站在一个立场——中国国家利益,从七个维度:经济、军事、外交、地缘、技术、历史、心理,观察世界风云!
设为首页收藏本站

大战略

 找回密码
 注册

QQ登录

只需一步,快速开始

扫一扫,访问微社区

搜索
热搜: 活动 交友 discuz
查看: 267|回复: 0

吴士存 胡楠:美国航行自由行动体系与遵约议价模式研究

[复制链接]
发表于 2017-7-4 12:46:15 | 显示全部楼层 |阅读模式
  航行自由问题是一个极易在美国等海洋大国与其他众多沿海国之间引起争议的问题,《联合国海洋法公约》等国际规范并没有对此做出明确规定以至于各方关于该问题的系列条款存有不同理解。长久以来,美国通过各种手段希望促使其他国家按照传统习惯法的航行自由规则对《海洋法公约》加以解释并依此行事,即促使其他国家按照美国的意愿“遵约”,以维护美国自身在全球海洋中的航行自由利益。在这方面,多数学者针对美国航行自由项目(Freedom of Navigation Program,FON)展开研究,试图说明美国维护航行自由的国际实践及其成效。然而,FON项目并不构成美国维护其航行自由理念的全部,单纯的FON项目由于自身具有的缺陷使得美国促使他国采取符合美国海洋立场的努力成效不足。为了应对“海洋圈地”运动在现在和将来所带来的越来越大的压力,①(“海洋圈地”运动指20世纪50年代以来众多沿海国纷纷谋求扩大海洋管辖权的一股全球性趋势)美国一方面在战略层次上构建全球航行自由行动体系,利用一切可资利用的资源促进别国对“航行自由规则”的遵约水平;②(此处所说的“航行自由规则”正是前文所指的符合美国海洋立场的“航行自由规则”,促使他国按照美国的立场践行国际海洋法规则也是美国促使他国遵约的主要目的所在。为了行文方便,后文不再特意指出)另一方面通过在航行自由行动体系内的实力推进和智慧推进路径结合FON项目实行了一种对他国的有别于传统遵约手段的遵约议价策略,以提高FON原本不足的遵约水平。③(根据遵约理论,传统遵约手段是指促使他国遵约的强制主义和管理主义两类方法,美国FON项目的制定与实施正是基于这两类方法之上。后文将对此详细说明)这种模式的出现可追溯至冷战时期成功说服苏联与美国在“无害通过”问题上达成妥协的事件,并在冷战后与中国的海洋争端中,尤其是在南海航行自由问题上表现强烈。考虑到当前的研究并未对美国在航行自由问题上的这一遵约议价模式给予足够重视,因此本文试图对美国的这一国际行为方式进行梳理,更加全面地考察美国对航行自由权利的维护,这对当前围绕航行自由问题与美国不断发生海上摩擦的中国的决策具有重要意义。
  一、美国对航行自由行动体系的推进路径
  (一)构建航行自由行动体系的必要性
  作为世界霸主的美国,海洋对其的重要性不言自明。美国海权理论奠基人阿尔弗雷德·塞耶·马汉(Alfred Thayer Mahan)早在19世纪末就指出,谁控制了海洋,谁就控制了世界贸易和整个世界的财富,同时也指出了海军对控制海洋所具有的重要价值。全球海洋公域的航行自由不仅是美国贸易正常运转的重要条件,同时也是维护其世界霸权的重要支柱,是美国经济和军事霸权生死攸关的“命门”所在。然而,自二战结束特别是20世纪50、60年代以来,随着众多发展中国家和部分发达国家提出越来越强烈的扩大海洋管辖权的要求,以及这一要求对国际海洋法制订方面所带来的规范和观念上的冲击,全球海洋的“私有化”已是大势所趋,这无疑将损害美国等海洋大国的利益。对于这一危及航行自由的海洋“私有化”趋势,美国海军战争学院邀请众多专家所做的一次调研认为,即便存在《海洋法公约》等相关国际制度,航行自由在未来仍然可能得不到保障,38%的受访者认为无害通过制度无法稳定维持下去;41%的人认为通过国际海峡的相关权利将受到侵蚀;51%的人认为群岛水域制度无法得到保障;更有95%的学者认为会有更多国家主张对专属经济区(EEZ)的过度管辖权。另外,这种情况的出现同时也是包括《海洋法公约》在内的相关国际规则不明确导致的。由于《海洋法公约》是各国相互妥协的产物,其中包含着大量含糊其辞、定义不明的条文,这就不仅为沿海国提出所谓过度海洋主张提供了空间,同时也为美国等海洋大国采取各种行动维护自己的航行自由权利提供了可能。
  针对这种情况,美国多年来一直执行1979年由卡特政府提出、并由后续包括里根和老布什等各届政府修正的FON项目,其目的正是在《海洋法公约》的模糊之处坚持符合美国航行自由利益的传统习惯法,维护美国在相关海域的航行和飞越自由。美国政府的逻辑是,如果在沿海国过度海洋主张面前采取默认态度,这些主张就将随着时间的推移转变为正式国际法,遂制定了以派遣舰机前往相关海域进行“军事宣示”(FON operations)为主,同时包含外交抗议和与相关沿海国进行磋商的FON项目。应该说,该项目经过三十多年的发展确实在一定程度上满足了美国的利益,包括军舰无害通过、群岛水域等国际习惯法规则暂时得到了相关沿海国的默认,甚至有少数国家撤回了原先的过度海洋主张。然而,该项目维护航行自由的效果却又是不足的。
首先,FON项目的最终目的是要促使沿海国接受美国关于航行自由的权利主张,遏制扩大海洋管辖权观念在国际层面上进一步扩大,而不仅仅是与沿海国在海洋法领域处于目前这么一种“相持”状态,FON项目在这一点上可以说是失败的。FON项目本质上是一种单方面的强制性手段,被挑战的沿海国完全可以不理会美国的宣示而继续坚持自己的海洋主张,即对美国的FON行动采取一种“漠视”态度。在美国挑战过的多个国家中,最终在美国的压力下从原立场上后退的国家屈指可数。从另一个角度看,FON项目所带有的近乎霸权主义的特质又使得沿海国在国内民族主义的压力下更难向美国妥协,作为美国亚太盟友的菲律宾曾经确实准备修改国内法以满足美国的利益,但这一行动最终仍被放弃。
  其次,FON项目试图通过实实在在的行动宣示否决沿海国的海洋诉求以向沿海国甚至世界各国表明美国的立场,“是典型的‘打人打脸’,目的就是让人们知道谁才是老大”。然而,为了避免过于刺激对方国家,宣示行动在实践中更多是采取一种不为外界所知的低调方式,有时甚至连被挑战国都不曾察觉。这两者之间的矛盾降低了FON的宣示效用。
  再次,FON项目在某些原本紧张的形势下容易引发与沿海国的冲突。美苏在黑海、中美在中国周边海域都曾发生过摩擦,甚至就连实力相差悬殊的利比亚在20世纪80年代也曾三次与美国海军在锡德拉湾发生武装冲突。
  (二)航行自由行动体系的政策定位
  由于航行自由事关美国霸权的存续,虽然FON项目在遵约力度方面存在以上不足,但美国并没有仅仅利用战术层面上的FON项目来保证航行自由,而是在全球战略层面上将航行自由的维护作为一个行动体系来对待,它表现为在战略层次上利用一切可资利用的国际形势、国际资源,精心“做局”,确保航行自由不受战略方向的威胁,这一航行自由行动体系(或者称“航行自由战略”)的实施对象主要是能在较大范围内影响航行自由的其他地区大国,也包括一些存在重要航道的地区国家。该体系的构建虽未在美国官方文件中作为一个单独整体被明确提出过,但通过其官方表态和国际实践,仍可大致判断出它的政策定位。
  美国一直善于利用全球资源来应对海上威胁 1941年由美英签署、后由多国加入的《大西洋宪章》中就已将“使所有人能够在公海上不受阻碍地自由航行”列为重要目标之一,号召全球所有反法西斯国家共同维护之。2007年美国海军作战部长迈克·马伦(Mike Mullen)提出“千舰海军”(Thousand-Ships Navy)计划,意将全球盟国和伙伴国的海军联合起来,打造一个维护航行自由的全球网络,表面上是为了共同应对各种海上威胁,实则也能达到通过将各国海军集结于美国的旗帜下而间接推广美国的航行自由观念的目的。美国政府发布的多份官方安全战略文件也充分强调了联合各国力量共同维护航行自由的政策方向,除了多份白宫发布的国家安全战略外,国防部2015年发布的《亚太海洋安全战略》也指出:“该体系(指利于航行自由的国际法体系)提供了共享海上航道和资源以及确保海洋领域内的安全行为的基础,所以美国需要与反映传统利用海洋的传统习惯法之《海洋法公约》保持一致”,“国防部则应与地区盟友和伙伴共同采取行动以确保这一规则在将来继续引领亚洲海洋”。另外不仅美国政府有构建全球航行自由行动体系的主观动机,一些地区国家也在客观上为美国提供了构建航行自由行动体系的“抓手”。印度因为存在美国所谓“过度海洋主张”而经常受到美国“军事宣示”行动的挑战但印度、澳大利亚等国也一直都有着自己的区域性航行自由计划,这就为它们之间在航行自由问题上的合作提供了空间,尽管这些计划在印澳等国并不具有正式性。而当初在“千舰海军”问题上,日本、韩国、印度等国也都表现出了浓厚兴趣。地区政治局势的不稳更是经常为美国借助地区国家的力量构建“航行自由行动体系”提供机会。冷战期间,美国经常以维持地区稳定为名在东地中海、海湾地区执行航行自由计划。如今,且不说南海争端的发展促使美国以维护航行自由为名公然介入,甚至之前原本对美国航行自由问题不持立场的一些东南亚国家现在也因南海争端的发酵纷纷表态支持美国在亚太维护航行自由的一系列举措,美国正是利用这些主客观条件致力于航行自由行动体系的构建。
  (三)推进路径:实力与智慧
  1.实力推进
  从美国的政策实践视角看,美国在构建航行自由行动体系的过程中主要发挥着实力推进和智慧推进两种作用。美国拥有当今全球最强大的综合国力和海军实力这就为它将物质资源的拥有转化为构建航行自由行动体系所需的资源奠定了坚实的物质基础。凭借这种相对实力优势,美国经常通过“施压”和“行贿”两种方式直接促使他国接受美国的海洋立场力促其遵约。其中,FON项目中的军事宣示行动就是凭借实力“施压”于对方的典型表现。更难被察觉到的是美国对“行贿”方式的运用,其本质是提供旁支付(side-payment)或承诺向支持它所偏好的制度性安排的别国进行报答。在《海洋法公约》刚通过不久,美国政府就试图以“利益交换”方式初步在国际法领域抗衡限制航行自由的势力。里根政府在1983年的《美国海洋政策声明》中明确指出,“美国将承认其他国家在美国水域的权利,只要美国和其他国家根据国际法所享有的权利和自由也被这些沿海国所承认”,试图号召与其立场相同或相近的国家与美国共同以实际行动践行习惯国际法。向别国提供安全保障也是美国促使他国在事实上或者在国内立法上“遵约”的重要方式,考虑到自由的海洋进入(maritime access)在平时尤其是危机时对美国向其他国家和地区表达支持至关重要,美国便能以联盟建设或海军外交为途径使有关国家默认或赞同美国的航行自由行动。①(菲律宾和新加坡分别是这两种类型的典型,前者事实上已经允许美国在其水域内充分享有美国所谓的“航行自由”权利,虽然法律上并未认可;后者则已在法律规范上全面向美国的立场靠拢)在1986年伊朗和伊拉克发动的“油轮战争”中包括沙特阿拉伯、科威特等海湾地区美国盟友的安全都受到了威胁,美国则派遣军舰以护航之名义进入海湾国家领海水域,通过这一举动,美国得以确保“海湾地区的无害通过以及进入自由,这与其保持海洋航道开放的世界政策相一致”,客观上也在部分海湾国家中间扩大了美国式航行自由理念的影响。
  另一方面,美国在发挥实力推进作用时还经常有意识地构筑有效的“联盟”,并采取适当措施以阻止阻碍性或对立性“联盟”的出现。在第三次联合国海洋法会议尚在召开期间,一系列关于海洋问题的制度谈判很大程度上是围绕设计一个能够被各个“联盟”所接受的一揽子协议展开的这些“联盟”分别代表发展中国家、海洋大国和内陆国家等,其中,美国就在海洋大国“联盟”的组建中起到了重要作用,甚至为此与冷战对手苏联结成了某种形式的“联盟”。通过这种“联盟”的组建,不仅能够增加美国构建航行自由行动体系的实力资源,还能够在践行与某些国家相冲突的航行自由活动时增加自己的道义支持,慑止对方的报复。
  2.智慧推进
  “施压”与“行贿”更多地着重于构建航行自由行动体系的执行阶段,而在此之前,美国经常从战略高度灵活地判断地区安全形势,主动发现有利于构建航行自由行动体系的机会和准备介入此种事态,这表现为美国构建航行自由行动体系的智慧推进能力。更全面地讲,美国在发挥智慧推进作用时经常扮演着三种角色:其一“守门人”的角色,发现与航行自由利害攸关的问题尤其是地区安全问题并使之受到国际社会的重视。海权大国天生具有对此类问题的敏感,英国在整个19世纪都时刻关注土耳其问题,就是因为该问题对英国在东地中海的航行自由关系重大。同样,美国也因为德国一些对大西洋航行自由造成影响的政策而先后参加了两次世界大战,并曾在苏伊士运河战争中因担心运河的通航受影响而迫使英法停战。冷战结束后,美国政府多次在战略文件中表明美国对关乎航行自由的地区安全问题极为重视,1991年的《国家安全战略》指出,“通过海空力量和在地区平衡中扮演‘平衡者’的角色,我们得以保证航行自由”,“不会允许那些会破坏航行自由的权力失衡的出现”,“最近在海湾、利比亚、索马里和其他地区发生的事件……体现了美国海上力量对全球稳定和相互安全做出的贡献”。在这些战略的指导下,美国成功地使诸如索马里问题、伊朗问题等危及海域航行自由的安全事件受到国际社会的重视。其二,卷入地区事件的议程设定者的角色,为出现的重要问题设计在国际或地区层面进行讨论的形式,或者提供政策选择以供相关国家讨论。美国发现问题的目的是为了解决问题,作为一个直接参与者,美国经常主动凭借自身的实力和灵活外交技巧与相关方沟通,在整个冷战期间,美国主动提议与苏联达成一系列海上安全问题的互信协议就是表现之一。其三,美国还经常作为不直接卷入地区事件的掮客,向各方提供政策选择,或者征集对重要解决方案的支持。当东盟在1992年的《东盟南海宣言》中首次提出“南海行为准则”构想后,美国就作为非直接相关方多次表达了对此构想的支持,敦促各方努力达成这一协议以保障南海的航行自由。
  二、航行自由行动体系内的遵约议价模式
  上文所述各种行为方式并不是孤立存在的,美国在航行自由行动体系的构建中所践行的实力推进和智慧推进往往发生在以上几种方式的互动之中,而FON项目正是在此种互动和影响下才形成了一套有别于传统遵约方式的遵约议价模式,这一模式提高了各国对美国所谓航行自由原则的遵约水平。
  (一)遵约议价的内涵
  从理论上讲,一国促使他国遵约有两种方法其一是强制手段,即以制裁为手段以使违约者受到的损失大于其通过违约所能获得的利益,从而使潜在违约者打消背叛念头;其二是管理手段,认为国家偶尔出现的违约行为一般是由于协议语言的模棱两可、国家自身履约能力不足以及协议不适应社会经济环境变化等客观因素而导致并非国家有意为之,管理主义为此提出了包括建立条约解释程序、技术和经济援助、提高透明度等多种对策。尽管FON项目存在不足之处,但它仍然是美国在战术层面上直接促使沿海国遵约的重要途径,其实施正是基于这两种遵约路径的考虑,其中,由国防部执行的军事宣示和由国务院执行的外交抗议尽管在制裁沿海国时的效果有限,但仍试图通过使其与美国的良好关系受损或通过“打脸”行为提高其“违约”的国内国际“观众成本”而打消沿海国违约的念头,因而属于强制手段的一部分,而与沿海国进行磋商则显然是管理手段的一部分。①(此处的“违约”是指沿海国的国际实践与美国的航行自由政策不相符,对该问题的理解不一致而产生的“违约”,而美国FON项目对这种违约行为的“打脸”式的惩罚可能会在该国国内引起民众对政府的批评、谴责,在国际上影响该国的国际声誉,可能会使其他国家认为该国“好欺负”,从而产生国内国际“观众成本”)然而,现有关于FON项目的研究只是静态地对美国如何运用其遵约的强制手段和管理手段进行分析,忽视了美国在执行FON项目时也存在着与沿海国讨价还价的动态方面,这两方面的结合即遵约议价(compliance bargain⁃ing),是指“国家间围绕遵守已达成协议中的条款和责任义务而进行的讨价还价”。诚然,FON项目中也包含与相关国家进行磋商等内容,但遵约议价的议题范围更加宽泛,美国可以在航行自由行动体系内就与航行自由相关的任何问题进行旨在维护航行自由的议价,而FON项目中的磋商内容所强调的仅是“所有国家对各国行为与习惯国际法和海洋法公约保持一致的责任和需求”。
对《海洋法公约》相关条款理解不一致是美国进行遵约议价的最主要原因。以专属经济区的航行自由为例,目前有超过60个沿海国对自己周边水域的航行自由做出了不同于美国立场的程度不同的限制。《海洋法公约》规定一国在别国EEZ内行使航行自由权时要适当顾及沿海国的权利利益,但对于这一权利利益的内容以及军事船只在EEZ内的情报搜集工作是否属于科学研究等相关重要问题并没有明确界定。另一方面沿海国缺少遵约的意愿也是美国进行遵约议价的原因之一。《海洋法公约》通过后,一些国家并不愿接受所有条款的约束。就领海宽度的国家实践来看,截至2007年,136个国家已确定了12海里的领海宽度,但仍有6个国家坚持200海里领海宽度。像利比亚这样明显歪曲解释国际惯例以使锡德拉湾成为其内海的类似举动则已与刻意不遵约行为无异。
  这些问题必须通过美国与相关方之间的讨价还价才能解决,在这一议价过程中,美国在航行自由行动体系中的实力推进和智慧推进路径发挥了重要作用。另一方面,FON项目仍然是美国促使沿海国遵约的不可或缺的重要途径。所以,在国际实践中,美国经常将这两者相互结合起来,通过在航行自由行动体系内的实力推进和智慧推进路径影响FON项目中的强制遵约手段和管理遵约手段,进而创造出于美国有利的议价环境在这一议价环境中向沿海国施加额外的议价压力。需要明确的是,议价目的是这两者相互结合的关键,即遵约议价模式的必要因素。例如前文提到FON项目中的军事宣示属于“航行自由行动体系”施压手段的一种,但是这种结合(或许根本就算不上“结合”)并不带有议价性质,而仅仅是一种军事姿态,然而如果在进行军事宣示的过程中通过组建“联盟”以支持该行动,那么这种结合就属于遵约议价策略。可见,这两者在遵约议价模式中的结合是独特的目的就是为了创造有利的议价地位,从而达到“对不明确的条款进行清楚界定”和“提高沿海国对规则的遵约水平”两个目的。
  (二)航行自由行动体系的推进路径与遵约议价模式
  一方面,美国通过在全球航行自由行动体系内的实力推进组建“联盟”执行针对沿海国的FON行动,有助于在日后与沿海国的磋商中获得有利的议价地位。国际海洋法并不是由某一中央权威制订的法律,而是由各国谈判而成,其本身仍带有较强的政治性,反映的是一种国际道义和观念。因此,法律条款的内容有多少国家支持就至关重要。1958年第一次联合国海洋法会议制订的《公海公约》、《公海捕鱼公约》、《领海公约》和《大陆架公约》都因缺少多数国家支持而效力不足,而在1982年《联合国海洋法公约》的谈判过程中,由于多数中小国家在某些问题上的坚持,甚至得以迫使美苏等大国让步,足可见多数国家的支持在海洋法议价方面的重要作用。当多数国家都坚持国际法的某一解释时,一国独自坚持一种不同于前者的立场是困难的,美国以实力推进组建“联盟”所要达到的正是这个目的。1996年5月,印度尼西亚向国际海事组织(IMO)提交关于指定群岛海道(designation for ASLs)的申请但该申请并没有包括长久以来国际上通用的在印尼水域内的“东西航线”,而是仅仅涉及了并不常用的“南北航线”,这违背了国际法规定的群岛海道“应穿过群岛水域和邻接的领海,并应包括用作通过群岛水域或其上空的国际航行或飞越的航道的所有正常通道”的规定。美国据此在国际上组建了包括澳大利亚、法国、新西兰、马来西亚、牙买加等多国“联盟”共同反对印尼的主张,这在国际上以及在国际海事组织内给印尼带来了极大的外交压力。在此情况下,美国联合澳大利亚与印尼展开了谈判,最终使印尼暂时接受了非正式的“19条规则”(19rules),确保了“东西通道”所应享有的《海洋法公约》赋予的权利。对此,南洋理工大学拉惹勒南国际研究院的伦纳德·塞巴斯蒂安(LeonardCSebastian)总结道:“对东西航线的认定能够加强印尼的外交地位,因为海洋国家会将此视为印尼互利合作的表现”,对“19条规则”的暂时接受减轻了印尼面临的外交压力,是明智的选择。
  另一方面,美国也可发挥智慧推进作用,以议程设定者的身份为FON项目提供有利的议价环境,其中最常见的就是当暂时无法就航行自由问题与沿海国达成一致意见时,先与沿海国达成涉及海上互信措施的协议,这类协议在四个方面影响着FON项目的遵约议价。
  第一,影响军事宣示,使其具备了某种程度的“合法性”,从而使美国在与沿海国的议价环境中占有更多主动。大多数海上安全协议并不对适用的地理范围作明确规定,而是仅仅就双方舰机操作的安全行为规范进行规定。这一情况对于在海上力量方面弱于美国的军事宣示的目标国来说,犹如只规定了防碰撞、避免危险操作行为的义务,却没有得到相应权利,因而带有一定的“不平等性”,方便了美国实施宣示行动。1972年,美苏为应对两国间日益频繁的海上对抗和冲突签订了《关于防止公海及其上空事件的协定》(US—USSRINCSEA),该协议虽然将地理范围设定为公海,但苏联理解的公海范围与美国理解的公海范围并不相同,两国未对此加以界定,这就为美国按照自己的理解在并不被苏联视为公海范围内的水域进行活动提供了依据。结果,美国海军不仅“实施了一套当中欧发生战争时威胁苏联侧翼的海上战略”,而且在苏联临近水域,美国海军反而将兵力部署得更加前沿,从而“与苏联海空力量进行了更为频繁的接触”。
  第二,影响外交抗议。由于海上安全协议一般不对所适用的地理范围作明确规定,而美军在军事宣示行动中有着较为严格的“操作规范”的约束,所要达到的又只是在沿海国周边海域过境、侦察等有限目标,因而其行为具有一定的静态性。而此时如果沿海国派出舰机对其进行驱逐或干扰,则较美军而言更有可能违反海上安全协议的规定,这种情况更可能为美国提供在FON项目中进行外交抗议的把柄。1983年苏联政府颁布《苏联领海、内海与港口的外国军舰航行与停靠规则》,规定只有国际航道才可算作无害通过的许可海域,黑海不在此列。为了维护穿越领海的无害通过权,美国第六舰队约克城号和卡隆号在1988年2月10日驶入苏联黑海领海水域,以践行FON军事宣示行动,苏联黑海舰队则派出宁静号和SKR-6护卫舰严密跟踪美舰。在劝离无果的情况下,苏联军舰开始对美舰采取撞击行为。在整个过程中,美舰在战术动作上严格遵守了国防部下发的《指挥官海上行动法律手册》的有关规定,而苏联为了逼退美舰被迫采取的撞击行为却引起了美国方面的迅速反应。美国副国务卿迈克尔·阿马科斯特(Michael H.Armacost)立即向苏联大使提出强烈抗议,指责苏联违反了两国1977年达成的避免海上事件的有关协议。国务院新闻发言人也在国际媒体上表示将继续行使国际法赋予的权利,两国间存在一系列海上安全协议,“苏联有义务遵守自己做出的国际承诺”。这一系列施压举措加强了美国后来与苏联谈判的议价地位。
  第三,协定所具有的榜样效应会影响与其他国家所订立的类似协定,从而形成一个有利于美国海洋立场的协议体系。由于以《关于防止公海及其上空事件的协定》为代表的一系列安全协议在稳定美苏海上安全关系方面所具有的良好效果,后来不仅苏联(俄罗斯)分别与英国(1986)、联邦德国(1988)、法国(1989)、加拿大(1989)、意大利(1989)、日本(1994)、韩国(1994)以美苏协议为蓝本签订了相互间海上安全协议,美国也与苏联解体后的原加盟共和国(如俄罗斯、乌克兰等国)续签了海上安全协议。甚至如地中海国家以及挪威与加拿大等其他国家之间也都签署了类似协议。不仅如此,在美国海上霸权的影响下,海上安全协议在政治上的可利用价值更加凸显,随着冷战结束以来中美两国在黄海、东海和南海的海上摩擦不断发生,美国不少法律专家和战略学者一直在鼓吹要以美苏间海上安全协议为蓝本,尽快与中国达成类似协议以维护美国的航行自由权利。
  第四,由于以上因素的存在,协议往往在实践中更有利于美国维护航行自由的活动,在未来双方的磋商中更容易依其逻辑惯性发展为更加清楚界定的协定,最终有利于遵约。美苏在达成INCSEA协议后,又于黑海撞舰事件后达成了利于美国海洋立场的《防止危险军事行动协议》和《关于无害通过的国际法规则的联合共同解释》即是一例。
  (三)美国选择遵约议价策略的逻辑
  从美国多年来的政策实践来看,美国对遵约议价策略的实施是有选择的,并不会在任一航行自由问题上都实施遵约议价策略。很显然,美国通常采取的遵约议价策略往往是航行自由行动体系与FON遵约手段的结合,遵约议价策略的选择就需要在航行自由行动体系战略的实施基础上付出额外的成本。因而符合逻辑的做法往往是对航行自由受威胁的程度和性质进行预判,如果所受威胁能够在航行自由行动体系层次加以应对,美国一般不会将应对手段升级到遵约议价层次,普通FON项目的执行以及在航行自由行动体系内的实力和智慧推进往往能够加以解决①(此处所谓的“普通FON项目的执行”即为虽与航行自由行动体系其他手段共同使用,但并不与后者以构建有利议价环境为目的而结合的单纯的FON行动)美国对拉美国家、印度洋国家等小国的过度海洋主张通常只应用航行自由行动体系的相关遵约手段加以应对。
  如果海洋通道地位特殊或者航行自由所受威胁程度较为严重,甚至具有了大国战略意义,仅仅依靠航行自由行动体系方法就不足以应对了,此时美国往往会同时实施遵约议价策略。因为印尼的群岛水域涵盖了至关重要的龙目海峡、巽他海峡和望加锡海峡,在印尼不愿妥协的情况下,美国就选择了对印尼实施遵约议价策略,以加强对印尼的遵约力度。苏联由于大国地位的影响,美国在冷战期间也一直对其实施遵约议价策略。目前,南海不仅是重要航道所在,也同时牵涉到中美在东亚的战略关系,美国对中国实施遵约议价策略就不足为奇了。
  三、美国遵约议价模式在南海问题中的表现
  航行自由是美国介入南海问题的主要关切所在,中国在航行自由问题上的政策实践以及中美围绕此问题的互动进程影响着美国整个南海战略的变迁。美国在该问题上的政策实施充分体现了“航行自由行动体系”与“遵约议价”模式的影响,主要表现在三个方面。
  (一)航行自由行动体系内与中国的博弈
  自冷战结束到2009年,虽然南海周边国家围绕岛礁主权的争端偶尔存在极度紧张的时候,美国在该海域的航行自由也偶尔受到中国的“阻碍”,但总体来说,美国并不认为该海域的航行自由受到了真正威胁,中国虽偶尔造成“麻烦”,但其实力仍不足以对美国的行动产生足够的限制。因此,美国在这一阶段的重点并不是遵约议价,而是在航行自由行动体系内对南海地区局势进行管控和微调,其表现形式就是通过智慧推进路径充当“守门人”和“掮客”,通过实力推进路径在该海域执行FON行动以向各方施压。
  第一,虽然不愿在南海争端中选边站队避免过度介入南海问题,但美国作为全球航行自由行动体系的“守门人”,依然敏锐地觉察到南海争端如任其发展下去而引发周边国家之间的冲突和战争,该海域的航行自由必将受到影响。因此美国的政策重点在于促使周边国家充分认识到南海问题的潜在危险性,鼓励各国以和平手段解决南海问题。例如在1995年中菲因美济礁事件处于紧张关系时,美国国务院的声明中指出:“美国在维护南海的和平稳定方面有始终不变的利益”,“号召有关国家加强努力以解决问题维护地区的和平与繁荣”,“维护航行自由是美国的根本利益”。其后,虽然南海紧张局势多有起伏,但即便是在中美南海撞机事件发生后,美国对南海的基本政策取向仍没有发生变化,仍然以鼓励各方和平解决争端为主。并且为了避免激起中国的强烈反弹,美国更多的是对中国采取“安抚”政策尽量减轻地区国家间的紧张情绪以保障航行自由不受危及,例如美国国务院高级顾问詹姆斯·基斯(James Keith)在2005年就曾称赞中国的目标是更加彻底地融入地区体制,是理想的和积极的发展。
  第二,为了维护南海的和平稳定 美国作为非直接相关者对相关方提出的解决方案给予政治上的支持和引导。1992年的东盟外长会议上,菲律宾首先提出要建立南海行为准则的目标,并在随后的《东盟南海宣言》中阐述出来。1996年东盟外长号召将南海行为准则作为地区稳定的基础,并被2002年中国与东盟签署的《南海各方行为宣言》作为地区国家共同努力的一个方向加以明确。美国认为南海行为准则有利于南海航行自由的维护,遂在随后直到现在的多个场合号召中国与东盟尽快达成南海行为准则。
  第三,坚持在南海地区执行FON行动,行动对象不仅包括中国,也包括南海周边其他国家。从1992年到2009年间,美国对中国执行了8次FON行动,对柬埔寨9次,对菲律宾14次,对越南5次,对马来西亚7次,对印尼7次。考虑到其间美国对中国的FON行动还有可能是在东海或黄海海域,可见此时的FON行动并没有主要针对中国的意味,其主要目的仍在于利用航行自由行动体系维护南海航行自由,并不带有战略性遏制目的。
  (二)以“联盟”施压中国
  当美国认为中国在南海的地位日益加强,无法继续在航行自由行动体系内应对中国对地区航行自由的“威胁”时,美国一方面继续利用以上航行自由行动体系束缚中国,例如从2010年7月希拉里·克林顿(Hillary Clinton)表态正式介入南海问题一直到2015年,南海周边国家中只有中国和印尼年年列入FON挑战名单,此时已将中国列为在南海威胁航行自由的“最大障碍”;另一方面开始积极在FON体系内塑造针对中国的遵约议价环境,以求在讨价还价方面更胜中国一筹,组建“联盟”以给中国带来更大的外交压力是突出表现之一。美国2010年《四年防务评估报告》指出,要强化和利用地区盟国与伙伴的力量,在东南亚继续巩固与泰国和菲律宾的同盟关系,深化与新加坡的合作关系,并要与印尼、马来西亚和越南建立新的战略关系。该“联盟”最终成功影响到FON项目的遵约议价环境。2015年10月,美国驱逐舰拉森号公然进入南沙海域“巡航”以挑战中国在南沙的主权权利。在2016年美国也多次派遣包括航母在内的战舰巡航南海,并积极拉拢澳大利亚、日本、印度等域外大国共同巡航南海。中国政府坚决反对美国的这一行径,但是过去不对美国在南海的FON行动持立场的部分南海周边国家已开始对美国的巡航持支持态度。不仅菲律宾与美国联合巡航,作为南海非声索国的新加坡也为美军巡航南海提供海空军基地。在拉森号事件中,越南和菲律宾都表示了支持,而在2016年1月威尔伯号驱逐舰进入中国控制的中建岛12海里区域后,原本在《海洋法公约》“无害通过”问题上与中国持相同立场的越南也对美国的行为表示支持。这些国家的行为和态度无疑将对中美关于《海洋法公约》相关条款的解释产生影响。
  (三)中美海上互信机制
  为了在FON体系内维护美国航行自由权利,美国积极与中国商讨以美苏协议为蓝本建立两国间的海上互信机制。根据美国公布的关于中国“过度”海洋主张的说明,中美在中国周边海域的权利分歧主要集中在“EEZ的航行和飞越自由”以及“无害通过领海需提前批准”问题上①(另外还包括过度直线基线、对外国航空器通过防空识别区的限制)自20世纪90年代以来中美舰机围绕这些问题不断在黄海、东海和南海展开角逐,1998年两国部分借鉴美苏INCSEA的经验签署了《中美海上军事安全磋商协定》(MMCA)。但是,在美国仍不停止对中国的抵近侦察等行为的情况下,该协定的效力并不能得到很好发挥。尤其是在美国大力介入南海问题后,相继发生了无暇号事件、凯旋号事件以及麦凯恩号事件,2013年又发生考本斯号事件。2014年中美签署《建立重大军事行动相互通报信任措施机制》和《海空相遇安全行为准则》,试图对两国间的互信机制加以完善。应该承认,中美间海上互信机制的建立的确能够在一定程度上减小两国擦枪走火的可能,有利于地区安全局势的稳定,但同时也要看到,美国在这些协议的谈判过程中仍然采取与苏联谈判的惯用手法,不讨论具体政治问题,只就行为准则等技术性规范加以规定,例如MMCA就模糊地将适用范围规定为“海上环境”(maritime environment),这就在协议的具体执行以及两国未来关于航行自由的进一步谈判方面为海上力量更强大的美国提供了更有利的议价环境。
  四、结语
  美国对全球航行自由权利的维护绝不仅仅只有FON项目这么简单而是在FON项目之上还领导着全球航行自由行动体系的构建,并利用该体系与FON项目传统的遵约手段相结合,针对不同对象,有选择地采取了利于维护航行自由行动体系的遵约议价策略模式。本文主要借鉴美国多年来的政策实践分析了这一模式的运行机理以及它在南海问题上的表现。自2010年以来,中美在东亚海洋上的战略对抗态势已日趋明显,美国也已在原航行自由行动体系策略基础上开始加强对中美间航行自由问题的遵约议价环境的塑造,了解美国的这一策略模式对我国更好地理解其行动内涵十分重要。应该说,中国比当年苏联面临的美国遵约议价策略的压力更大。在美苏博弈中,由于苏联拥有的地缘战略环境以及自身拥有的同盟关系的背书,美国遵约议价策略中包括组建“联盟”、借安全问题“行贿”地区国家等多项策略对塑造美苏“遵约议价”环境成效有限,但即便如此美国通过几十年的努力仍最终取得了对苏博弈的有限胜利。现阶段中国周边的安全环境对美国实施遵约议价策略是较为有利的,中国则更需谨慎小心地处理相关问题,汲取过去苏联等国的经验教训,避免在未来长期的对美讨价还价中陷入被动,目前中国对建立中美海上互信机制所采取的稳妥、务实的态度和步骤是成熟的表现。
注释:
注:
①本文所谓的“航行自由行动体系”是指美国在全球战略层次上利用一切可利用的国际形势和资源,精心“做局”,以确保于美国有利的航行自由秩序稳定的一种过程或战略,后文将对此详细论述。
②遵约议价,又称后协议议价(post-agreement bargaining),是指各方虽已达成协议,但尚未对协议规定的部分细则的具体内涵达成一致,从而在协议具体执行中围绕这些模糊之处的内涵进行讨价还价的过程。

! W# h! D; k0 q+ d6 p
吴士存
中国南海研究院院长、研究员,南京大学中国南海研究协同创新中心博士生导师
胡楠
南京大学中国南海研究协同创新中心博士研究生
! f" F' g' A0 H5 _3 M) Q
来源:《东北亚论坛》2017年04期
  h  \  n7 b* i
您需要登录后才可以回帖 登录 | 注册

本版积分规则

大战略网,从经济、军事、外交、地缘、技术、历史、心理等七个维度的独特视角观察和研究中国国家大战略,提供学习、交流、研究大战略所需的各种资讯和资料。

QQ|QQ群:171285823|小黑屋|手机版|大战略 ( 琼ICP备14001237号  

GMT+8, 2017-9-25 23:05 , Processed in 0.403245 second(s), 22 queries .

Powered by Discuz! X3.2

© 2001-2013 Comsenz Inc.

快速回复 返回顶部 返回列表