A) G( k(四)以结构性发展治理塑造全球化进程
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: q" R+ c% H! i% Z. N. X作为经济全球化和区域一体化的坚定推动者,德国不仅在应对全球金融安全、气候变化、难民救济等问题上发挥了关键作用,也试图为国际社会提供具有德国特色的全球治理顶层设计。这一努力集中体现为德国以结构性的发展政策为核心,涉及减贫、金融、安全、环保等诸多领域的系统性全球治理方案。& a3 q; r& s9 c

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1998年社民党和绿党联合政府执政,在联合执政协议中重塑德国既有的全球发展政策,提出结构性发展治理理念。两党认为,全球化提供了更多的发展机遇,但同时导致世界财富分配不均、贫富分化加剧。发展中国家和最不发达国家中的很多群体被完全排除在全球化进程之外,无法得到公正且充分参与全球竞争的机会。伴随世界各国相互依赖和全球性问题相互联系的空前加深发展中国家面临的贫困、污染、战乱、疾病等诸多困境同样威胁到发达国家的安全,世界自由市场无法解决处于竞争弱势地位的南方国家不断加剧的社会、经济、生态问题,需要依靠政治手段加以干预。因此,全球发展政策需要通过一种系统的社会方式重塑全球化进程,构建一种涵盖不同政策领域、政治层级和行为体的连贯且协调的治理决策和执行体系。德国的发展政策必须成为一种全球结构性政策,旨在全面改善发展中国家的经济、社会、生态和政治环境,转变传统的全球治理结构,推动国际组织、政府、公民社会和私人部门携手合作,共同应对各种全球性挑战,重构全球化进程,确保所有人都能从全球化中受益。此后,联邦政府将德国参与全球发展治理的目标确定为:减贫、重塑全球化和实现安全与和平。1 ~3 i' N, i' `" X

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9 s$ k. Z8 }3 k5 z2000年9月,联合国大会通过《联合国千年宣言》,强调“善治”在全球减贫事业中的关键作用。②在此背景下,德国政府将善治理念与本国的结构性发展治理理念相结合,于2009年发布《在德国发展政策中推进全球善治》的战略文件,为实现联合国千年发展目标和进一步明确德国参与全球发展治理的行动目标和原则提供了基本纲领。文件指出,面对一系列全球性问题,发达国家不可能脱离发展中国家独自妥善应对,无视发展中国家的困境就无法实现有效的全球治理,全球治理赤字需要借发展红利加以弥补。文件强调,全球善治需要世界各国以发展为导向展开切实行动着力推行有利于贫困人口的、可持续的结构性发展政策;尊重、保护和增进基本人权;遵循民主和法治的行动原则;提升治理效率和透明度;在国际交往中坚持合作立场。具体而言,德国在全球发展治理中的行动原则是,致力于增强国家的主体地位;推动各国开展长期持续的政策对话;发展健全全球公民社会;以各国各地区发展现实为出发点,促进各部门协同治理。文件还将全球减贫、巩固世界民主与和平、增进全球化进程中的公平正义、保护环境作为新时期德国推动全球发展治理的主要目标。
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此后,以结构性发展治理为核心,德国陆续发布了一系列推动实现各领域善治的战略文件。2013年的《为和平与安全而发展》文件指出,德国有一半以上的发展合作伙伴国深受暴力、冲突和战乱困扰,缺乏稳定的社会秩序和包容的政治环境,不仅使这些国家失去可持续发展的基本前提,也将威胁相关地区乃至世界的和平稳定。德国在和平与安全领域的发展政策旨在帮助相关国家以包容性的政治协调解决争端;加强和巩固公民安全;实现社会正义;创造就业,改善民生;管理税收并建立可靠的社会服务体系。为此,德国提供了多种政策工具,包括派遣地区问题专家作为政策顾问,积极斡旋促成冲突方对话;提供公开、灵活的财政援助项目;通过德国发展投资公司为企业在当地投资提供援助;设立农业发展、食品安全、卫生保障项目,为战后重建和中长期发展奠定基础;在民事和平服务项目框架下派出和平问题专家和工作组促进民间对话和族群和解。
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# j% ?$ y4 i; G1 A0 R0 R基于德国在全球金融治理领域的强大影响力,2014年《德国发展合作中的金融善治》战略文件特别强调德国塑造全球金融善治理念的引领作用,提出推动和帮助德国的伙伴国家建立发展导向的、高效透明的公共财政体系是实现全球金融善治、促进可持续发展和全球减贫的重要基础。按照这一战略,德国将从政策设计、技术咨询、资金支持三个维度辅助伙伴国实施财政改革但对它们同样提出了严格的改革目标。这些国家必须有效利用国内财政资源,构建高效公正的税收管控机制;设立补偿税收体系,保证税收的公平分配,进而构建稳定的政治—社会结构;公共财政资源必须依照国家的发展战略,在政府各部门、各层级充分磋商的基础上合理分配;建立健全财政监督机制保证税收的分配、使用规范合法。德国政府希望凭借上述手段,增强伙伴国自主动员和依法使用本国税收的能力,防控逃税、腐败和行政低效,减少对政府开发援助的依赖,最终实现独立的可持续发展。
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此外,2016年德国发布落实联合国《2030年可持续发展议程》环保目标的气候政策文件《应对气候变化——行动起来》以及旨在提升德国与东南欧国家、东部伙伴国家和南高加索国家发展合作、深化区域整合的立场文件《聚焦欧洲》等。这些政策文件已经形成一套相对严谨完善的全球治理战略体系,成为德国应对各种全球挑战、参与全球治理的国家方案,也为全球治理体系的改革和完善贡献了德国智慧。" N2 b8 \0 A! G; I3 J( w8 ]

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三、德国全球治理战略的基本特征及其挑战
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7 ^1 j  j8 W8 y5 W1 J二战结束以来,德国以战败国身份和积极负责的姿态,主导推动欧洲区域一体化,逐渐融入现存国际秩序,并以世界经济大国的地位参与甚至引领全球治理进程,充分展现了德国的大国责任和国际影响。特殊的历史条件和国际定位使德国的全球治理战略呈现出自身的鲜明特征。
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+ @# a3 @& E1 n% r(一)以责任为核心的全球治理理念! `6 j# M2 v7 d: i

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惨痛的战争教训和强烈的“赎罪”意识使德国将参与全球治理视为获取国际社会认同、缓解他国疑虑保障自身安全的重要途径。冷战后重新统一的德国更是一再承诺将延续承担欧洲责任和形成信任的政策道路以德国“责任”取代德国“权力”。因此,从主动放弃马克、为欧元区建设提供核心支撑,到承担最大出资份额援助重债国家、维护欧元稳定;从独自放宽《都柏林条约》、率先承担最高难民接纳配额,到无须他国对等行动、先行提出40%减排目标和新能源计划德国在全球治理的主要领域都展现出高度的责任担当。而直面问题 提供方案并为之负担成本,以先行姿态树立典范,进而倡导或倒逼欧盟成员国乃至国际社会共同努力实现治理目标则成为德国全球治理战略的显著特征。
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欧债危机后,德国对自身国际定位的认知发生转变,“德国责任”被赋予新的内涵,并成为德国外交转向、提升全球事务影响力的政策宣示。正如德国前总统约阿希姆·高克(JoachimGauck)所说,国际社会对德国承担更多国际责任的要求不断增强,德国应更加自信,认识到在充满危机和变革的国际体系中,新的责任已经落到德国身上。2014年1月,默克尔也在联邦议会表示,承担欧洲和世界的责任已经成为德国的一项重要职责,在国际事务中的长期“缺位”不仅损害德国自身利益,也不利于伙伴国家的发展。
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(二)将本国战略融入国际多边治理机制2 G- K0 Y' H9 A$ Y9 ~
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7 W3 Z5 k$ m+ P二战后,德国接受并积极推动欧洲联合,重新获得了西欧国家信任并逐步恢复主权国家地位,也从欧洲国家约束的对象转变为欧洲一体化的主导者和建设者。相较于从本国立场出发强势表达利益诉求,德国更倾向于以各种国际机制作为主要手段,在多边框架下促成各利益攸关方的务实对话。比如,德国是G20峰会和G8+5机制的首倡国;在欧债危机中要求在国际货币基金组织(IMF)的参与下援助希腊,通过《经济与货币联盟稳定、协调与治理条约》将德国“债务刹车”政策转化为欧元区成员国的共同行为准则;在气候变化治理上将德国的气候能源政策结合方案推广为欧盟“20—20—20目标”战略,并最终使德国40%减排计划成为欧盟共同自主减排承诺并写入《巴黎协定》;在难民治理领域德国则一再以本国的积极行动敦促欧盟成员国共同行动,反对欧盟内部的任何边界控制,在难民冲突和恐怖袭击面前展现欧盟团结。4 A" {' c  j7 R
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8 B9 N/ Z8 L. W) m# i, S国际多边机制一方面有利于提升德国治理政策的合法性和影响力另一方面也将德国的治理政策融入欧盟、G20、七国集团(G7)等国际机制的共同行动,缓解了国际社会对德国强势主导地位的疑虑。德国外交政策的基本方针强调,德国重视具有约束力的国际规范和有效的国际机制,以期在一个更加相互依赖的世界中实现各国有序 协调共存。德国也将进一步完善联合国、欧盟、北约、G7等现有多边机制的功能作用,同时根据需要推进新型多边机制的创设,如G20框架内的伙伴关系、国际协商和谈判方式的建设等。$ ~0 J- q$ [8 i) K+ L: Y' ^9 H3 ^
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(三)在全球治理中贯彻和体现德国意志7 W6 B. b. A+ w" [3 Q

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尽管德国倾向于借助多边机制实施本国治理战略,但更多将这些多边平台作为修正和推广“德国方案”的舞台。在应对欧债危机中,德国坚持财政紧缩政策,坚决拒绝欧元债券,甚至试图通过修改欧盟条约整治成员国财政,但因遭到大多数成员国的反对才被迫搁置。基于强劲的经济增长,德国认为社会市场经济体制和严格的财政纪律能够为欧债危机的解决提供出路。在国际金融危机中,德国并未简单提议通过G8扩员来容纳新兴经济体,而是倡议设立G8+5机制推进南北合作。这实质上体现了全球经济金融治理中的德国意志,即一方面认同全球经济新秩序需要新兴国家参与,分担风险,共同应对挑战;另一方面在民主法制、自由市场经济等西方核心价值规范上区别对待新兴经济体。( b, `8 h- r) O
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在难民问题上,德国将人道主义精神、自由仁慈的生活方式等价值理念视为欧盟存在的基石,要求东南欧国家维护欧盟团结,执行宽容的难民政策。在气候治理领域,德国的能源转向政策和激进的弃核政策呈现出良好的治理效果,并开始在欧盟范围产生示范作用。在德国的高额优惠补贴政策下,以光伏产业为代表的可再生能源产业发展迅速,这种新技术一旦产业化并产生规模效应就能获得更低的发电成本,从而易于在更大区域推广。德国的弃核计划已经引起日本、瑞士的效仿,意大利和奥地利也开始考虑废除核电站。在发展治理中德国将帮助和监督伙伴国家建立德国式自律、法制、高效的财政体系作为援助的重要前提。总之,德国在全球治理中对“德国方案”高度自信,在主动承担较高治理成本的基础上,将本国行之有效的治理政策向全欧推广,坚持以德国价值观念影响欧盟集体行动,不断塑造德国“负责任的欧洲领袖”形象。! I! c& a1 {$ {7 W' g, c- S

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* y5 b$ C. m9 o! ]( x由于在欧债危机、国际金融危机等一系列区域与全球危机应对中的突出表现,德国在全球治理中的地位和作用更加凸显。但是,随着欧洲一体化和经济全球化的变化,德国全球治理战略的实施在国内、区域和全球层面也面临着诸多制约与挑战。8 ^6 N- m2 B* `$ B) F/ Z# Y) H

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) d6 s4 k$ K3 e0 L5 l* a$ e  M0 s首先,德国自身能力的制约。战后德国一直执行“自我克制”的和平主义外交政策,强调国际责任,弱化国家利益;侧重在经济金融领域发挥影响,主动放弃拥有核武器的权利并限制常规军力规模,避免在全球军事安全问题上发声。尽管施罗德政府突破了在北约范围之外参与维和行动的禁区,默克尔政府也开展了国家利益导向的“正常化”外交,但德国在全球经济与安全事务中地位不平衡的现状短期内不会改变。这就决定了德国目前还难以在欧盟共同外交与安全政策中占据主导地位,也难以领导欧盟成为一个更有力的全球行为体,德国只能以全球经济金融治理为基础构建其治理能力。在参与全球治理时,德国通常只能以“出资方”身份换取“决策者”地位。然而,近年来德国经济增长放缓,国内民众对于政府花费巨额财政资金援助债务危机国家、设立气候基金、安置大批难民的行动愈发不满。2010年,德国政府决定承担欧债危机第一轮7500亿欧元援助计划中的1230亿欧元,联盟党在德国第一人口大州北莱茵—威斯特法伦议会选举中立即遭到惨败。在可预期的未来,德国民众对于牺牲本国经济利益负担全球治理成本的容忍度势必逐步降低,这无疑将侵蚀德国参与全球治理能力的根基。
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. L$ S$ J- h' U) `: _9 b其次,新时期“德国问题”的重现。二战结束以来,欧洲国家以一体化机制牵制约束德国,德国则利用一体化机制融入欧洲,发挥全球影响。但随着德国在欧洲“地缘经济强权”地位的巩固,这一互利平衡的状态出现裂痕。面对不断崛起的德国,危机重重的欧洲表现出既需要又防范的矛盾。而从德国立场看,为了自身的安全与未来,德国必须坚定支持欧洲一体化但国内的不满情绪又要求政府在承担治理成本时有力维护德国利益。为了在获得国内选民支持的同时维护欧洲一体化成果,德国政府要求所有拯救欧元和欧洲的措施都必须经过德国审查,如果对德国国家利益和执政地位不利,德国就将拒绝提供任何援助,从而表现出在一系列危机治理方案中贯彻“德国模式”的战略特征。这种贯彻德国利益的治理政策导致欧盟其他成员国对德国经济霸权的强烈抵触。2012年7月,时任美国财长蒂莫西·盖特纳(TimothyGeithner)警告德国,不要试图把欧洲留在危机深渊的边缘以换取德国的影响力,这种战略是无效的,只会增加危机的最终代价。“德国的欧洲”与“欧洲的德国”冲突再现,欧洲国家对德国的疑虑依然存在,但新一代德国民众却不再将德国的未来与欧洲联合紧密联系,欧洲开始成为德国的“问题”。国内民意与国际期待之间的张力使得德国的治理战略陷入两难,德国呼吁欧洲团结、维护一体化的努力反而可能被视为掌控欧洲的野心并遭到其他成员国的抵制,甚至加剧欧洲的分裂。最后,全球化的曲折进程所带来的冲击。近年来,西方发达国家内部反全球化的民粹主义和贸易保护主义势力不断增强,特别是2016年以来,英国退欧,特朗普当选美国总统,意大利修宪公投失败,欧洲一体化和经济全球化进程出现一系列曲折。究其原因,在于全球化的深入发展不仅在一定程度上加剧了国家间的贫富差距,同时也对各国内部社会结构造成冲击。发达国家精英阶层与底层民众在全球化中的收益分配严重不均,最终导致失利或获益较少阶层的反全球化倾向,右翼保守势力借机以退出区域一体化机制、贸易保护、移民限制等政策获取大量民众支持。加之近年德国经济增长放缓、难民涌入、暴力冲突频发,默克尔政府以责任为核心理念的多边主义全球治理政策面临更大阻力。2017年1月21日,欧洲右翼政党在德国召开“民主和自由欧洲”大会法国“国民阵线”、德国选择党荷兰自由党和意大利“北方联盟”等主要右翼政党领袖均到会支持。法国“国民阵线”主席玛丽娜·勒庞(MarineLePen)在抨击德国难民政策忽视民众感受之后宣称,民族国家终将回归,2017年将是欧洲大陆“觉醒的一年”。7 S2 u5 c7 i! E0 A9 @

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总之,21世纪以来,面对欧洲一体化进程的举步维艰和越来越严峻的全球性挑战德国始终坚持社会市场经济体制和外向型经济政策,通过政府的适度干预,在维护市场经济运行秩序的同时,通过引入竞争和减税、削减社会福利、严控赤字,确保物价稳定和充分就业,经济竞争力明显提升,不仅有效应对了国际金融危机和欧债危机,也保持了德国在全球化进程中的优势地位。可以说,德国仍然是当今欧洲一体化和经济全球化的支柱国家,也已成为全球治理不可替代的主导性力量,不仅能够以前所未有的领导地位为全球治理发挥积极的正面作用,而且将成为世界发展的“希望之锚”。& Z+ N' n/ x5 V! P9 ^) p$ C$ }

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吴志成
南开大学周恩来政府管理学院院长、欧洲让·莫内讲席教授,研究领域:当代国际关系、全球化与全球治理、欧洲一体化与欧洲治理、比较政治
王亚琪
南开大学周恩来政府管理学院2015级博士研究生
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来源:《世界经济与政治》2017年04期

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