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孔祥智 刘同山:农村基本经营制度:理论评价与现实选择

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发表于 2017-10-18 13:09:54 | 显示全部楼层 |阅读模式
  2013年中央一号文件指出:“围绕现代农业建设,充分发挥农村基本经营制度的优越性,着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系,进一步解放和发展农村社会生产力,巩固和发展农业农村大好形势。”这是新世纪以来十个中央一号文件第一次明确提出发挥农村基本经营制度的“优越性”问题。这说明在理论上存在着对优越性认识不清的观点,在实践上出现了损害这一制度稳定和完善的做法。本文拟在明确农村基本经营制度内涵和外延的基础上,厘清其形成和演变的历史脉络和内在原因,提出稳定和完善农村基本经营制度的对策建议,并对相关观点进行讨论。

一、农村基本经营制度的形成和演变

现行农村基本经营制度是1970年代末期起农村改革的产物,它是从农民的实践经验总结和升华出来,并被1991年中共十三届八中全会正式表述为“统分结合的双层经营体制”。这一制度的确立,激发了亿万农民的积极性和创造性,开创了中国农村改革发展的新局面,为全面改革提供了坚实的物质基础和取之不竭的精神动力。

(一)农村集体所有制的形成及其内涵

1.1949-1956年:合作社和农村集体所有制初步形成

在土地改革完成之后,获得土地的农民生产积极性极大提高。一些缺少生产资料的农民为了解决生产中遇到的困难,按照自愿互利的原则,开始在私有财产的基础上进行互助合作,成立了互助组。1951年发布的《中国共产党中央委员会关于农业生产互助合作的决议(草案)》把互助组分为三种:简单的劳动互助、常年互助组和以土地入股为特点的农业生产合作社。合作社中的土地是私有的,入股也是根据自愿和互利的原则,并且可以自由退股。当时,中央认为农民的生产积极性具有两个方面:一个是个体经济的积极性,自发趋向是资本主义;另一个是互助合作的积极性。两个方面的积极性会不可避免地在农村产生社会主义和资本主义两条发展道路。为了克服资本主义自发趋向,把农民引导到互助合作的轨道上来,逐步过渡到社会主义,中共中央于1953年发布了《中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议》;1955年发布《中国共产党第七届中央委员会第六次全体会议(扩大)关于农业合作化问题的决议》,都试图通过合作社引导农民过渡到更高级的社会主义。1955年公布的《农业生产合作社示范章程》进一步将农业生产合作社的发展分为初级和高级两个阶段。初级社是以土地入股、统一经营为特点的农业生产合作社,具有半社会主义性质;高级社中农民的生产资料包括土地都转化为全体社员集体所有,因此高级社属于完全社会主义性质。1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》再次强调了高级社的社会主义性质,并指出高级社要“按照社会主义的原则,把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有”。生产队是农业生产合作社的基本单位,有固定成员并负责经营固定土地和固定的副业生产。1955年7月份以后,针对合作社发展缓慢的现象,党内开始批评所谓的“小脚女人走路”, 农业合作化加速。至1956年4月,全国绝大多数地区已经基本完成了初级形式的农业合作化,10月底,多数省市实现了高级形式的合作化。 至此,我国农村的集体所有制初步形成,集体所有制和部分集体所有制的合作经济已经在农业经济中占据了绝对优势地位。但所有制单位的突然扩大不可避免地导致了生产管理不善和劳动生产率的下降。

2.1957-1978年:“三级所有,队为基础”的集体所有制

意识到合作社发展初期存在的问题后,中共中央在1957年9月作出了《关于做好农业合作社生产管理工作的指示》和《关于整顿农业生产合作社的指示》,以通过加强生产管理工作来调动社员的积极性、提高劳动生产率,发挥合作社的优越性。文件要求,合作社的组织规模,一般以百户以上的村为单位,实行一村一社;生产队的规模,一般以与居住地接近为原则,二十户左右为宜。社和生产队的组织规模确定之后,应当长期稳定下来。这两个文件使得生产队的成员基本固定。直到现在,由生产队演化而来的村民小组仍然是我国最基本的农村组织形式,也是最基本的农村集体经济组织。至1957年底,除部分还没有进行土地改革的少数民族地区之外,全国个体农户的比例只剩3%, 生产队一级的基层集体所有全面提高。不过,按照当时中央的思路,人民公社是合作社发展的必然趋势,因此要积极推进从生产队小集体所有制向人民公社大集体所有制转变。1958年8月,中共中央作出了《关于在农村建立人民公社问题的决议》,认为随着我国农业生产大跃进和农民政治觉悟的不断提高,人民公社的高潮即将来临。决议指出,人民公社的组织规模,以一乡一社、两千户左右农户较为合适,并给出了小社并大社进而升级为人民公社的做法和步骤。中央试图以人民公社的形式,使社会主义集体所有制向全民所有制过渡,从而全面实现全民所有制。此后,农村基本核算单位上调至人民公社,实现了农村生产资料的完全公有化、农村经济活动的高度集中统一化、农民收入分配的极大平均化。但不久,为了解决集体财产和劳动力被平调而诱发的“四多四少”问题, 基本核算单位便开始下放。1959年8月,中共中央政治局通过了上海会议纪要《关于人民公社的十八个问题》,首次明确了人民公社的三级所有制,即人民公社所有制、生产大队(原高级社)所有制和生产队所有制,其中生产大队所有制为主导。为了防止人民公社中一平二调 的共产风、应对连续两年的严重自然灾害、充分调动农民群众的生产积极性,中共中央在1960年11月发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》,强调“以生产队为基础的三级所有制,是现阶段人民公社的根本制度,从一九六一年算起,至少七年不变”,再次将核算单位下放。1962年2月中共中央发布《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》,不仅论述了以生产队为基本核算单位的诸多好处,还提出农村土地可以确定归生产队所有。1962年9月公布的《农村人民公社工作条例修正草案》(即人民公社“六十条”)再次明确,人民公社的基本核算单位是生产队,生产队有权决定自己的生产计划。生产队实行独立核算,自负盈亏,直接组织生产,组织收益分配,而且“这种制度定下来以后,至少三十年不变。”“六十条”明确指出,生产队范围内的土地归生产队集体所有。“六十条”使生产队的基本所有制度得到进一步加强,直到1978年启动农村改革前,尽管中间略有调整,我国农村一直实行“三级所有,队为基础”的集体所有制度。

3.几点评价

在新中国成立后第一代领导人的建国“路线图”上,完成从新民主义到社会主义的过渡大约需要10年到15的时间,但实际上,从合作社到人民公社,仅仅用了3年的时间就完成了,甚至连办社的基本条件都不考虑。 其中当然会有一定的主要领导人的因素,但更重要的是当时不得不采取的以重工业为主的发展战略。这一战略在农村有三大支柱:统购统销、人民公社、户籍制度。主要农产品的统购统销制度在1955年就实行了。根据1955年8月国务院全体会议通过的《农村粮食统购统销暂行办法》第二条的规定,“农村粮食统购统销,应分别核定每户农民的粮食产量,分别规定各类农户和不生产粮食的农村居民的用粮标准,按户计算用粮量”,工作量大到几近天文数字。1956年7月,根据合作化的形势,国务院又作出了《关于农业生产合作社粮食统购统销的规定》,要求“国家对农业社的粮食统购、统销数量,不论高级社或初级社,一般以社为单位,根据1955年分户、分社核定的粮食定产、定购、定销数字,统一计算和核定。”“这样,合作化后,国家不再跟农户发生直接的粮食关系。国家在农村统购统销的户头,就由原来的一亿几千万农户简化成了几十万个合作社。这对加快粮食收购进度、简化购销手段、推行合同预购等都带来了便利。” 薄一波在回忆这段历史时说:“我们不能忽视另外的一个事实:粮食问题给予我们的压力。”他回忆,1955年,毛泽东在《关于农业合作化问题》的报告中指出:“如果我们不能在大约三个五年计划时期内基本上解决农业合作化的问题,……我们的社会主义工业化事业就会遇到绝大的困难,我们就不可能完成社会主义工业化。” 1958年实现人民公社化后,国家对农业农村的控制更直接了,并于同年发布了《中华人民共和国户口登记条例》,实行了严格的户籍控制制度。后来,尽管逐步对人民公社内部制度进行了调整,但制度框架并没有变化。

在传统的农村制度框架下,国家以“剪刀差”等较隐蔽的形式把农民创造的国民收入的一部分用于发展工业和城市建设。与农业税相比,这种方式更易于被农民所接受。并通过计划价格体制把农产品价格强行维持在较低的水平上,从而减弱了对物价总水平的冲击,从而保证了有一定基础和规模的工业体系的形成。据估算,仅1952~1978年,通过“剪刀差”形式提供的工业化资金就达3917亿元,通过税收形式提供的资金仅为935亿元,二者合计为4852亿元,扣除财政返还给农业的部分,农业净流出资金为3120亿元,相当于同期国有非农业企业资产原值的73.2%。

但是,随着经济的发展和国内外形势的变化,它在制度上的先天缺陷就逐渐暴露出来。就连传统体制运行的主要目标——国家集中的商品农产品增长也极其缓慢。集体化21年间,粮食净征购数增长仅21%,棉花收购增长48%,食油收购反而减少了14 %,均远低于人口和劳动力增长速度。农业劳均粮食净征购年递减1.09 %,棉花收购年递减0.15 %,食油收购年递减2.69 %。粮、油均由合作化开始时的净出口国变为净进口国。粮食由“一五”时期的年净出口20 亿公斤变为“五五”时期的年净进口70 亿公斤,为同期年净征购数的16 %。29个省、市、区中,有11个由粮食调出省区变为调入省区,到70 年代末期,只有3 个省能够调出粮食。 上述事实充分说明,传统体制的边际效用已经等于或小于零,这就为1970年代末期的改革打下伏笔。

(二)农村改革后保留土地集体所有和“统一经营”的原因

1.农村改革是群众实践和中央推动的过程

1978年底,党的十一届三中全会召开,在解放思想、实事求是的精神指导下,全会决定把全党的工作重心转移到经济建设上来,并提出要集中精力把农业搞上去,原则通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》(以下简称《草案》),指出:“我们一定要加强对农业的合乎客观实际的领导,切实按照经济规律和自然规律办事,按照群众利益和民主方法办事”,“我们的一切政策是否符合发展生产力的需要,就是要看这种政策能否调动劳动者的积极性”。《草案》提出了发展农业生产力的25条政策和措施,包括大幅度提高粮食收购价格和降低农业生产资料价格。正是由于对会议精神的理解,加上对此前召开的中共中央工作会议精神的学习,才使包括小岗村在内的一批贫困农村敢于在1978年底偷吃包干到户的“禁果”。

但在当时的背景下,《草案》仍然强调“不许包产到户,不许分田单干”。而且,作为一届中央全会,只是原则通过了决议的草案,本身就说明中央高层对农业农村问题的认识差异极大。此后,随着党内思想的进一步解放,对农村改革的呼声逐渐加大。终于在1979年9月通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中,把《草案》中的“不许包产到户,不许分田单干”,改为“不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外,也不要包产到户。”正是这一改动,使广大农民和基层干部看到了制度创新的希望。到1979年底,全国包产到户的比重已经达到9%。但是,在党内特别是在高级干部中统一认识,尚需时日。包产到户的主要倡导者杜润生曾坦言,像包产到户这样的问题,能否推动的关键在于党的主要领导人。据杜润生回忆,1980年1月,当时的国家农委就包产到户向中央作汇报时,邓小平说:对于包产到户这一大问题,事先没有通气,思想毫无准备,不好回答。 可见,此时连最高领导对包产到户都有顾虑。4月,在中央召开的长期规划会议上,杜润生提出在贫困地区搞包产到户试验。会议的主持人、时任国务院副总理兼国家计委主任的姚依林表示支持。在姚依林向邓小平汇报时,邓小平也表示赞成。此后,更多的高级干部开始接受包产到户、包干到户。

为了进一步推进农业生产责任制,1980年9月,中央召开省市区第一书记座谈会,会议文件草稿提到“要遵从群众意愿,不禁止自愿选择家庭承包”,受到了多数参会者的反对。他们希望在非贫困地区设个“闸门”,以免包产到户自由蔓延。其中一位负责同志说:包产到户,关系晚节,我们有意见不能不提,留个记录也好。 作为妥协的结果,会议通过了国家农委代中央起草的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》(后中央以75号文件下发),文件肯定了“党的十一届三中全会以来……普遍建立各种形式的生产责任制,改进劳动计酬办法,初步纠正了生产指导上的主观主义和分配中的平均主义。”但同时,文件又强调“集体经济是我国农业向现代化前进的不可动摇的基础。它具有个体经济所不能比拟的优越性,这是二十年来农业发展的历史已经证明了的。……毫无疑问,农业集体化的方向是正确的,是必须坚持的。”“我国多数地区集体经济是巩固的或比较巩固的,”但“在那些边远山区和贫困落后的地区,长期‘吃粮靠返销,生产靠贷款,生活靠救济’的生产队,群众对集体丧失信心,因而要求包产到户的,应当支持群众的要求,可以包产到户,也可以包干到户,并在一个较长的时间内保持稳定。”实际上是给“双包”责任制开了个更大的口子。根据杜润生在那次会议上的发言,“据今年麦收前后的不完全统计,全国90%的生产队建立了各种形式的责任制,其中,定额包工的约占55%,包产到组的约占25%,……6月以后,包产到户有较大发展,初步估计,现在可能达到20%左右,并且向中心地区发展。” 尽管这次会议的争论比较大,但在当年5月31日,邓小平与中央负责同志谈话时对安徽省凤阳县大包干制度的肯定, 不仅有利于统一会议参加者的思想,也直接鼓励了正在推进和准备推进“双包”责任制的地方干部和农民。杜润生认为:“75号文件也可以说是一份承前启后的文件,它实际上把十一届三中全会决议中关于生产责任制的规定向前推进了一步。它肯定包产到户是一种为解决温饱问题的必要措施,应承认群众自由选择的权利,不能自上而下用一个模式强迫群众。这是在农业政策上对‘两个凡是’的破除。” 会后各地改革的步伐大大加快,说明了杜润生判断的正确性,也说明大包干这种责任制形式在当时已经成为无法阻挡的大趋势。

1981年,中央召开了全国农村工作会议,这次会议通过的《全国农村工作会议纪要》作为1982年中央一号文件下发,指出包产到户、包干到户“不同于合作化以前的小私有的个体经济,而是社会主义农业经济的组成部分”正式承认了“双包”责任制的合法性。为了保留公有制和统一经营的优越性,同时减轻制度变迁的阻力,1982年中央一号文件还强调包括“双包”责任制在内的各种责任制都“……是建立在土地公有基础上的,农户和集体保持承包关系,由集体统一管理和使用土地、大型农机具和水利设施,接受国家的计划指导,有一定的公共提留,统一安排烈军属、五保户、困难户的生活,有的还在统一规划下进行农业基本建设。”“实行责任制以后,有些事情分散到农户承担,这样更需要改进工作方法,加强集体统一领导、统一管理和协调的工作,……。生产大队、生产队作为集体经济组织,仍应保留必要的经济职能。”可见,这个文件已经把“统一经营”中“统”的必要性和职能阐述得非常清楚了。

1987年,中央政治局向全党发布《把农村改革引向深入》的通知,指出:“乡、村合作组织主要是围绕公有土地形成的,与专业合作社不同,具有社区性、综合性的特点。由于经济发展程度不同,目前在乡一级,有些根据政企分开的原则设立了农工商联合社等机构;在村一级,有的单设合作机构,有的则由村民委员会将村合作和村自治结合为一体。不管名称如何,均应承担生产服务职能、管理协调职能和资产积累职能,尤其要积极为家庭经营提供急需的生产服务。有条件的地方,还要组织资源开发,兴办集体企业,以增强为农户服务和发展基础设施的经济实力。”不仅明确了“统”的内在原因和必要性(公有土地),还构建了“统”的基本框架,此后的中央文件,尽管说法有差异,但关于统一经营的核心内容基本上没有离开这个通知的构想。

2.土地集体所有是各方都能接受的改革方式

由于各国的文化、经济和政治形势不同,其他原社会主义国家在农村改革时,大都抛弃了农村土地的国家所有制或集体所有制,选择了土地私有化政策,有些国家甚至允许土地自由交易。如南斯拉夫在农村改革后,很快就退回合作化之前的土地私有。这是由于南斯拉夫的合作化只搞了三年,人们对土地私有的记忆比较深刻,对合作化感情则没有那么深,一旦集体化出现问题,想退回合作化之前的愿望较强,遭受的制度阻力也较小。越南1988年开始的土地改革,放弃了土地的集体所有,实行“土地国家所有+农户20年使用权”的政策。在承包期内,在不改变土地用途的前提下,农户的农地和宅基地可进行买卖、抵押、转租、继承等所有权交易。2003年,在修订的《土地法》颁布后,越南的土地实现了变相私有。 对于苏联解体后的东欧国家而言,它们的农村改革是在共产党失去执政地位后进行的,首先从思想上就已经放弃了社会主义,甚至急于和任何带有社会主义属性的事物划清界限。因此,这些国家没有动机也没有理由再坚持单一的公有制度,于是它们承认并构建了国家所有、私人所有、集体所有、集体股份所有等多元化土地所有制结构。

我国的农村改革之所以保留土地集体所有制,我们认为,主要是由以下两方面原因决定的:一是执政的中国共产党有坚定的社会主义信念。20多年的集体化道路,已经让绝大部分党员认为是土地集体所有是社会主义的重要标准,改变土地的集体所有就是走资本主义道路,是断然不能接受的。就连承包经营,党内高层的争论也是异常激烈,并反映在中央文件上。杜润生在1981年全国农村工作会议上的讲话中提到:“有的同志说,在包产到户这个问题上,中央几个文件前后不连贯,下面很被动。对于包产到户,先是说‘不准’,后来说‘不要’,再后来是有条件的要。” 实际上,1980年前后,当时农村自发实行的责任制形式很多,有联产的,也有不联产的。不联产的如小段包工定额计酬,即定额包工,一般是按农事季节将农活承包给作业组或个人,按质、按量、按时完成任务后,由生产队按照定额规定拨付工分。联产的,当时主要是包产到组,一般是将土地、劳力、耕畜、农具固定到作业组,制定出产量、用工和生产费用等三项指标,由作业组承包完成任务后,包产部分上交生产队统一分配,剩余的由作业组在组内分配。一些地方在包产到组的基础上进一步发展为包产到户,再到包干到户,并逐渐成为责任制的主要形式,承包者除了上交一定数量的集体提留和农业税,其余部分全部归自己所有, 已经不存在联系产量问题了,但为了减少阻力,这种以“大包干”为核心内容的责任制仍然采用了《草案》中肯定的做法——“联系产量计算劳动报酬”,在名称上确定为“家庭联产承包责任制”。 把这种体制上的重大变化仅仅归结为计算劳动报酬方式、方法的改变,既表现了当时“大包干”推进者和主要领导人的政治智慧,也足以说明当时并不宽松的政治环境。二是农民只想获得土地使用权,像自留地那样,并不奢望土地所有权。经历了大跃进式的高级社、人民公社,农民深受“集体统一经营、统一分配”的低效率所害,长期遭受严重的饥饿威胁,他们急于脱离集体统一经营和“大锅饭”。至于包产到户或者其他承包方式能够持续多少年,他们不去想也不敢想这样的问题。最早搞包产到户的安徽省凤阳县小岗村,当时的滁县地委书记王郁昭也只能“允许小岗干三年,继续进行试验,并在实践中不断完善提高。” 万里在1980年春节前到小岗村考察时批准干五年。 当时,广大农民对于政策的要求只限于此。较为稳定的土地使用权,已经能够满足广大农民最根本的需求,包产到户就可以提高生产积极性和农业生产率,从而极大地改善他们的生存状态。此外,从新中国成立以后的历史看,自土地改革起,农民真正拥有土地所有权的时间很短,经过几十年的社会主义教育,早已接受土地集体所有或者公有的现实,要求土地私有的愿望并不强烈。三是由于我国农村特殊的资源禀赋决定的。人多地少,只有采取社区所有的集体所有制,才能保证起点和终点的公平性。当时的集体还的确拥有少量不可分割的固定资产,并可以依托这部分资产为农户提供统一服务。温铁军认为,“1978年以来的农村政策之所以始终强调土地的集体所有,农民分户承包经营,主要在于社区集体仍然或多或少地拥有生存保障和教育、治安等基本公共品。” 并进一步认为,“农村土地的‘村社所有制’的制度收益是社会稳定”。“中国农村土地制度的福利化特征属于不以人的意志为转移的趋势。只要政府尊重这个客观规律,农村就会相对稳定。” 如果当时采取的是和后来苏联、东欧等国家一样的土地私有化改革,那么经过30多年努力形成的农村基层政权体系就会轰然倒塌,不复存在,后果可能是灾难性的。

3.统一经营是提供社会化服务和强化土地承包管理的有效途径

1982年1月,中共中央关于农业农村政策的第一个一号文件要求“宜统则统,宜分则分,通过承包把统和分协调起来,有统有包”,指出“联产承包制的运用,可以恰当地协调集体利益与个人利益,并使集体统一经营和劳动者自主经营两个积极性同时得到发展”。承包者开始在政策上被视作一个独立的经营主体。1983年的中央一号文件指出,“完善联产承包责任制的关键是,通过承包处理好统与分的关系。以统一经营为主的社队,要注意吸取分户承包的优点。……以分户经营为主的社队,要随着生产发展的需要,按照互利的原则,办好社员要求统一办的事情。”这实际上已经指出,农村的基本经营形式分为两类,一类是统一经营,另一类是分户经营。“统”的层次主要是为农户经营提供服务,解决那些一家一户办不好的事情。1984年的中央一号文件进一步指出,“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制,一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。”“地区性合作经济组织应当把工作重点转移到组织为农户服务的工作上来。”不仅明确了“统分结合”的经营体制,同时强调了“统”的重点是组织为农户的服务工作。1986年的中央一号文件再次强调,“地区性合作经济组织……应当坚持统分结合,切实做好技术服务、经营服务和必要的管理工作”。1987年,中央政治局在《把农村改革引向深入》的通知中,提出“完善双层经营,稳定家庭联产承包制”,认为“乡、村合作组织实行分散经营和统一经营相结合的双层经营制,农民是满意的,要进一步稳定和完善,绝不搞‘归大堆’,再走回头路。”1991年,中共十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》,把这一体制正式表述为“统分结合的双层经营体制”,并一直沿用至今,同时指出:“要在稳定家庭承包经营的基础上,逐步充实集体统一经营的内容。一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事,乡村集体经济组织要根据群众要求努力去办。要做到集体财产有人管理,各种利益关系有人协调,生产服务、集体资源开发、农业基本建设有人组织。这不仅不会影响家庭经营,而且会给家庭经营注入新的活力,推动全体农户共同发展。”进一步明确了“统一经营”的内容及作用。

从农村改革之初的中央文件可以看出,党中央始终认为,集体经济组织的“统”是必要的,因为在分散经营的情况下,有许多事是一家一户办不了、办不好,或者办了也不合算的,农民在大型农机具的使用、农田水利设施的建设、农业中某些环节的服务等方面确实有相互合作和“统”的需要。在农业生产力较落后的条件下,集体的“统”,有利于落实党在农村的各项基本政策和保持已有的农业生产力。30多年来的实践证明,这一判断是极为正确的。

(三)家庭经营的优势在哪里?

农村改革的过程就是重新发现家庭经营,让家庭成为微观农业经营主体的过程。中国几千年来的小农经济一直是以家庭经营为主。在土地改革之后到初级社建立之前的短暂时期内,每一个农民都获得了土地所有权,原先相当一部分农民在租佃耕地上进行农业生产活动的情况得到改变。不过,直到实行农业合作化,农村中的家庭,从来就是一个独立的经济主体,农村的生产、交换、积累和消费都是以家庭为单位进行的。但初级社建立之后,农村耕地逐渐转变为农业生产合作社统一经营,家庭丧失了经营主体的地位,演变为单纯的消费单位。 1978年以后,随着党的农村政策的逐步转变,包产到户获得快速发展,家庭作为农村经营微观主体的地位才被重新确立。至1980年底,安徽全省实行包产到户、包干到户的生产队已经发展到总数的70%。 贵州、内蒙古和辽宁等地的包产到户也发展很快。为了进一步减少各地推行家庭承包的制度阻力,1982年的一号文件指出,与农村集体经济并存的,还有国营农场和作为辅助的家庭经济,包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制形式。1983年的一号文件进一步明确,分户承包的家庭经营是合作经济中一个经营层次,是一种新型的家庭经济。到了1983年春天,全国95%以上的生产队都实行了“双包”责任制。至此,家庭再次成为我国农业的微观经营主体。

1.家庭经营的优势

家庭经营,尤其是作为双层经营体制中基础层次的家庭经营,具有十分明显的优势。第一,它与农业生产的特征相适应。土地在农业生产中的不可替代性决定了农业生产过程具有极强的空间分散性;农业以动植物为劳动对象又决定了生产过程具有极强的连续性;农业生产时间与劳动时间不一致决定了其具有季节性;农业生产受环境影响较大决定了其具有不稳定性。家庭经营则能够实现对动植物的精心管理和照料,这也是我国几千年来农业精耕细作的优良传统。同时,农业中活劳动资源弹性大,家庭经营可以根据实际需要及时合理地调节劳动投入,并可以采取机动灵活的适应性措施。第二,它与当时的农业生产力水平相适应。1970年代末期,尽管农业生产力比新中国成立之初有了一定发展,但并未改变以手工操作为主、以畜力为主要动力的状况。在这种生产力水平下,社会分工不发达,社会化程度不高,市场发育不健全,农业劳动力整理素质不高,都不宜简单地扩大生产规模,进行较大规模的集体经营。而家庭经营则与这种生产力水平相适应。小规模生产中适宜互助和合作的部分,则可以由统一经营层次来完成。当生产力水平有了较大提高后,家庭经营可以借助统一经营层次提供的逐步完善的社会化服务,或者通过农户之间的联合与合作,进一步参与社会分工与专业化生产,克服规模小和决策分散等不利因素,实现与大市场的顺利对接,实现农业的现代化。目前,我国农村家庭经营正在实现由传统向现代的转变。第三,它与血缘关系、历史关系相适应。家庭经营是以最亲密的血缘与婚姻关系为基础,加之中国传统家庭观念,能够使家庭在农业中集经营者与劳动者与一身,保证利益目标和行为动机的一致与协调。家庭成员自愿把自身目标与家庭整体目标统一起来,在农业生产中尽其所能地发挥自己的体力和智力,还能够精打细算,节省开支,降低成本,这就不存在控制和监督失效或成本过高的问题。相反,雇工经营或者集体经营的农业,往往难以达到农场主预期的经营效果。家庭经营在我国得以推行,还有重要的历史原因。我国几千年来自给自足的农业生产体系,以家庭为主经营的传统观念根深蒂固,家庭作为一个生产单位在农业中很难被割裂或者替代,时至今日,我国农村家庭仍然是一个活跃的社会经济细胞。事实上,农业的家庭经营一直是世界范围内的普遍形式,其他的经营主体只占很小的比例。以美国为例,10个农场中有9个是家庭农场,而且公司制农场的85%是家族公司。 东亚的日本、韩国以及我国台湾省,农业的经营主体也都是农民家庭。

马列主义经典理论认为,小农经济缺乏生命力,一定会被资本主义和社会主义的大农业所取代。因此各国的共产党在取得政权后,都积极消灭农业的家庭经营,努力走集体化道路。我国土地改革完成后,中央认为获得土地后的家庭经营不可避免地会滑向资本主义,为了向社会主义转变,必须引导推进农业的合作化和集体化。因此,在农业合作化之后,家庭经营被看作是集体经济的对立物,似乎只有彻底铲除,才能巩固和发展集体经济。在上个世纪50年代后期和60年代初期,包产到户则被认为是试图恢复家庭经营的最主要形式,多次受到严厉打压。但是,无论是农业生产合作社的“统一经营、统一分配”,还是生产队的“小段包工”、“定额计配”,由于无法把社员的劳动与农业的最终产出联系起来,对于农业生产的最终结果而言,责任不清和赏罚不明问题,总是无法避免。这就使得在20多年的集体化阶段,一直无法避免“大概工”,也克服不了平均主义“大锅饭”等弊端。

为了解决集体经营的生产队中的“搭便车”问题,必须考虑农业生产的特殊性,发挥家庭经济的优势,让家庭经营重新成为农业生产的基本单位。因此,每当农业生产中遇到困难时,广大农民都会自觉选择包产到户,通过家庭经营改善整个农业生产和他们自身的生存状态。从这一点上来说,我国农村改革的过程,就是包干到户、包产到户的多次尝试和最终在农村普及的过程,也就是恢复家庭经营主体地位的过程。正如杜润生在1981年的一次会议上所言:“从1956年出现包产到户到现在,已经是四起三落了,如果我们再拒绝接受,予以打击,它还会有第五次、第六次。” 当然,农业集体化的各种弊端,不只在我国存在,其他社会主义国家,如苏联、中东欧和越南等,也都广泛存在。后来这些国家的农村改革大都放弃了农业的集体统一经营,重新确立了家庭经营的主体地位,所不同的是,他们连所有制也一同改革了。

2.恢复家庭经营后取得的成效

随着农村改革的推进和包产到户在全国范围内普遍实行,1978-1984年,我国农业农村快速发展,家庭经营的优势得到充分展现,主要反映在以下两个方面:

一是农作物产出迅速增长。《建国三十年全国农业统计资料(1949-1979)》、《建国三十年全国农业统计资料续编(1979-1983)》和《中国统计年鉴(1985)》的数据显示,我国粮食、棉花和油料的产出,分别从1977年的每公顷2348.42公斤、422.84公斤、760.31公斤,增加到1984年的每公顷3608.13公斤、903.90公斤、1418.87公斤。从1978年到1984年,粮食总产由6095亿斤增加到1982年的7090亿斤,再到1984年的8146亿斤,连上两个1000亿斤的台阶。粮食产量的迅速增加,使全国的人均粮食占有量,从1978年的319公斤,提到到1984年的396公斤,增长了24.1%,年均增长3.7%,创造了以世界7%的耕地养活世界22%的人口的奇迹。改革使农村生产力大幅度提高,广大农民从贫困逐渐向小康社会迈进。林毅夫的研究表明,农村改革后农业的高速增长很大程度上归因于家庭经营的再次确立,从集体制转向家庭承包的农作制度改革,对1978-1984年间增长的贡献达到42.20%。 尽管贡献的大小受到争论,但大部分学者都同意家庭经营制度能够显著提高农户的生产积极性,从而改善农业的生产效率。

二是农民收入情况明显改善。一方面,我国农民的绝对收入水平迅速提高,而且快速脱离绝大部分收入都用于购买食物的较为贫困的状态。《新中国60年统计资料汇编》的数据表明,1978年到1984年,我国农村居民家庭平均每人纯收入由133.6元增加到355.3元,以年均17.71%的高速度持续增长。同时,农村家庭用于反映消费支出中购买食物所占比例的恩格尔系数,实现了稳步的下降,从1978年的67.7%下降到1984年的59.2%。另一方面,我国农民的相对收入也明显提高,推动了城乡收入差距的缩小。根据《新中国60年统计资料汇编》和世界银行的数据,在恢复家庭经营后,农村居民人均纯收入和城市居民人均可支配收入比从1978年的1︰2.57降至1984年的1︰1.84,反映贫富差距的基尼系数也从1980年的0.320降低为1984年的0.257。 可见,实行家庭承包后,农民的生活状况不仅绝对改善,在国民收入分配中的相对地位也有了迅速的改变。

以上只是恢复家庭经营制度的直接成效。最重要的是,这一核心制度的重新确立,诱发了整个农村经济体制机制的变革,如取消人民公社和村民自治制度的建立等,并推动了流通体制、劳动力管理制度、户籍制度、金融制度以至整个经济体制的改革,为进入新世纪以后的中国经济起飞奠定了微观基础。

二、农村基本经营制度面临的问题和挑战

农村改革以来,尤其是新世纪以来,农村经济社会快速发展,使得基本经营制度的一些固有缺陷开始显现,集体经济组织“统”的职能发挥不足、家庭经营过于分散等方面的原因导致农民增收、农业增效的难度加大。同时,工业化、城镇化快速推进,一方面导致青壮年农村劳动力持续流失,影响农业综合生产力的提高,加剧了农业兼业化、农民老龄化和农村空心化,另一方面增加了农民土地流转的需求,为我国农业规模经营的实现和新型经营主体的培育提供了新机遇。

(一)农村基本经营制度的既有缺陷亟待修补

1.现行农村土地制度难以满足农业进一步发展的需要

首先,农村土地细碎化严重,制约了农业规模经营发展。虽然在实行家庭承包经营制度时,中央在1982年一号文件中明确“提倡根据生产的需要按劳力或人劳比例承包土地;由于劳力强弱、技术高低不同,承包土地的数量也可以不同”,但土地是农民最基本的生产资料,为了体现公平、减少矛盾,各地主要采取了按人头把土地分给农户的“均田制”,即在土地按优劣分级之后,把每一等级的耕地都在村民之间平均分配,以保证同一集体组织内部的每一农民家庭都拥有本村各个等级的土地。这就导致一片土地可能被分成很多小块,每户的耕地都散落在不同的地块上。此后,随着农村人口的持续增长,农地细碎化程度日益严重。杜润生在回忆这一问题时说:“现实中不能令人满意的一个问题,就是土地分割得非常零碎。各地分配土地的具体办法,一是把土地分成上、中、下三等,按等级计算‘分数’,然后按‘分数’配给土地。但农民要求,分配时必须好坏搭配,结果不得不把好地、坏地平均分成了若干块,最多的一户农民有分到9块土地的。” 1997年全国第一次农业普查结果表明,我国90%以上农户的农地经营规模在1公顷以下,这些农户经营的农地占全国的79.07%。新世纪以来,农村耕地的细碎化程度进一步加剧。据农业部农村固定观察点办公室调查,2003年我国农户家庭平均土地经营规模为7.517亩,户均有土地块数5.722块,平均每块大小为1.314亩,其中东部地区由于人地比例较高,农户家庭平均土地经营规模4.438 亩,户均有土地块数3.850块,平均每块大小仅有1.153亩。至2006年全国第二次农业普查,我国农地经营面积不足1公顷的农户数量比重高达92%,全国农地总面积的84.8%由这些小农户分散经营。2011年,国务院发展研究中心“统筹城乡发展中农民土地权益保障研究课题组”对全国范围内669户农户的调查表明,拥有自有承包者耕地的受访者共有耕地平均4.82块,其中10.9%的受访者共有耕地1-2块,53.1%的受访者共有耕地2-5块,25.7%的受访者共有耕地5-10块,10.3%的受访者共有耕地10块及以上。

黄宗智的研究发现,农地细碎化是中国传统农业生产中的一个突出特征。 有学者在对河北、江苏等地的农户数据进行研究后,倾向于认为中国的农地细碎化有利于提高农户的物质投入效率,进行多样化的农作物种植,合理配置劳动力, 从而提高粮食生产能力和农户的种植业总收入,甚至有助于缩小农民家庭收入的不平等。 但更多的学者认为,土地细碎化阻碍了农业生产规模效益和粮食产量的提高,降低了农户收入水平,浪费了农村劳动力。 事实也是这样,目前我国多数地区土地的严重细碎化,已经阻碍了农业综合生产力的进一步提高和农业现代化进程。我们在各地农村调查发现,农地细碎化导致中国农地的有效耕种面积被缩小了5%-10%。也就是说,即使农业生产效率不变,只要有效解决农地细碎化的问题,我国的农业产出就有可能增加5%-10%。有的学者计算,如果让所有家庭的零散土地完全归整,即如果每户只有一块土地,则我国的粮食产量每年可以增加7100万吨。 有学者采用随机前沿生产函数研究了农地细碎化对农户粮食生产的影响,发现土地地块数量对农户的资本投入有负面影响——地块数量增加1%,将导致农户资本投入减少0.32%,因为农地细碎化会减少农户的资本投入和劳动力投入,从而降低了农户的粮食生产效率,减少了粮食产量。

其次,农村土地所有权界定不清,影响了农地利用效率和农业长期发展。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定,农村的土地除法律规定的以外,属农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)进一步规定,农村土地除了村集体所有和乡集体所有的之外,由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。但是,由于对“集体”的界定不明确,这些规定让人对土地究竟归谁所有产生了认识上的混乱。杜润生在回忆当时的情况时说:“承包土地的所有权究竟归谁,不明确。人民公社核算单位以队为基础是指生产队,后来的村民委员会在《宪法》上定为自治单位,而在很多地方村委会是原来的生产大队。还有少数地方把土地宣布为乡镇所有了”。

据农业部1987年对全国1200个行政村的调查,实行土地归行政村所有的占34%,实行土地归村民小组所有的占65%。与农村改革之初的1981年相比,土地所有权归村委会的比重明显提高,相当一部分原来的生产队,失去了原有的土地所有权。 高飞在2008年基于全国10个省30个县1799个农户的抽样调查数据发现,农户认为土地所有权属于国家的占41.91%,认为属于村集体的占29.57%,认为属于村民小组的占6.23%,认为属于个人的占17.62%。 国务院发展研究中心“统筹城乡发展中农民土地权益保障研究课题组”2011年在全国范围内对669个农户的调查结果表明,32.9%的家庭没有土地承包经营权证,33.7%的家庭没有与集体签订过土地承包合同。另外,在受访者中,认为土地所有者是村集体和国家的比例分别是40.6%和44.7%,另有14.7%的受访者说不清土地的所有权归属。 上述研究成果表明,我国农村土地所有权虚置问题十分严重,而且有从村民小组所有向村集体所有转变的趋势。所有权虚置、地权关系不稳定,是改革至今各种侵犯农民合法土地权益事件的根源,如农业结构调整过程中强迫农民统一种植某种作物、征地补偿时村级组织甚至乡镇政府随意提高留成比例、土地流转过程中强迫农民转出土地或接受某一价格等。这一状况如不能尽快改变,必将对农业长期发展和农村稳定产生重大影响。

从市场经济的逻辑看,产权清晰是市场有效率运行的重要前提,因此土地制度的经济效果,一直是学术界比较关注的问题。近年来,一些学者对土地所有权虚置造成的效率损失进行了测算。据杨小凯估计,如果在1987年允许土地自由贸易的话,中国农民的人均真实收入将增加30%。 虽然其结论背后隐藏的土地私有化逻辑需要讨论,但是,这一研究仍然让学界对土地所有权清晰能够产生的经济效益有了量化认识。还有的学者指出,集体土地所有权先天性缺陷与制度供给不足引致了土地经营的低效益、高成本,也直接导致了农村、农民的贫困和农业经济的全面萎缩,因此,需要进一步完善我国的农村土地制度。

2.集体经济组织“统”的职能发挥不够

实行家庭承包经营之后,集体经济组织逐渐退出了农业生产活动,经营活动逐渐向非农产业转移,其“统”的职能也转变为农业社会化服务,主要负责组织农民进行农田水利建设和向农民提供某些生产服务等。我们的前期研究发现, 当前农村集体经济组织为农户提供的社会化服务具有以下四个特征:一是集体经济组织为农户提供的服务种类普遍较少,且项目之间被提供的频率具有较大差异。被提供最多的几项服务分别为灌溉服务、技术指导、信用评级证明和政府法律信息、技术培训和购买良种。二是集体经济组织提供的社会化服务以产前、产中服务为主,产后服务比较薄弱。服务主要集中在灌溉、购买良种、饲养技术、畜禽防疫等产前、产中环节,而产后环节的服务,如种植业产品的包装、储藏、运输以及畜禽产品的屠宰、运输和加工等,则很少被提供。三是集体经济组织提供的社会化服务大多是自发性的,收费的服务项目比较少。无论是农田灌溉服务、技术指导和技术培训服务,还是政策法律信息服务、良种购买服务等,绝大部分都是集体经济组织主动为农户免费提供的。四是村干部比较重视农业社会化服务,但有计划向农户提供服务的集体经济组织并不多。

在农业社会化服务体系中,村集体经济组织起到连接农户和各种服务主体的作用。早在1991年,《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》就指出:“农业社会化服务的形式,要以乡村集体或合作经济组织为基础,以专业经济技术部门为依托,以农民自办服务为补充,形成多经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系。” 党的十七届三中全会也提出要“发展集体经济、增强集体组织服务功能”。但在整个服务体系中,村集体经济组织始终是最薄弱的环节。造成集体经济组织“统”的职能发挥不够,为农户提供的社会化服务普遍较少、可持续性差、覆盖的生产环节不全面的主要原因,可以归结为以下四个方面:首先,“包产到户的实行,意味着经营权力的转移,把经营权下放给农户了。对基层干部的工作又做得不够充分,使他们感到有点意外,由原来的不积极,转向放任自流。同时出现农民的短期行为,对于公共财产(虽然文件上都要求‘保护公共财产’但缺乏具体章法)。如农业机械、水利设施、仓库、农具、车马,有的贱价处理了(约占70%),有的卖不出去而废置(约有30%左右的固定资产丧失效用)。” 集体经济实力薄弱,无力向农户提供高水平的农业社会化服务。国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设研究”课题组2006年对17个省(市、区)2749个村庄进行的调查表明,所调查村庄中一般集体收入不到5万元,其中资不抵债的村庄占到32.9%,净资产处于0元到负10万的村占到21.9%。 可见,村级集体经济的收入十分微薄,集体经济实力普遍不强,受其制约,为农户提供服务的能力也就颇为有限。其次,集体经济组织涣散,难以有效承担提供农业社会化服务的职能。“统”的职能,或者说农业社会化服务体系,需要通过相应的组织架构才能实现。但是,由于集体经济组织收入微薄,部分村级集体组织已经不能正常运转,村级组织的凝聚力很弱、村干部的积极性不高,为农户提供服务的能力不足。再次,集体经济组织在农业化服务体系建设中的定位不明,主体功能不突出。在改革开放以后出台的法律法规中,自始至终没有对农村集体经济组织给予定位,在市场经济中,缺乏明确定位的主体是无法充分发挥作用的,也无法实现财富的自我积累。在这种情况下,虽然中央多次强调集体经济组织在农业社会化服务体系建设中的重要作用,并明确集体经济组织开展的服务应以统一机耕、排灌、植保、收割、运输等为主,引导其将服务的重点放在产中环节,但是实际上大部分村集体经济组织根本没有能力提供全面的产中服务。最后,集体经济组织缺乏外部支持,开展农业社会化服务的能力受到限制。这种限制来自两方面:一是少数农户的“搭便车”行为使村级社会化服务难以有效开展;二是政府扶持的缺位导致村级社会化服务难以正常开展。

近些年来,尤其是2006年农业税在全国范围内被取消后,农村集体经济组织不再负责收取农田灌溉费用,也没有了参与农田水利设施建设的组织能力和制度激励。农村集体经济组织逐渐脱离农田灌溉和农村水利基础设施建设,其农业社会化服务职能进一步弱化。集体经济组织“统”的功能无法顺利实现,不仅阻碍了现代农业技术的采纳和农业生产率的提高,还恶化了农户小生产和大市场的对接关系,加剧了农产品“卖难”。

(二)新形势对农村基本经营制度的要求越来越高

1.工业化、城镇化加速给“三农”带来新挑战

自20世纪末以来,城乡壁垒逐渐被打破,农村青壮年劳动力大量流入城市,成为城市社会群体中重要的组成部分。据国家统计局统计,2003年,我国有1.139亿农村劳动力外出务工,到了2012年底,这一数量已经增加到2.626亿,增加了一倍多。农村人口进城务工、就业,具有积极作用。一方面,它弥补了城镇劳动力供给的结构性不足,有效地抑制了劳动力成本的上升速度,为发挥劳动力资源优势、提高我国企业的竞争力作出了不可磨灭的贡献。另一方面,它也减少了农民的隐蔽性失业,提高了农民的绝对收入,改善了农民的生活状况。但是,因工业化、城镇化快速推进而诱发大量青壮年劳动力持续离开农村,也给农业农村发展带来了诸多挑战。具体来看,这些挑战集中体现在三个方面。

一是“谁来种地”问题突出。自20世纪末以来,我国工业化、城镇化推进加快,农村劳动力持续向城市转移,不少农村出现务农劳动力老龄化和农业兼业化副业化现象,农业劳动力结构性不足的问题日益凸显。调查发现,目前从事农业生产的劳动力平均年龄在50岁以上,其中上海等经济发达地区务农农民年龄已接近60岁,“老人农业”现象已成为困扰中国农业发展的现实难题。 湖南宁乡县农业局2012年对县里100个村1000户农户进行的调查结果显示,1000户农户中,粮食生产从业人员50岁以上的占了63%,20到29岁的只有3.5%,30岁到49岁的约占25.3%;从男女比例来看,男性仅占34.3%,女性占到了65.7%;从文化程度来看,小学文化占17.2%,初中文化67.7%,高中及以上学历的,仅仅15.1%。 全国产粮先进县尚且如此,其他地方的农村劳动力的老龄化、女性化和低学历化情况可想而知。同时,农业兼业化副业化现象越来越突出。有学者指出,虽然工业化、城镇化能为农民创造大量的非农就业机会,但农户在综合权衡各种利益得失后,一般并不会选择放弃土地,甚至不会参与土地流转,而是选择兼业化经营,以获得更多的收益。 钱忠好对江苏、河南、宁夏等地467户农户的调查表明,高达66%的被调查农户认为其承包土地面积偏低,生产经营能力未能得到充分利用。 为了实现收益最大化,农户必须充分利用其劳动能力,兼业化、副业化往往成为第一选择。

二是农村“空心村”现象严重。农村宅基地过度占用耕地、大量房屋闲置造成的土地浪费十分严重。以河南省为例,据河南省国土资源厅调查统计,仅“空心村”就浪费耕地150万亩。农户新建住宅像“摊煎饼”一样不断外扩,该省正阳县户均宅基地达3亩,是国家宅基地划拨标准的10倍,全县合计浪费耕地20万亩,其中有一户人家的宅基地多达13亩,且长年闲置。在其他省份的一些地方,随着农村人口持续向城市转移,长期闲置的宅基地和荒废宅院也日渐增多,有的地方闲置比例高达11%。 新世纪以来,劳动力向城市转移速度加快,农村空心化程度日益严重。据中国科学院地理科学与资源研究所估计,目前传统农区1/4至1/3的村庄有空心化问题,全国空心村综合整治潜力可达757.89万公顷,相当于5个北京城的面积。 空心村不仅侵占了大量耕地,浪费了土地资源,还产生了很多社会问题,增多了农村社会安全隐患。

三是农业劳动生产率提高缓慢。农业劳动生产率是指平均每个农业劳动者在单位时间(一般指一年)内生产的农产品产量或产值。研究表明,自20世纪90年代以来,无论是与其他国家相比,还是与国内的非农产业相比,我国的农业劳动生产率提高都过于缓慢。从国际对比角度看,我国与世界主要国家的农业劳动生产率差距持续扩大。世界银行公布的《世界发展指数(2013)》数据表明,2011年我国每个农业劳动者年生产农业产值为571美元,比2000年的358美元增加213美元,十一年来共增长59.5%。缓慢的增长速度,不仅导致我国的农业劳动生产率远远低于巴西、俄罗斯等金砖国家,也使得我国与美日等发达国家的农业劳动生产率的绝对差距进一步扩大。 从国内不同的产业部门来看,农业与非农产业的相对劳动生产率差距也非常明显。2000年,我国农业产值占GDP的份额为15.9%,而农业的就业人口比例高达50%,非农产业与农业的劳动生产率差距已从1990年的3.93倍扩大为5.29倍。 虽然新时期以来,随着城镇化加速和农村劳动力转移加快,农业劳动生产率有所提高,但与非农产业相比,仍然有很大差距。《2012年国民经济和社会发展统计公报》的数据表明,至2012年,农业产值占我国GDP的份额为10.1%。但是,农业就业人口依然占到总就业人口的33.6%。 据此可以算出,至2012年,非农产业劳动生产率仍然为农业劳动生产率的4.5倍。 当然,考虑到流向城市的农村劳动力主要是青壮年,而留守农村的主要为女性或文化程度较低、年龄较大的男性,这些农民难以在城市找到合适的工作,而且对新技术、新品种的采纳能力和意愿都较弱,我国农业劳动生产率提高缓慢有其现实背景。

2.实现土地承包经营权“长久不变”需要解决的几个问题

党的十七届三中全会指出:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这是完善我国农村基本经营制度的重大举措,具有深远的理论和现实意义。但是,由于“长久不变”是一个新的提法,对于如何执行,面临着很多现实问题。

一是如何在长久不变的基础上解决“有地无人种”和“有人无地种”的现实矛盾。大部分地方自第二轮承包后(有的自第一轮承包后),就按照中央的精神,没有对农户的承包耕地进行调整。至今家庭人口已经发生了较大的变化,但承包耕地的总面积没有变化,出现了“一人种多人地”和“多人种一人地”并存的现象,有的耕地甚至已经无人耕种。如果据此确权并“长久不变”,则固化了这种由于自然原因而出现的不平等。目前面临的两难困境是,既要有效解决这一问题,又要保持土地承包经营权的稳定,需要在大量调研的基础上拿出解决问题的对策,关键是要看广大农民的选择。从逻辑上看,承包耕地的频繁调整不利于地权的稳定,从而不利于农民对土地的投入,尤其是农田水利设施等固定资产投入;容易诱发农民对土地的掠夺性使用,不愿意培育土地肥力;并且加剧了承包耕地的细碎化。正是基于以上原因,启动了第二轮承包的1993年中央11号文件指出:“为避免承包耕地的频繁变动,防止耕地经营规模不断被细分,提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法。”党的十五届三中全会也指出:“稳定土地承包关系,才能引导农民珍惜土地,增加投入,培肥地力,逐步提高产出率;才能解除农民的后顾之忧,保持农村稳定。这是党的农村政策的基石,决不能动摇。要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权。”土地承包关系不稳定及其对农业生产的负面影响,中央自1980年代中期就发现并于1987年决定在贵州省湄潭地区设立农村改革试验区,“最可贵的是与农民协商,接受承包田‘生不添,死不减’” 。正是在湄潭试验及其他地区大量调研的基础上,才有1993年11号文件中“增人不增地、减人不减地”做法的出台。因此,这个政策当然应该是符合农民利益的,广大农民也应该自觉选择“增人不增地、减人不减地”,但刘守英最近在贵州湄潭的调查结论却与此相反,“农民对土地调整的意愿仍然强烈,93%的被调查者同意按人口进行土地再分配”。 贺雪峰在同一地区的调查也得出了相同的结论。 这起码说明各地情况千差万别并不断变化,如何既确保农民的合法权益得到充分保护,又在统一政策下允许农民有一定的选择弹性,是一个值得深入研究的重大问题。

二是如何保障第二轮承包时放弃承包土地的农户的权利。上个世纪90年代,由于当时农村的税费负担较重,一些外出打工收入比较稳定的农民,在农村土地第二轮承包时放弃了承包。近些年来,随着免除农业税费和农村土地流转价格不断升高,这部分人想再次获得承包资格,继续承包农村的土地。从现实中看,有些地方由于留有机动耕地而比较顺利地解决了这类问题,而没有机动地的地方则很难解决,成为农村土地纠纷多发的诱因之一。这个问题涉及到的农户较多,应引起有关部门的高度重视,在接下来农村土地承包经营权确权登记颁证工作中,给予确认并颁发土地承包经营权证书等确权或确利文件。

三是如何在已经实行规模化经营(比如集体农场)的大城市郊区落实长久不变。在上个世纪80年代末期和90年代初期,一些大城市郊区推行规模经营,把已经承包的耕地再次集中起来,实行集体农场或者家庭农场的经营模式,这种情况下如何体现长久不变?如何把确权和确利相结合,使农民能够充分享受工业化、城镇化带来的土地收益,是这类地区迫切需要解决的问题。

四是如何在工业化程度较高的村庄落实土地承包的长久不变。少数村由于工业化程度较高等原因,自始至终没有把土地承包到户,而是坚持采取集中经营的方式,把农业打造为一个生产车间,在村庄高度发达的工业的带动下率先实现了农业现代化。村民的收入绝大部分来自非农产业,对农业的依赖很小。这类村庄的共同特点是,80年代初期开始工业化的资金主要来自改革前30年的农业积累;90年代后期国家实行“最严格的土地制度”,村庄工业的快速发展主要得益于集体所有制下村庄内部土地的非农化。因此,这类村村民对于土地权利的实现,最佳方式可能是以股权换土地,使农民真正获取村庄工业化带来的收益并且与工业化同步增长。

五是对土地承包经营权的管理和相关法律的修订问题。2009年中央一号文件指出:“抓紧修订、完善相关法律法规和政策,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”2013年中央一号文件指出:“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式,完善相关法律制度。”这是具有重大理论和现实意义的任务。从成都等地“长久不变”的试点情况来看,目前很多涉农法律、法规都需要重新修订,以便明确“长久不变”的起点和期限、《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)所规定的农村土地承包经营权用益物权的具体体现、作为用益物权的农村土地承包经营权的登记管理等问题。

3.农民进行土地流转的需求日益强烈

1984年中央一号文件就明确提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”,但1980年代的土地流转一度十分缓慢,这是和当时的经济社会环境相一致的。自1995年《国务院批转〈农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知〉的意见》提出“建立土地承包经营权流转机制”后,全国范围内的土地流转逐渐兴起。2008年党的十七届三中全会在作出“长久不变”的决策后,进一步提出“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场”,农村土地流转逐渐加快。据农业部统计,2007年流转土地面积占农村家庭承包经营总面积的5.2%,2008、2009、2010、2011、2012年分别达到8.9%、12%、14.7%、17.2%、21.5%。截止2012年6月底,广西富川县土地流转面积达到40万亩,分别占农用地总面积的21.4%和耕地面积的67.1%。江苏东海县仅2012年1-7月,全县新增流转土地面积就有13.92万亩,累计流转土地面积已达74.57万亩,占全县耕地面积的40.64%,其中新增规模经营面积19.57万亩。

2008年以后土地流转的加快是由许多因素共同促成的。首先,保护农民产权的法律和政策体系基本形成。《宪法》规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”;《物权法》把农民土地承包经营权界定为“用益物权”;《中华人民共和国农业法》、《土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《中华人民共和国土地承包经营纠纷调解仲裁法》等构建了比较完善的保护农民土地合法权益、促进土地流转的政策法律框架。其次,外出务工农民和种田能手都有流转土地的现实需要。我国有2.6亿农村劳动力外出打工,按2亿农户计算,每户至少有1名劳动力在外务工,这就在客观上产生了把土地流转出去的强烈需求。据统计,目前已经有超过4000万农户部分或全部转出土地。而且,改革开放30多年来,在农村职业分化过程中形成了一支庞大的种田能手队伍,他们需要种植规模达到一定限度后才能获得和外出务工或经商相接近的收入水平,客观上产生了转入土地的强烈需求。再次,各地政府的大力推动,加速了土地流转。据我们调查,全国大约有20个省、直辖市、自治区颁布了省级党委或政府有关推进农村土地承包经营权流转的文件,绝大部分市、县都有相应的推进土地流转的举措。一些地区还有专门的奖励措施,如一些地区对转出和转入方各奖励100元,有的则各奖励300元。到目前为止,以县级土地流转市场(中心)为主体的中介组织基本形成体系。很多村专门成立了由村党支部书记或村委会主任牵头成立的土地流转合作社或土地股份合作社,对于促进土地流转起到了十分重要的作用。

总的来看,现阶段的土地流转促进了农业经营规模的扩大,有利于推动现代农业发展;吸引了各方面资金投向农业,实现了农业投入主体多元化;转出方和转入方实现了利益“双赢”,有利于促进农民增收;有利于提高农产品供给水平,促进农业结构优化升级。而且,土地流转机制的建立,改变了一部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的长期兼业化状态,解除了土地对这些农民的束缚,使他们能够成为彻底的工商业从业人员。但是,另一方面,有些地方政府对农民意愿不够尊重,对农民的利益考虑不够充分,在土地流转时存在行政手段强制流转、流转后利益分配不公等现象,引发了一些社会矛盾。国务院发展研究中心课题组2006年的调查数据显示,农民上访事件中有26%是土地流转引发的。 总之,土地流转日益成为影响农业发展和农村社会稳定的重要问题,亟待通过完善农村基本经营制度加以解决。

三、如何继续稳定和完善农村基本经营制度

基本经营制度是党的农村政策的基石。自1984年中央一号文件提出“继续稳定和完善联产承包责任制”以来,如何稳定和完善这一基本制度,一直受到中央的高度关注。1991年,《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》指出:“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制,作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来,并不断充实完善。把家庭承包这种经营方式引入集体经济,形成统一经营与分散经营相结合的双层经营体制,使农户有了生产经营自主权,又坚持了土地等基本生产资料公有制和必要的统一经营。这种双层经营体制,在统分结合的具体形式和内容上有很大的灵活性,可以容纳不同水平的生产力,具有广泛的适应性和旺盛的生命力。这是我国农民在党的领导下的伟大创造,是集体经济的自我完善和发展,决不是解决温饱问题的权宜之计,一定要长期坚持,不能有任何的犹豫和动摇。”

经过30多年的改革和发展,现阶段我国农业和农村发展的微观基础和宏观环境都发生了深刻变化。为了进一步推动农业发展、农村繁荣,从而为经济社会发展和国家工业化、城镇化的顺利推进创造条件,必须按照十七届三中全会的要求,坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保持现有土地承包关系稳定并长久不变,在此基础上创新完善农村经营体制机制,积极培育新型经营主体,加快新型农业社会化服务体系建设,在“四化”同步的基础上稳步推进农业现代化。

(一)保持现有土地承包关系稳定并长久不变

农民问题的核心是土地问题。土地制度是农村的基础制度,它不仅决定了农民和土地结合的具体方式,还决定了农业生产经营的具体形式。近几年来,农民收入中家庭经营收入所占比重不断上升,土地在提高农民收入中的作用越来越明显。尽管随着农民市民化的推进,一部分农民正逐步摆脱对农村土地的完全依赖,但截至2012年底,常年生活在农村的人仍然占全国总人口的47.4%。即使到2030年前后我国城镇化率达到70%,仍有5亿人生活在农村。如何保证这部分农民在为城镇居民提供充足的优质农产品的同时,达到和城镇居民相近的收入水平,是一个大问题。这要求做出相应的制定安排,为以种植业为主要从业行业的农民获得更多土地从而获得与城镇居民相近的收入提供基础条件。目前,农村社会保障制度还很不完善,土地对农民的生存和生活保障功能依然十分突出,对农村土地的合理利用和管理,不仅关系到农民收入、粮食安全和经济发展,还关系到社会稳定。正因如此,党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)着重强调,稳定和完善农村基本经营制度,要保持现有土地承包关系稳定并长久不变,并要在此基础上赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。

新世纪以来,为了完善农村土地制度,中央一号文件做出了多项重大安排。2004年,针对农村土地征用导致农民上访事件多发,中央一号文件提出加快土地征用制度改革。2005年中央一号文件从严格保护耕地和认真落实农村土地承包政策两个方面做了重点安排。2006年,为了提高粮食产量,中央一号文件提出坚决落实最严格的耕地保护制度,切实保护基本农田、保护农民的土地承包经营权。2007年,针对农村征地和土地流转过程中出现的一些新情况、新问题,中央一号文件再次提出在稳定土地承包关系的基础上加快征地制度改革。2008年和2009年中央一号文件对农村土地问题着墨最多,对农村土地涉及的诸多问题都做出了详细安排。2008年的一号文件对土地制度的关注主要包括以下几点:切实稳定农村土地承包关系,认真开展延包后续完善工作,确保农村土地承包经营权证到户;加强农村土地承包规范管理,加快建立土地承包经营权登记制度,继续推进农村土地承包纠纷仲裁试点;严格执行土地承包期内不得调整、收回农户承包地的法律规定;推进征地制度改革试点,建立征地纠纷调处裁决机制,切实保障农民土地权益等。2009年中央一号文件结合十七届三中全会《决定》关于“现有土地承包关系要保持长久不变”的要求,从三个方面强调了农村土地制度:一是稳定农村土地承包关系,通过抓紧修订、完善相关法律法规和政策,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,保持现有土地承包关系稳定并长久不变;二是实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。这是中央针对农村“空心村”问题和城乡建设用地总规模扩大过快做出的重要部署;三是全面推进集体林权制度改革。用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革任务,推动林地、林木流转制度建设,完善林木采伐管理制度。2010年,中央一号文件要求全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”,扩大农村土地承包经营权登记试点范围,同时要求有序推进农村土地管理制度改革,力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。为了让法律跟上实践的需要,中央首次在一号文件中提出加快修改《土地管理法》。2012年,除了再次要求保持土地承包关系稳定并长久不变之外,中央一号文件提出加快推进农村地籍调查,推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权登记工作,并再次要求加快修改《土地管理法》。2013年,中央一号文件对农村土地问题有了新的具体部署,提出全面开展农村土地确权登记颁证工作,用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证,并重申加快修订《土地管理法》,要求抓紧研究土地承包关系长久不变的具体实现形式,完善相关法律制度,探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度,尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。

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具体来看,为了进一步完善农村土地承包制度,必须做好以下三方面工作。

1.稳定农村土地承包关系

在目前农村土地承包关系总体稳定、农民群众对土地承包关系比较满意的背景下,稳定农村土地承包关系,就是要把现有土地承包所形成的权利义务关系按照法律和政策的规定全部落实下来,搞好土地承包经营权的确权、登记、颁证工作,确保承包合同到户、承包地块和面积明确,把农民承包土地的各项权利依法落到实处。稳定农村土地承包关系,有两个重要的作用。首先,稳定土地承包关系,有助于鼓励农民增加农业投入,提高土地的生产率。正因如此,在第一轮土地承包期15年即将期满时,1993年中央11号文件规定“在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变”,从而稳定了农民对土地收益预期,同时开启了以“增人不增地,减人不减地”为特征的第二轮承包进程,形成了现有土地承包关系。其次,稳定土地承包关系,有利于缓解因土地调整引发的耕地细碎化及其带来的社会矛盾。在我国的双层经营体制下,土地承包主要与农民户籍相关联。近几十年来,我国农村户籍人口数量增长幅度较大,如果根据户籍人口的变动而频频调整土地承包关系,无疑会导致农村耕地的进一步细碎化。而且土地承包涉及面广量大,情况复杂,土地调整往往会引发许多社会矛盾和利益纠纷,不利于农村社会和谐稳定。

稳定土地承包关系还涉及到集体林地承包、草原承包和海洋滩涂、荒山、荒坡承包等,限于篇幅,本文均不予讨论。

2.实现土地承包关系长久不变

所谓土地承包关系长久不变,从字面意思理解,就是在第二轮承包“30年不变”到期以后,农民与集体之间的土地承包关系长期延续,相应的面积、地块除法律另有规定外仍然保持不变,农民对承包经营的耕地拥有的权利和承担的义务长久不变。但是,我们认为,长久不变还有另外一层意思,亦即我国农村基本制度的核心——家庭承包经营制度长久不变。因此,长久不变既不是耕地承包期30年的简单延长,更不是割断现有土地承包关系的重新承包,而是对现有承包关系的稳定和延续,是完善我国农村基本经营制度的重大举措,具有深远的现实意义。长久不变能够使《物权法》所规定的农民土地承包经营权作为用益物权真正实现,强化了对土地承包经营权的物权保护。在双层经营体制下,土地承包关系长久不变,能够保证农民免于失去土地所有权(虽然土地流转可能在一段时间让其失去经营权)。大量农村劳动力在城乡之间“候鸟式”转移,要经过相当长时期才能达到均衡,农民有了长久的土地承包经营权,能够在城市和乡村之间有所缓冲,不至于成为城市贫民,也无须为基本的温饱而担忧。对土地这种特殊物品,权能时期越长,其价值就越高,这不仅有利于提高农民的收入水平,也能够促进城镇化的可持续发展,有利于整个社会的稳定。

实现长久不变,关键在于确定一个既符合现有法律法规又使农民充分认可的起点。人多地少的禀赋及其特殊性决定了农村土地承包必须把公平放在首要位置,在此基础上通过制度创新和技术创新实现效率的提高,否则,任何貌似有效的制度设计都会被农民所摒弃。那么,这个“起点”如何确定?按照2013年中央一号文件的要求,“健全农村土地承包经营权登记制度,强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作,妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。”目前农业部门正在进行农村土地承包经营权的确权登记颁证工作,我们认为,要以此为契机,把确权登记颁证作为长久不变的起点。自1993年开始第二轮承包后,大部分村都按照1993年中央11号文件的要求,“增人不增地、减人不减地”,因此,按照确权后的承包格局颁证并作为长久不变的起点,广大农民应该是认可的。至于还在进行“小调整”或者“大调整”的少数村(约占5%左右),应当由当地农民自行决定长久不变的起点,或者以最后一次调整前作为起点,或者进行再一次调整。但无论如何,起点一经确定,就不再变动,实现长久不变。当然,在确定起点时,要妥善处理前述二轮承包时放弃耕地的农民、大城市郊区和工业化程度较高村中部分农民的权益问题。在某种意义上可以认为,确定长久不变的起点是解决上述问题的最后一次机会。

3.赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权

十七届三中全会提出的赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,不仅蕴含着要通过进一步完善政策和法律,给予农民土地承包经营权更加切实有力的制度保障,而且包含了要通过完善土地承包权能,使土地承包经营权的用益物权性质更加充分、更加彻底,进而更好地实现农民土地承包权益的政策导向。

《物权法》第125条规定:“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”;第128条规定:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转” 。《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)还规定了土地承包收益可以继承。综合起来看,农民依法对承包的土地享有占有、使用、收益、继承等权利,并且有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转,承包地被征收的,承包人(农民)依法获得相应补偿。这些权利构成了土地承包经营权的权能结构,是法定权利,是设立在农村集体土地所有权之上的承包人的用益物权。但也要看到,包括《物权法》在内的各项法律之间,依然存在着不一致甚至矛盾的地方,必须尽快予以修改,尤其要修改已经严重滞后于经济社会发展需要的《土地管理法》。要健全土地承包仲裁法律制度,落实2013年一号文件的精神,尽快落实完成农村土地承包经营权确权登记工作,进一步确定土地承包经营权的其他权利,加强对土地承包经营权的法律保护。事实上,正是十七届三中全会精神和《物权法》相结合,我国的农村土地承包经营权流转才迅速发展起来。也正是日渐活跃的农村土地承包经营权流转市场的建立和完善,才使以家庭承包经营为核心的农村基本经营制度不断趋于稳定。

(二)推进农村经营体制机制创新

农村改革30多年的历史表明,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制具有优越性。但是在实践中,各地或者仅注重“分”忽视了“统”,或者在统的方面缺乏行之有效的措施。农户经营规模过小,统一经营不够,是我国农业经营体制的重大缺陷。同时,随着农村转移劳动力的数量增加,农民老龄化、农业兼业化副业化的态势越来越明显,再加上农业生产经营组织化程度低,农产品市场体系、农业社会化服务体系和国家农业支持保护体系不健全,农业持续发展面临着巨大挑战。并且,随着经济发展、农民收入水平的提高,以及广大农民视野、就业和发展的机会的扩大,土地已经由1980年代的社会保障和生存资料演变为社会保障和发展资料,其中,社会保障资料功能要求土地承包经营权保持稳定;生存资料功能则由于土地的稀缺性要求公平性,包括起点公平,也包括过程公平,这是1980年代土地频繁调整的内在;而发展资料功能则要求土地在稳定的基础上具有部分或全部资本功能,这是近年来土地流转速度大大加快的内在原因。因此,推进农业经营体制创新,必须准确把握对于农民而言土地功能的变化。

为了应对新形势,十七届三中全会把“推进农业经营体制机制创新,加快农业经营方式转变”作为稳定和完善农村基本经营制度的重要内容,并从“统”和“分”两个层次提出了“两个转变”的政策要求,即“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方式转变,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高集约化水平;统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”。这表明,在分的层面,中央已经认识到,超小规模家庭经营难以适应现代农业发展的需要。为了进一步发挥家庭经营的优势,必须推动农户从传统小生产者向采用先进科技和生产手段的现代经营主体转变。但是,按照舒尔茨的逻辑,高度兼业的传统小农户既没有增加技术、资本等生产要素投入和提高集约化水平的意愿,也缺乏运用现代农业科技、获取规模经营效益的能力,因此,《决定》把发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体作为创新农业经营体制机制的重要内容进行了部署。在统的层面,中央充分认识到,当前“统”的职能发挥不畅已经严重制约了现代农业的发展,为了提高农业产前、产中、产后的组织化程度,就要鼓励农户联合与合作,就要发展多种形式的社会化服务组织,强化农户与其他涉农主体的利益联结。其中,中央特别强调了农民专业合作社的地位和作用,不仅将其作为提高农民组织化程度的重要方式,还期待它能“成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”。此后,如何在新形式下创新农村经营体制机制,成为稳定和完善农村基本制度的重要内容。2009年中央一号文件强调要推进农业经营体制机制创新。2010年中央一号文件,再次强调了党的十七届三中全会《决定》提出的“两个转变”,并且在统的层面上,对农村集体经济组织、农民专业合作社、农业产业化龙头企业以及各种农业农村社会化服务组织进行了具体安排。2012年中央一号文件明确指出了可以通过政府订购、定向委托、招投标等方式,促进提高农业产前、产中、产后的组织化程度,推动农村经营体制机制创新。党的十八大报告进一步强调,要发展农民专业合作和股份合作,发展多种形式规模经营,构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。2013年中央一号文件把提高农民组织化水平作为农业生产经营体制机制创新的重要内容,提出要扶持联户经营、专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体。

农村经营体制机制创新的根本目标,是在保持现有土地承包关系稳定并长久不变的基础上,多措并举,重点解决农民承包地经营规模过小、农村劳动力结构性短缺和农业统一经营程度不足等难题。这需要从三个方面协调推进。

1.提高规模化经营水平,解决农地细碎化问题

随着农业现代化的推进,我国农地过度细碎化和农户分散经营引发的问题开始显现,推进农地规模经营日益受到中央的重视。早在1987年,中央5号文件就明确提出,有条件的地方可以稳妥地推进土地适度规模经营。1990年,邓小平指出“两个飞跃”,要“适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营”。近几年来,农业技术进步和农村劳动力转移,让适度规模经营的需求愈发迫切。应对这种情况,新世纪以来,多个中央一号文件都对加快土地流转、促进规模经营做出了具体安排。

2005年的一号文件提出不得随意收回农户承包地、强迫农户流转承包地,要“尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”。承包经营权流转和发展适度规模经营,必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行,防止片面追求土地集中。2006年,一号文件对土地流转和规模经营表现出更加积极的态度,指出“要健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制,有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。”随着各地土地流转的迅速兴起,2007年一号文件强调规范土地承包经营权流转。针对土地流转中出现的强迫农民流转、“反租倒包”和通过流转改变土地农业用途等问题,2008年中央一号文件要求尽快完善土地流转合同、登记、备案等制度,健全土地承包经营权流转市场,有条件的地方可以进一步培育发展适度规模经营的市场环境。十七届三中全会《决定》进一步明确,“允许农民……流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。此后土地流转全面加速,一些不当做法和新问题也频频出现。针对这一情况,2009年一号文件再次强调了土地流转的“三个不得”,即“不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”。2010年一号文件要求加强土地承包经营权流转管理和服务,健全流转市场,在依法自愿有偿的基础上,通过土地流转发展多种形式的适度规模经营。2012年一号文件提出要加强土地承包经营权流转管理和服务,并按照依法自愿有偿原则,引导土地承包经营权流转,发展多种形式的适度规模经营。为了应对近期出现的新情况,2013年中央一号文件对土地流转和规模经营做出了更为全面的安排,一是要求引导农村土地承包经营权有序流转,支持和鼓励承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,发展多种形式的适度规模经营;二是鼓励农民采取互利互换方式,解决承包地块细碎化问题,发展规模经营;三是强调土地流转的“四个不”,即不搞强迫命令、不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力;四是规范土地流转程序,逐步健全县乡村三级服务网络,强化流转服务。

中央的支持和鼓励迅速提高了土地流转的速度和农地规模经营的程度。截至2012年底,全国家庭承包耕地流转总面积达到2.7亿亩,比2007年底增加2亿多亩,6年间增加了4.22倍;流转面积占家庭承包经营耕地面积的比例达21.5%,比2007年提高16.3个百分点,增幅显著。经营耕地面积在10-100亩的农户达到了3033.3万户,其中经营面积30亩以上的种植专业大户超过900万户(土地耕种面积超过5.1亿亩),50亩以上的专业大户、家庭农场276万户。

从各地的情况来看,适度规模经营发展迅速。山西省的农地规模经营,从2008年的84万亩增加至2011年6月的260万亩,占总耕地总面积的比例也由不足2%增加到6%。黑龙江省2009年农地规模经营的耕地总面积仅为1803万亩,占农村耕地总面积的13.87%,2012年7月规模经营面积已突破4000万亩,比例增加到30.77%。内蒙古自治区2011年底的规模经营主体为10万户,耕种面积达到2231万亩。 在现代农业较为发达的江苏省和浙江省的一些地方,农地的规模化经营推进速度更快。据江苏省农委的数据,截止到2012年7月,该省农地规模经营比例高达50%左右。 而截止到2011年底,浙江宁波市的规模经营面积已经高达61%。此外,在山东、黑龙江、河北等地,受多方面因素的推动,农地的适度规模经营也快速推进。当然,由于人均耕地面积不同,各个地方对规模经营的界定也不同。黑龙江将面积在30公顷(450亩)以上的认定为规模经营,在山西、浙江、江苏等地则将规模经营界定为不少于50亩。其他的大部分地方,如内蒙古、山东、安徽、河北等地都将规模经营面积界定为100亩。这种对规模耕种面积的不同要求,既体现了当地的实际情况,也符合中央要求的“适度”精神。

总之,发展适度规模经营是转变农业生产经营方式的重要抓手,是发展现代农业的必然选择,也是提高主要农产品自给水平的重要举措。不过,需要特别指出的是,从现有的政策文件来看,中央并没有把土地流转作为实现适度规模经营的唯一路径,而是鼓励多种形式、多种内容的规模经营,如联户经营、农民合作社经营、农业产业化龙头企业带动经营等。

2.培育新型农业经营主体,解决“谁来种地”的问题

经营主体是生产力中最活跃的因素。改革开放以来,中国的农业经营主体已由改革初期相对同质性家庭经营农户占主导的格局向现阶段多类型经营主体并存的格局转变。 发展现代农业需要新型农业生产经营主体。准确判断各类经营主体的利益关系,适时调整不适应生产力发展的生产关系,正确引导和合理扶持各类新型主体的健康发展,可以为农业和农村改革发展注入新的活力,扭转农业兼业化副业化、农民老龄化、农村空心化的趋势,推动工业化、城镇化、信息化和农业现代化协调发展。

近年来,随着工业化、城镇化的深入推进,农村劳动力大量转移就业,农业劳动力数量减少、素质结构性下降等问题日益突出。尤其是近几年,许多地方留乡务农的以妇女和中老年为主,小学及以下文化程度比重超过50%。占农民工总量60%以上的新生代农民工不愿意回乡务农, 我国农业微观经营主体发生着深刻变化,传统的家庭承包经营户的衰落让“谁来种地”成为一个重大而紧迫的课题。作为家庭经营的有力补充,新型农业经营主体受到广泛关注。加快培育新型农业经营主体,是我国实现从传统农业向现代农业转型跨越的必然要求,也是坚持和完善农村基本经营制度的重要举措。近年来,为了构建新型农业经营体系,稳定提高农业综合生产能力,确保国家粮食安全和重要农产品有效供给,中央开始着力培育新型经营主体。

2005年中央一号文件提出支持农民专业合作组织发展,对专业合作组织及其所办加工、流通实体适当减免有关税费。2006年,中央一号文件开始从法律和制度着手,提出要加快立法进程,加大扶持力度,积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织。但这一阶段,中央的主要思路是让农民合作组织为农民提供生产服务,提高农户的产业化程度,让农民从产业化经营中得到更多的实惠。2007年,中央一号文件明确要求培育现代农业经营主体,积极发展种养专业大户、农民专业合作组织、龙头企业和集体经济组织等各类适应现代农业发展要求的经营主体。2008年,为了加快推进农业机械化、加强农业标准化,中央一号文件提出扶持发展农机大户、农机合作社和农机专业服务公司,而且要通过农业标准化示范项目,引导龙头企业、农民专业合作组织、科技示范户和种养大户率先实行标准化生产。十七届三中全会《决定》提出要培养新型农民合作组织,扶持农民专业合作社加快发展,“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。针对《中华人民共和国农民专业合作法》实施以来专业合作社蓬勃发展的实际情况,2009年中央一号文件着重强调要扶持农民专业合作社发展,从人员、财政、金融、登记等方面做出了具体安排,并要求开展示范社建设行动,在金融支持和国家项目扶持方面要向合作社倾斜。此外,2009年中央一号文件还要求加大对农机大户、种粮大户和农机服务组织的扶持力度,加快推进农业机械化。2010年中央一号文件提出,为了提高农业生产经营组织化程度,要推动家庭传统手工经营向采用先进科技和生产手段的方向转变,推动统一经营向发展农户联合与合作;要大力发展农民专业合作社,在政府补助、贷款担保和自办农产品加工企业方面给予照顾。文件还提出,新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜。2012年,为了进一步推动种粮大户、农民专业合作社等新型经营主体的发展,中央一号文件再次强调新增农业补贴向它们倾斜,并提出要加大对它们的信贷投放力度。与以前不同,2013年的中央一号文件在序言中特别指出,要在充分发挥农村基本经营制度优越性的基础上,着力构建新型农业经营体系。为了创新农业生产经营体制,提高农民组织化程度,文件要求尊重和保障农户生产经营的主体地位,培育和壮大新型农业生产经营组织。十七届三中全会《决定》中提出的家庭农场,在2013年一号文件中多次出现。中央将家庭农场作为与专业大户、农民合作社并列的一种新型经营主体来扶持,成为人们关注的焦点。此外,在2013年一号文件中,中央还首次提出要支持联户经营,并指出要像对待专业大户、家庭农场一样,创造良好的政策和法律环境,采取奖励补助等多种办法对其加以扶持。

从我们调研的情况看,当前我国新型农业经营主体至少包括专业农户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业、专业服务组织等部分。专业农户是家庭劳动时间大部分用于农业中的某一产业,且收入占全部收入50%以上的纯农户。大体上又可分为两类,一是种植或者养殖规模较大,尤其是从事种植业生产的农户,流转了大量土地,形成了规模化种植。这类农户一般被称之为“专业大户”。第二类就是除了专业大户之外的其他专业农户,种植户一般没有流转或者流转较少土地,但专业化水平很高,如山东寿光的菜农、陕西富平的果农等;养殖户一般规模较小,如养猪户的养殖规模一般在50左右,奶牛养殖规模一般在20头以下等,但专业化水平很高,其种植业也主要是为养殖业服务的。综合农业部门的各项数据,在1.67亿纯农户中,专业农户数量大约为一半左右。近年来,一些地方在专业大户发展的基础上,开始培育多种形式的家庭农场,实现农业经营的企业化、规模化、机械化和知识化,如农业部试点的吉林延边专业农场、上海松江家庭农场、湖北武汉家庭农场、浙江慈溪家庭农场等。按照我们的理解,家庭农场就是达到一定规模并到工商行政管理部门登记注册了的专业大户。具有家庭经营、适度规模、市场化经营、企业化管理和经营者知识化等显著特征。在上述两类主体中,如果说“新”,家庭农场是在政府引导下新出现的,属于新型经营主体。目前,国家工商总局、农业部等部门也在积极准备创立家庭农场的登记制度,一旦实施,并辅之以优惠政策,具备条件的专业大户大都会注册为家庭农场,其数量会大量增加。可以预料,这一制度创新将会对我国的商品农产品供给提到基础性作用。

农民专业合作社指在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。作为现代农业的经营主体之一,专业合作社主要起到两方面的作用,一是以农户,尤其是专业农户为主要成员,为他们提供一定的产前、产中、产后服务,据农业部统计,95%的合作社能够为成员提供有效的技术信息服务,成为连接小农户和大市场的有效载体。二是成为流转土地的重要主体之一。近年来土地流转的一个显著特点,就是农民专业合作社逐渐成为重要的流转主体,江苏、浙江等地还出台地方法规鼓励农民以土地入股专业合作社。2013年中央一号文件提出:“加大力度、加快步伐发展农民合作社,……鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社。”极大地拓宽了农民合作的领域和内容,使合作社真正成为集生产、销售、服务、融资、投资等功能为一体的综合性新型经营主体。

作为我国现代农业的重要主体,农业企业主要包括三大部分,一是农业产业化龙头企业,一般不直接从事第一产业的生产活动,而是以“龙头企业+农户”的形式为专业农户提供产前、产中、产后服务。应该说,自上个世纪中期在全国范围内推行的农业产业化政策对提高农业现代化水平起到了极其重要的作用。二是农业科技企业,如从事种子、种苗生产的企业。三是规模较大的专业农户为了生产经营或贷款的方便而到工商部门注册的企业。这三类企业在界定或统计时会有一定的重合的部分,如部分较大的农业科技企业可能会被纳入农业产业化龙头企业的范畴。从调研情况看,农业企业既有直接从事农业生产的功能,又有采取“公司加农户”方式为农民服务的内容。

专业服务组织指在现代农业发展过程中出现的以为农业生产环节服务为核心内容的社会组织,有的以企业的形式出现,有的以合作社形式出现,有的则以个体或个体联合的形式为农民服务,最典型的如农机服务组织。一些地区出现的“抓猪队”、“抓鸡队”、“打枣队”等也属于这类组织。

截至2012年底,全国有50亩以上的种植专业大户276万户、依法登记的农民专业合作社68.9多万个、农业龙头企业11.1万家。新型农业经营主体的涌现,不仅回答了农村劳动力大量转移后,“谁来种地”的问题,还强化了农民的组织化程度,并通过专业化、集约化和社会化提高了农业经营效益,增加了农民收入,稳定了农村生产。我国农业发展迈进了从传统农业向现代农业转型跨越的新阶段,农业生产经营方式开始了由传统小农生产向社会化大生产加快转变的新阶段。至2013年,我国从传统农户经营向新型农业生产经营主体经营的几种发展态势逐渐明朗:一是专业化的小规模农户和兼业农户可以组建农民合作社,可以由专业大户或家庭农场领办,也可以由其他农村能人领办,通过合作社为成员提供产前、产中、产后服务;二是传统农户中的小部分种粮能手或经营能人发展为专业大户、家庭农场,获得专业化、规模化、集约化生产经营的优势;三是既无法发展成为家庭农场,暂时也不愿意加入农民合作社的小规模农户,可以走联户经营的路子;四是不仅小规模农户、专业大户或者家庭农场,甚至规模不大的农民合作社,都可以和规模较大的农业产业化龙头企业相连接,通过龙头企业对接国内市场乃至国际大市场;五是近年来在各地出现的专业服务组织为小规模专业农户和兼业农户提供了大量专业化服务,在一定程度上解决了劳动力季节性供给不足等问题。具体分析可见本文第四部分。

当然,我国新型农业经营主体尚处于发展初期阶段,仍然面临诸多制约,培育速度需要提高,经营水平急需改善。针对新型经营主体发展面临的问题,必须通过深化农村改革,创新政策、体制和机制,进一步调整不适应生产力的生产关系,为新型经营主体的健康发展创造有利的政策和制度环境。

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3.加快农业社会化服务体系建设,解决统一经营不足的问题

农业社会化服务体系是农业现代化的重要标志,也是实现农业现代化的重要支撑。纵观发达国家的农业现代化,都是在家庭经营基础上通过健全的社会化服务体系实现的。我国目前有1.98亿农业经营户,户均土地规模不足半公顷,与世界上其他国家相比,属于超小规模经营,建立农业社会化服务体系尤为重要。一方面,由于农户生产经营规模小,生产标准化水平低,产品交易成本高,抵御市场风险和自然风险的能力较弱,虽然已经迅速发展起来276万个专业大户,但农业小生产与大市场的矛盾仍然相当严重,农户经常因市场变动或自然灾害而遭受重大损失;另一方面,由于小规模的分散生产经营,农户经常会遇到一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事,特别是随着农村青壮年劳动力大量转移就业,这一问题更加突出。因此,走有中国特色农业现代化道路,必须解决如何在家庭经营的基础上建设现代农业问题。通过建立新型农业社会化服务体系,强化双层经营中“统”的职能,为两亿超小规模农户和几百万专业大户的农业生产经营提供便捷高效的服务,有利于推动传统农业向现代农业转变,有利于促进农村基本经营制度的稳定和完善。

早在1990 年,中共中央、国务院在《关于一九九一年农业和农村工作的通知》中就首次提出了“农业社会化服务体系”的概念,并且将服务主体确定为“合作经济组织、国家经济技术部门和其他各种服务性经济实体”。1991年,《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》指出:“农业社会化服务,是包括专业经济技术部门、乡村合作经济组织和社会其他方面为农、林、牧、副、渔各业发展所提供的服务。”进入新世纪以后,中央更加高度关注农业社会化服务体系建设。2003年党的十六届三中全会提出“健全农业社会化服务体系”,并对相关政策进行安排,使供给主体更加多样化。此后,每年的中央一号文件都对健全农业社会化服务体系做出部署。特别是2006年一号文件提出“培育农村新型社会化服务组织”的新思路,并且将服务内容拓展到法律和财务等领域。十七届三中全会《决定》指出,要在“统”的层次上“培育农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织”,并重点强调“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充,公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。”2012年一号文件再次强调培育和支持新型农业社会化服务组织,通过政府订购、定向委托、招投标等方式,扶持农民合作经济组织、工商企业等社会力量广泛参与农业产前、产中、产后服务。2013年一号文件强调,要“构建农业社会化服务新机制,大力培育发展多元服务主体。”

在中央和相关部委的大力推动下,我国各类农业社会化服务组织快速发展,农村的新型社会化服务体系逐渐建立,在农业生产经营的健康快速发展过程中的保障作用日益凸显。首先,政府公益性服务体系不断优化。农业部的数据显示,2011年农业社会化服务组织县均676个,农业服务业增加值县均2.29亿元。科技部的数据表明,自2002年以来,11.6万名科技特派员活跃在农村农业基层,覆盖全国1750个县(市、区)。 截至2012年7月,商务部“万村千乡市场工程”已在全国累计建设改造农家店约60万家,覆盖75%的行政村,初步形成了以城区店为龙头、乡镇店为骨干、村级店为基础的农村市场网络。 中央财政从2007年起设立“新网工程”中央财政专项资金,截止到2012年底,负责这项工程的供销社全系统共扶持开展连锁经营和配送业务的法人企业5709家,配送中心10548个。其中农业生产资料连锁经营企业2118家,配送中心5311个;消费品连锁经营企业1297家,配送中心1882个,批发交易市场253个。2012年底,全系统各类连锁配送网点91.3万个,其中县及县以下网点43万个。“新网工程”专项资金重点扶持了694个网络薄弱与空白县,已经初步形成了覆盖县、乡、村三级的经营服务网络。其次,社会经营性服务主体加快形成。受国家政策的推动,当前我国各类经营性社会服务主体大量涌现。截至2011年底,我国各类产业化经营组织达到28.4万个,其中龙头企业11.1万家,辐射带动全国农户数达1.12亿户。 截止2013年第一季度,我国农民专业合作社数量达到73.06万家,服务成员农户达到5400多万。 此外,农村经纪人、基层农资供应商等为主体的个体形式市场性服务主体具有数量庞大、服务内容多样、服务经营形式灵活等特点,在当前的农业社会化服务体系中扮演着重要角色。

党的十七届三中全会和十八大为新时期农业社会化服务体系建设指明了方向,就是要按照建设现代农业的要求,建立覆盖全程、综合配套、便捷高效的服务体系,形成多层次、多形式、多主体、多样化的农业社会化服务格局。新型农业社会化服务体系的建立,将有利于强化农业双层经营中“统”的功能,为农民生产经营提供便捷高效的服务,把千家万户的分散生产经营变为相互联结、共同行动的合作生产、联合经营,实现小规模经营与大市场的有效对接,提高我国农业的整体素质和市场竞争力。具体地,我们可以从三个方面来建立新型农业社会化服务体系。

一是制度建设。要围绕十八大提出的“构建新型农业经营体系”和十七届三中全会指出的“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充,公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”的要求展开,在农业技术推广服务、农业生产性服务、农村商品流通服务、农村金融服务、农村信息服务、农产品质量安全服务等方面进行制度优化,形成长效机制。

二是主体建设。就政府主体而言,要加强农业公共服务能力建设,创新管理体制,提高人员素质,在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构,逐步建立村级服务站点。其中,县级技术推广机构的改革是建立新型农业社会化服务体系的重点之一。无论是农业公共服务能力建设、管理体制创新,还是乡镇农业服务机构健全、村级服务点建立、高素质农技推广人才队伍的培养,都需要在县级技术推广机构的指导下进行。同时,支持供销合作社、农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的生产经营服务。此外,还要认识到扶持新型农业经营主体与建立新型农业社会化服务体系是“构建新型农业经营体系”的两个方面。新型农业经营主体的发展会促进农业社会化服务体系的配套;而农业社会化服务体系的配套反过来又会提高新型农业经营主体的建设水平,促进农业生产的集约化、专业化、组织化和(适度)规模化发展。

村级集体经济组织的发展也是农业社会化服务主体建设的重要内容。首先,加强农村集体经济组织(社区合作组织)的立法工作,依法享有法人地位,使其运转有法可依,解决生产经营行为受限制问题; 其次,加快农村社区股份合作社改革的步伐,强化社区集体经济组织的合作性质,即“民办,民管,民受益”,调动广大农民的积极性;再次,出台相关政策,切实推进农村社区集体经济组织的发展;最后,明确社区集体经济组织的最主要职能就是为农民提供社会化服务。

三是市场建设。市场机制是除政府之外的优化农业社会化服务的重要力量。为此,一要开拓农村市场,推进农村流通现代化,加快农村日用消费品和农业生产资料连锁经营网络建设,建设以绿色农副产品物流交易中心为龙头的农副产品流通网络,充分发挥信息网络在农村流通现代化中的作用;二要健全农产品市场体系,完善农业信息收集和发布制度,发展农产品现代流通方式,减免运销环节收费,长期实行绿色通道政策,加快形成流通成本低、运行效率高的农产品营销网络;三要保障农用生产资料供应,整顿和规范农村市场秩序,严厉惩治坑农害农行为。

四、对几个重大问题的进一步讨论

自农村改革以来,针对农村土地所有制等重大问题的争论就一直没有停止过。这表明农村基本经营制度的稳定和完善已经引起了各方面的关注。对这些重大问题的研究,有利于厘清与基本经营制度相关的各种变量之间的关系,有利于深化对这一基本问题的认识。事实上,各种观点都是从不同角度、不同方面对农村基本经营制度的认识,不存在绝对意义上的对错之分。而且任何一种观点即使对于反方观点也都有一定启发。有的是在一个地区的实践经验,虽然由于条件不同无法移植到其他地区,但仍然具有一定的借鉴价值。限于篇幅,本文选取四个在理论或者实践上争论较大的问题进行讨论。

(一)农村土地制度走向:国有,集体所有还是私有

土地制度作为农村基本经营制度的核心,事关农业生产发展、农村社会稳定和广大农民的利益,一直受到社会各界的高度关注。如前文所述,自上个世纪80年代后期,家庭承包经营制度就开始暴露出由于过于分散而产生的一些弊端。从那时起,学界和政界就开始思忖、探索农地改革之良策。进入新世纪以来,随着现代农业的快速发展和城镇化的迅速推进,集体所有、家庭承包的弊端进一步显露,如何改革和完善农村土地制度已成为学术界争论的焦点。关于农村土地制度的争论,可以归结为是坚持完善集体所有制,还是进行国有永佃制或土地私有化改革的问题。

1.是否要用国有永佃制替代集体所有制?

关于国有永佃制的研究大致可以分为两个阶段。第一阶段是上个世纪80年代中后期,粮食生产由1984年的高峰跌入1985 年的低谷,随后农业发展出现了新的徘徊。学界对集体所有、家庭承包的农村土地制度开始反思。有学者认为,农村土地集体所有制从来就没有真实地存在过,社会主义实践的发展已经达到了这样的程度, 到了还农村土地国家所有制本来面目的时候了。 还有学者指出,在人民公社时期,农村土地确属集体所有,但人民公社解体以后,农民集体作为一个经济组织事实上已经不存在了,没有也不可能产生一个新的集体经济组织取代人民公社来充当集体土地的所有权主体。因此,实行土地国有化、农民永佃制就成为一种现实可行的制度选择,而且这种选择在我国的经济、政治和社会生活中不会引发剧烈动荡。 也有学者强调,由于土地资源的特殊重要性及其在我国的极端稀缺性,实行土地国有化才便于国家对土地资源的高效管理,而如果不建立永佃制,现行的农村土地承包制度的病疾就难以消除。 有学者强调农村土地在集体化之前所有权、经营权都是农民的,采取“国有+永佃”的方式把土地还给农民,不仅可以减少村干部私自出卖集体土地导致农民利益受损,也有助于减缓一些农民为了多获得土地而过度生育。 可见,这一时期的观点主要农地集体所有缺乏明确的人格化代表,即所有权主体缺位,没有主体的所有权不能实现产权的排他性,不仅会导致农业的低效率,还会造成其他利益主体如各级政府、村干部等对农民利益的侵占,因此,绕开农地所有制, 而仅对农地使用权进行改革无法解决问题。

第二阶段是党的十七届三中全会前后,随着新时期农业现代化的发展,我国农业、农村出现了一些新情况、新问题,各地开始了新一轮土地制度改革的尝试,关于国有永佃制的讨论也逐渐升温。有学者把永佃制分为两种形式,一是把集体所有土地进行国有化以后的永佃制,二是集体土地所有制下的永佃制,认为永佃制具有很多优点,应该作为土地制度创新的方向。 有人认为这一土地制度不仅有利于明晰和稳定农地产权,推动土地的自由流转,有利于国家对土地资源的统一规划和管理,提高农村土地的利用效率,而且“永佃权”作为用益物权的一种,带有私产的性质,因而具有更强的抗第三方侵犯的法律意义,从而可以更好地保护农民的土地权益。 也有学者运用了委托-代理模型对国有永佃制进行了理论分析,认为一旦拥有土地的“永佃权”,农民就会改变当前的消费和积累模式,从而有更高的积极性增加对土地的投入、维护土地肥力,因此永佃制优于家庭承包制,并进而提出中国土地制度改革可以分两步走:第一步,家庭承包→国有永佃制(半自耕农占有制);第二步,国有永佃制(半自耕农占有制)→家庭经营农场主。 可见,这一时期的研究认为,国有永佃制不仅能够更好地保障农户的权益,促进土地流转,还能诱使农户增加土地投入,改善土地肥力,并且推行的社会成本和经济成本都较小,为下一步持续改革提供可能,是替代集体所有制的理想制度。

不过,从中国农业发展的实践来看,当前进行国有永佃制改革的必要性值得怀疑。在农村土地集体所有制下,近几年我国粮食产量连年增加,农民生活水平持续改善,土地流转和农地规模化经营程度显著提高,都表明农村土地的集体所有、家庭承包经营依然适应农业和农村发展的需要,农地流转和规模经营也未必一定要农户拥有“永佃权”。何况,党的十七届三中全会已经作出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的决策。家庭承包集体的土地,获得的土地承包经营权,已经受《物权法》的保护,享有管理、占有、使用和收益的用益物权,无需再借助永佃制的形式。至于农村土地国有化可以提高土地资源利用效率的观点,则带有明显的计划经济色彩。从实际情况来看,为了推动城市化,地方政府强行征用征收农村土地的事件时有发生,已经引起很多的社会问题,如果将农村土地的所有权划归国家,可能会强化地方政府的强行征收行为。认为国有永佃制能够改变农民的消费和积累模式、增加对土地的投入等,则过于牵强,而从家庭承包经过国有永佃制走向家庭经营农场主的发展路径,也没有必要。实际上,1984年中央一号文件出台前,中央和一些农业主管部门在讨论承包期限时,也曾经有过土地国有的主张,不搞集体所有,但多数不赞成,“因为国有最终也要落实到谁管理,在前苏联,虽然说是国有,后来是集体农庄长期使用。实际上集体所有代替国有,但集体所有,未明确这个‘集体’到底是谁。” 我国的集体所有是明确的。从十七届三中全会《决定》和2013年中央一号文件对家庭农场的制度安排即可看出,在集体所有制下,随着农村劳动力的持续转移,家庭承包可以通过土地流转等途径,直接向家庭农场迈进,无需以永佃制作为过渡。

2.是否应以土地私有制取代集体所有制?

一些经济学家认为,土地私有化是人类经历长期探索与实践而得出的具有普适性的结论,狭小的地球之所以能够容纳日益增多的人口正是由于土地的私有制,世界上没有哪个国家是在土地公有制之下富有起来的。 对于一些国家来讲,土地私有化的结果不会比现在更糟, 只有实行农地私有化,将土地所有权交给农民,才符合经济学逻辑,才能避免爆发农民革命。 而土地的所有权是土地有效使用的前提,所有权清晰可以保证土地自由流动和组合,实现本身价值和国民生产总值两者的极大化。 农村土地私有化能够让农民获得更多土地收益而变得更富裕,能够让农民卖掉土地带着资产进城,有利于农民的利益。 在集体所有制基础上创新农地产权制度,不仅无法提高农村土地使用的经济效率,反而会进一步复杂化产权结构,导致交易成本增加,甚至造成制度的锁定效应,给日后农地制度改革带来更大的阻力。 而私有化不仅可以提高农地产权的长期稳定性,增加农地产权的流动性,促进农村劳动力在城乡之间更有效率的配置,还可以为农民提供更为有效的社会保障,因此,农地私有可能是加快城市化进程的最佳改革方案。

土地私有化的观点受到了广泛的质疑和批评。有学者给出了我国不能进行土地私有化的理由:现实国情决定了土地私有化无法保证耕者有其田,可能会造成新的两极分化,严重损害农民利益;土地私有化不利于保障国家粮食安全,也不可能让大部分农民通过卖地致富;土地私有化会使中国农民丧失最后一条保障线,为城市贫民窟的形成提供条件;等等。 也有学者指出,农地私有化的主张,在学理上缺乏坚实的理论基础支持,在实践操作上是一个经济、社会和政治成本极高的路径选择, 有学者基于国际经验进一步指出,土地“私有化+市场化”并不必然导致土地规模经营,也不是发展中国家的灵丹妙药,人口过亿的大型发展中国家的经验已经表明,土地私有化会导致耕者无其田和城市贫民窟化,并由此造成社会动乱,与我国的新农村建设思路背道而驰。 而我国农村土地的集体所有制,不仅在基础设施建设和村庄内部公共服务方面具有优势,还有利于强化村民自治,保证了耕者有其田、居者有其屋,并为新农村的建设规划、农业的专业化经营提供了制度基础,因此应该“慎言农村土地私有化”。

我们认为,当前的农村土地制度是适合中国实际情况的,虽然一家一户的小规模耕作不能满足现代农业发展的需要,但这个问题可以借助土地流转和新型经营主体的规模经营来解决,而没有必要进行国有永佃制或者土地私有化改革。从现实中看,土地集体所有制尽管还需要进一步完善,但其优点还是十分明显的,那就是确保农民不会失去土地的所有权,不会成为无地农民。否则,在2.6亿农民工(并且还以每年1000万人的速度递增)中,只要有一个较小的比例因失地和失业的双重打击而成为城市贫民,就会对社会稳定带来不可估量的影响,甚至会毁掉改革的成就。改革开放30多年来,我国在流动人口数量连年递增的情况下能够保持社会基本稳定,农村土地制度功不可没。近年来,随着农村基本经营制度完善和农村经营体制机制的创新,粮食产量实现“九连增”、农民增收实现“九连快”,以及专业大户、家庭农场、农民合作社等新兴农业经营主体的迅速形成,都表明了现有的农村土地制度仍然具有强大的生命力。当然,无论是永佃制思路,还是私有化思路,其中所蕴含的进一步明晰农村土地产权的政策含义还是十分可贵的。

(二)农村宅基地置换与农民市民化

近年来,农村和城市的用地矛盾日益突出。一方面是农民市民化障碍重重与农村宅基地大量闲置并存,另一方面是城市土地飞速升值、城市建设用地严重不足,因此,如何通过城乡土地统筹利用,系统解决农民失地、农民工社会保障和城市建设用地不足等问题受到一些地方政府的重视。在土地增减挂钩的思路下,不少地区开始从农村宅基地、农村建设用地上找出路,进行自然村撤并、村庄整理、集中居住,把整理出的农村宅基地、建设用地,置换为城镇建设用地,以减少农村建设用地为前提增加城镇建设用地,然后通过“两分两换”、地票制度等方式推动农村城镇化。

1.重庆的“地票”交易制度

2008年,重庆市首创了“地票”制度,将农村宅基地与城市建设用地联系起来。所谓“地票”,指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地,经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。“地票”以票据的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖。重庆“地票”交易有四个环节:一是复垦。将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地,进行专业复垦为耕地。二是验收。经土地管理部门严格验收后,腾出的建设用地指标,由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的地票。三是交易。“地票”在重庆市农村土地交易所开展交易。所有法人和具有独立民事能力的自然人,均可通过公开竞价购买“地票”。四是使用。在城镇使用时,可以纳入新增建设用地计划,增加等量城镇建设用地。征为国有土地后,通过“招、拍、挂”等法定程序,取得城市土地使用权。 数据显示,至2011年底,重庆市农村土地交易所累计成交“地票”8.86万亩,成交价款175.38亿元。

重庆“地票”制度的推行,一是可以增加城市发展用地规模,在建设用地计划指标之外拓宽城市用地渠道,增加城市建设用地总量。二是降低拆迁成本,减少拆迁矛盾。实行“地票”制度,可以在远郊区县偏远地区拆迁农民住房,在近郊区县用地置换为建设用地,实现宅基地的增值。三是增加农民收入,增加农村建设资金。通过“地票”交易获得的资金,一部分用于直接补偿农民,村集体组织也可以得到一部分资金用于农村基础设施建设和农村社会保障体系建设。 从长期看,地票制度有助于实现城乡建设性用地综合平衡,能够为城市发展和新型城镇化提供建设用地,而且也有利于解决因建设用地稀缺而导致房地产价格畸形高涨的问题。

但是,政府在地票交易中既是卖方又是买方,其行为缺乏透明性,寻租空间大,而且地票交易背后的收益分配不明晰,对农民的权益保护不力,因而受到多方质疑。重庆2010年曾经明文规定,地票交易后农户所得每亩不低于9.6万元、集体经济组织每亩所得不低于1.7万元。2011年地票交易每亩成交价格多在20多万元,扣除相关成本农户所得应该不止9.6万元每亩。然而,重庆农村土地交易所对于每桩地票成交的实际价格并未及时公布,给予农户放弃宅基地的补偿可能过低。地票交易过程中信息不对称、不透明,农民并没有作为主体直接参与到地票交易,并不清楚地票交易的情况,而且动辄几百亩、上千亩的大额地票,也有为重庆市参与地票交易的国企量身定做之嫌。 正因如此,重庆农民参退出宅基地和一般企业参与地票交易的热情并不高。截至2011年11月底,重庆全市累计转户76.72万户转为城镇户口,但申请退出宅基地及附属设施用地的仅3.04万户,占比不到4%。

2.浙江嘉兴的“两分两换”模式

与重庆以地票为媒介,直接向放弃宅基地的农户支付资金不同,浙江嘉兴市的“两分两换”不仅考虑了农民的宅基地,还对农民的土地承包经营权进行了统筹安排,在推动农民放弃宅基地成为城镇居民的同时,试图解决农民进城后的社会保障问题。2008年,嘉兴市抓住浙江省统筹城乡综合配套改革试点地区的机遇,提出了“两分两换”改革试点工作。所谓的“两分两换”,是指宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开,以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。在该市南湖区七星镇等9个镇进行试点,涉及区域总面积255.3平方公里,3.71万户农户、13.7万人。在推进“两分两换”时,嘉兴市采取了以下具体做法:对放弃宅基地的农户主要采用补偿农村宅基地置换公寓房和补助农户异地集中自建公寓房两种方式;试点镇政府成立投资公司,构筑融资平台,从银行借入巨额资金作为“两分两换”的先行投入,用于宅基地复垦、农户房屋拆迁、集中安置公寓房建设、奖励和补助放弃宅基地的农户等;宅基地置换房产后,政府通过城乡建设用地“增减挂钩”把新增的土地集中划拨出来,用于城市房地产、商业地产开发和工业建设用地,再把新增土地的部分出让收益填补农村宅基地复垦、新社区开发建设的各项费用。

嘉兴市宅基地“两分两换”包括置换和增值两个过程,通过置换,腾退农村宅基地,新增了大量城市和工商业建设用地;通过利用金融、土地市场,实现置换土地的增值。 从嘉兴市的经验来看,“两分两换”对推进城镇化、推动区域经济发展、实现农业规模集约经营具有重要作用。首先,在国家对建设用地严格控制的调价下,通过内部挖潜获,腾出大量农村宅基地,新增了大量城市和工商业建设用地,获得了城镇化所急需的土地指标,这正是“两分两换” 的实质所在。其次,增减挂钩获得的城市建设用地可以为地方政府带来巨额的土地出让收益,有利于缓解因事权和财权不匹配而产生的地方政府的财政压力。再次,遏制了村庄“空心化”的态势,节约了农村建设用地,避免了更多的耕地被占用,提高了农地的规模集约经营程度。最后,部分农民增加了财产性收入,加快了新农村建设和农民的市民化、农村的城镇化进程。 正因如此,继浙江嘉兴市之后,广东佛山市等地开始“两分两换”试点,“宅基地换房”成为一些地区推进城乡一体化的主要做法。

但是,对嘉兴市等地的调查发现,“两分两换”也普遍存在一些问题。一是农民宅基地的用益物权受到侵犯。根据《物权法》,农民对宅基地享有占有、使用和收益的用益物权。但在“宅基地换房”的过程中,一些集体和地方政府以宅基地的所有权归集体为名,劝说农民交出宅基地使用权,不仅无视农民宅基地的用益物权,还剥离了农民与农村其他集体建设用地的关系。二是农民庭院收入减少,上楼后生活费用增加。宅基地换房之后,对农民的生产收入和生活成本都会产生较大影响。在农村,农民的宅基地和房屋不仅是生活场所,也是生产场所,农民可以利用庭院养殖家禽家畜、种瓜种菜,这些产品可卖可吃,为生活提供补贴。而一旦进城上楼,这些来源就都没有了,收入也就少了。而且农民上楼后,物业管理费、水电费、燃气费、垃圾处理费等会增加。三是不利于耕地质量保护。宅基地及附属设施用地等复垦之后,质量远不如耕地,短期内甚至无法耕种。而工业和住宅建设用地又往往会占用城市周边的良田。即便实现了数量上的土地占补平衡,也难以实现恢复原有耕地的生产能力。 更有甚者,一些地方的“复垦”实际上是玩数字游戏,根本达不到上报或公布的数字。有些只有部分村民上楼的村庄复垦的可能性很低,有的根本没有复垦。

总之,作为地方政府由上而下推动的土地流转创新模式,“两分两换”和地票制度都能够给新型城镇化、农业现代化提供一定的活力。但是,过快地让农民完全放弃土地成为市民,尤其是一些地方打着新农村建设的旗号强行把农民与土地分离,有可能会形成大量的城市低收入群体甚至城市无业流民,给我国城镇化的健康发展造成隐患。一旦爆发经济危机,这种潜在风险有可能显现出来。可以想象,如果农村没有宅基地、农民没有耕地,2008年金融危机后爆发的2000万农民工返乡将会给中国经济社会带来巨大的不稳定因素。此外,类似的探索会使农村土地非农化的“后门”洞开,极易使十八亿亩耕地的“红线”成为“虚线”。我国的特殊国情告诉我们,对于像土地这种及其特殊的高稀缺物品,单纯追求其价值(体现在非农化方面),而不是追求其使用价值(表现为产出物,即农产品),不仅对子孙后代不负责任,对于当代人也是不负责任的。我们在调研中还发现,一些并不十分富裕的地区动员少数相对富裕但并没有脱离农业的农民上楼,在高楼下还为每户建造了猪圈和鸡舍,上楼的农民不仅生活费用大大增加,农业生产劳动也极为不便。可见,“两分两换”和地票等制度创新,根本不适合在更大的范围内推行。

(三)农业现代化与规模经营

在家庭经营的基础上能否实现农业现代化?这是自农村改革之初就激烈争论的重大问题之一。1980年中央75号文件强调“集体经济是我国农业向现代化前进的不可动摇的基础。它具有个体经济所不能比拟的优越性,……在我国条件下,不能设想可以在一家一户的小农经济的基础上,建立起现代化的农业,可以实现较高的劳动生产率和商品率,可以使农村根本摆脱贫困和达到共同富裕。”代表了相当一部分传统意识形态坚守者的观点,并且在1980年代后期农业发展进入低谷时一度甚嚣尘上。为此,1998年召开的党的十五届三中全会郑重指出:“实行家庭承包经营,符合生产关系要适应生产力发展要求的规律,……这种经营方式,不仅适应以手工劳动为主的传统农业,也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业,具有广泛的适应性和旺盛的生命力,必须长期坚持。”这一判断,成为十五届三中全会的重大理论贡献之一。这次全会还指出:“农村出现的产业化经营,不受部门、地区和所有制的限制,把农产品的生产、加工、销售等环节连成一体,形成有机结合、相互促进的组织形式和经营机制。这样做,不动摇家庭经营的基础,不侵犯农民的财产权益,能够有效解决千家万户的农民进入市场、运用现代科技和扩大经营规模等问题,提高农业经济效益和市场化程度,是我国农业逐步走向现代化的现实途径之一。”“发展农业产业化经营,关键是培育具有市场开拓能力、能进行农产品深度加工、为农民提供服务和带动农户发展商品生产的‘龙头企业’。”事实上,正是由于1990年代初期开始实施的农业产业化政策,才使我国农业区域化布局、专业化生产的格局基本形成并正在主要农产品供给上发挥着重大作用。

进入新世纪以后,农业农村发展出现了一些新的特点,其中之一就是农业组织化进程加快,“公司+农户”,“公司+合作社+农户”,“产业协会+合作社+农户”等多种农业经营方式并存,家庭经营、合作社经营与企业经营高度融合,农业纵向一体化进程加速。 受组织化程度的推动,我国的农业经营规模化程度也明显提高。除了前文所述种植业规模在不断扩大,养殖业也呈现出相同的趋势。以生猪养殖为例,2009年年出栏50头以上养殖户(场)比重已占全国总规模的60%以上。 如前所述,我们估计在1.67亿纯农户中专业农户约为一半左右,剩下的一半为兼业化农户。专业化农户又可以进一步划分为超小规模农户和规模化农户。前者主要指经营自己承包的土地,有的甚至连自己的承包地都经营不了,仅仅经营其中的一部分,其余部分还要流转给别的经营主体。如山东寿光的专业菜农,一对夫妇只能经营一个大棚,占地约2亩,其余的承包地一般都要出租给种苗企业等经营主体。后者指较大规模的农户,在养殖业指那些养殖规模较大的农户,在种植业指那些通过流转土地形成的专业大户。应该说,两者都是我国现代农业的主体、商品农产品供给的主体。

在专业化的基础上发展较大规模的专业大户或者家庭农场,实现规模经营,或者在专业农户的基础上形成农民合作社,或者由专业农户直接和龙头企业对接形成利益联合体,是新世纪以来我国农业发展的最显著特点。仅就种植业而言,尽管各地在规模经营的面积界定、规模经营的发展速度方面存在差异,但在适度规模经营的实现形式上,却具有很高的相似性。近年来的土地流转,为各类新型农业经营主体的形成和发展创造了良好的条件。据统计,截止2011年底,全国流转耕地中,流转入农户的占67.2%,比2010年降低1.6个百分点;流转入农民专业合作社的占13.4%,比2010年上升1.5个百分点;流转入企业的占8.4%,比2010年上升0.36个百分点;流转入其它主体的占10.6%,比2010年降低0.3个百分点。依据土地转出农户对土地承包经营权的转让程度,我们把规模经营的实现形式分为土地租赁型、农户合作型和统一服务型等三种类型。

1.土地租赁型规模经营

土地租赁型规模经营是指通过转包、出租、互换、转让等形式流转土地,使土地向专业大户、家庭农场和工商企业等规模经营主体集中,扩大农业经营规模。目前专业大户和工商企业是土地租赁型规模经营的主要力量。在吉林省延边市、上海市松江区、湖北省武汉市、浙江省慈溪市等一些试点地区,由专业大户转化而来的家庭农场蓬勃发展,成为现代农业的主导力量。有的地方鼓励工商企业流转土地,对当地农业发展和技术创新起到了明显的推动作用。

专业大户或家庭农场。一般说来,当某一产业收入占50%以上的农户,流转了别人的土地达到一定规模,或者养殖业达到一定规模,就是专业大户。由于种植非粮作物难以实现机械化,劳动力投入成本过高,因此在粮食主产区流转土地规模较大的专业大户都以种粮为主,即种粮大户。这些种粮大户的经营规模大多为数百亩甚至数千亩,特别是在一些劳动力输出大省,种粮大户流转土地的比例很高。这些人一般是种田能手、村干部、返乡农民工等,通过租赁承包等形式使土地集中连片,实现适度规模经营。这类经营模式是当前农地规模经营的主要形式之一,是发展现代农业的最重要力量,对节约种粮成本,提高粮食产量,稳定国家粮食安全等方面都具有十分重要的作用。 通过发展专业大户实现规模经营,并辅以一定政策支持,不仅有利于保障粮食生产,而且由于大户对一般农户有带动示范作用,也有利于促进农业科技推广和提高农业生产率。调查发现,由于农业生产的自然风险和市场风险均较大,专业大户经营收益的稳定性很难保证,不是所有的经营大户都能获得预期高收益。

按照我们的理解,家庭农场就是达到一定规模并到工商行政管理部门登记注册了的专业大户。从我们调查的情况看,家庭农场具有家庭经营、适度规模、市场化经营、企业化管理和经营者知识化等五个显著特征。(1)家庭经营。家庭农场是在农业家庭承包经营基础上发展起来的,它保留了家庭承包经营的传统优势,又吸纳了现代农业的优点,它是所有者、劳动者和经营者的统一体。因此,家庭农场是完善家庭承包经营的有效途径,是对农村基本经营制度的发展和完善。(2)适度规模。家庭农场必须具有一定规模才能达到注册的标准,才能够融合现代农业生产要素,具备产业化经营的特征。同时,由于家庭仍旧是经营主体,受资源动员能力和经营管理能力的限制,这就使得经营规模必须处在可控的范围内,不能太少也不能太多,应因地制宜,采取不同的标准。(3)市场化经营。成立家庭农场的目的是谋求更大的经济利益,针对市场需求,依托当地的自然资源条件,采用新技术和新设备,生产较高附加值和高收益的优质农产品。家庭农场区别于小规模农户的根本特征,就是以完全市场交换为目的,进行专业化的商品生产,而非满足自身需求。(4)企业化管理。相对于普通农户,家庭农场更加注重农业标准化生产,更加注重吸收现代企业经营管理的方法和经验,重视农产品认证和品牌营销理念。在市场化条件下,为了降低风险和提高农产品的市场竞争力,家庭农场更注重搜集市场供求信息和建立农产品营销体系。 (5)经营者知识化。由于家庭农场具有相当的赢利能力,能够吸引返乡创业的农民工甚至大学生作为一条重要的就业途经,这些新兴农业经营者文化水平较高、经营观念较新,其发展方向就是现代农业,并且对改变目前“老人农业”的现状也带来了一线曙光。2007年中央一号文件对现代农业的特征作出如下概括:“用现代物质条件装备农业,用现代科学技术改造农业,用现代产业体系提升农业,用现代经营形式推进农业,用现代发展理念引领农业,用培养新型农民发展农业。”我们认为,家庭农场完全符合现代农业的要求,将会成为我国发展现代农业的重要形式。家庭农场的发展既符合农村基本经营制度对“家庭经营”的要求,又能够有效解决这一制度下农户规模小、土地过于细碎化的天然缺陷,因而具有长久的生命力。

从实践中看,在吉林延边等农业部门试点地区,专业大户可以到工商局注册为家庭农场。 二者的区别就在于是否注册。注册之后,家庭农场就成为具有法人资格的经营主体。在家庭农场登记方法方面,一些地方探索建立了农业行政部门认定许可、工商行政部门按个体经营户登记的方法,但大部分地方还未进行家庭农场登记。全国范围内的家庭农场仅700多家,具有很好的发展潜力和发展前景。但我们在调研中也发现,由于农业产业的固有特征,家庭农场所面临的风险远大于一般专业农户。我们在调研中发现,2011年,吉林省延边市的部分家庭农场分别种植了几千亩玉米,均因在收获季节连续下雨收割机无法操作而基本颗粒无收,损失惨重。为了促进家庭农场的发展,吉林省延边市政府专门设计了一套针对家庭农场的政策体系, 包括:(1)设立家庭农场贷款。家庭农场持乡(镇)农村经管部门鉴证的10年以上的土地流转合同到指定银行贷款。在2011-2014年试点期内,对经营水田、蔬菜和经济作物50公顷以上、旱田100公顷以上家庭农场贷款利息由政府补贴60%(州和县市各30%)根据家庭农场土地经营面积大的情况,对水田、蔬菜和经济作物种植面积50公顷以上、旱田100公顷以上家庭农场,在原一次性3台套农机具购置补贴标准基础上,扩大到可以一次性享受5台套农机具购置补贴。(2)设计实施家庭农场农作物保险。根据家庭农场较一般农户农业生产物化成本高的特点,将专业农场纳入政策性与商业性相结合的农业保险范围,提高保费标准和理赔额。保费增加部分由州财政、县(市)财政、专业农场按1︰1︰1的比例承担。(3)加大资金支持力度。捆绑使用政策性支农资金,采取以奖代补、项目扶持等形式,重点向家庭农场倾斜。注册登记的家庭农场在初创期,经营水田、蔬菜和经济作物50公顷以上、旱田100公顷以上,可获得不低于20万元的支农扶持资金;经营水田50公顷以下、旱田100公顷以下的,可获得不低于10万元的支农扶持资金。等等。可见,作为一项影响深远的制度创新,必然要产生制度费用,而设计出一套费用分摊机制,是保证制度运行和成功的先决条件。

工商企业。进入农村流转土地的工商企业主要有三种类型,一是种子种苗企业,这类企业在育种或育苗时一定需要土地,但流转的面积都不大,一般为几亩到几十亩。二是较大型的农业产业化龙头企业,一般从事农产品加工或销售,为了提高原料质量、稳定原料渠道而流转大量土地,少数直接从事农产品生产活动,大多则采取反租倒包的形式。三是以前与农业没有任何关联的企业,近来也看好农业的盈利水平,纷纷涉足农业,如联想集团等。与种粮大户的土地流转合同相比,工商企业签署的合同期限一般较长、面积较大,并且签署的主体一般是乡镇政府或村集体组织。与一般观点工商企业流转土地容易导致土地的非粮化不同,我们调查的结果则是,在粮食主产区,流转土地的工商企业往往是粮食加工业,一般种植粮食作物,其目的往往是提供充足而高品质的原料农产品。虽然中央多次提出,不鼓励工商资本长时间大规模直接参与农业经营。 但工商企业参与土地流转和农地规模经营,能够大幅度提高农地流转的价格,甚至为地方带来可观的财政收入,因此受到了农户和地方政府的欢迎,在一些地区发展较快。关于工商企业进入农村流转土地问题,下文将详细分析,这里不再赘述。

2.农户合作型规模经营

引导农民将土地流转给合作社经营,是完善农村土地流转方式的一种创新,有利于土地资源的优化整合和农业产业化发展,有利于保障农民长期而稳定的收益,也有利于加快农民的非农化转移和农村城镇化进程。据统计,截至2011年底,江苏省农业适度规模经营面积达3295万亩,其中65%以上由合作社直接经营或提供服务;安徽省耕地流转面积1100万亩,由合作社直接或间接流转的约占40%;宁夏回族自治区流转土地面积达到15万亩,其中,流转到合作社面积同比增长了87%;内蒙古自治区土地流转入合作社的面积为79.4万亩,比“十一五”期末增长了46.8%;重庆市重点探索“股权单一、要素合作和股份混合”等模式,发展了以农村土地承包经营权入股的合作社273个,统一经营土地53.8万亩。

当前,通过合作社进行土地流转一般有三种形式:一是农民专业合作社流转农户土地进行规模经营,实践中比较常见的是许多农机专业合作社通过成片流转土地进行大规模的农业生产。二是通过成立土地股份合作社(或土地流转合作社)流转农民土地。大体上可以分为两种类型:(1)村集体牵头成立土地股份合作社,经过土地整理后转租,在土地流转中发挥中介作用,实际上是村集体组织发挥“统”的职能的体现。很多县政府或者乡镇政府会对土地流转达到一定规模的村下拨数千甚至数万元的工作经费作为奖励,这也是村级组织积极推进土地流转的重要动力。此外,分散的土地经整理后一般能多出5%-10%,同样是村集体的一笔重要收入。(2)村集体或农户成立土地股份合作社自己经营。如安徽省肥西县三河镇木兰村成立“土地流转合作社”,500多农户参与流转土地2100多亩,一开始合作社仅仅充当流转中介,后来逐渐组织本村的剩余劳动力自己经营。这样既增加了入股农民的分红数额,又增加了村集体的收入。四川省成都市的兄弟农业种植专业合作社是农户以合作社形式流转土地的例子。该合作社流转周边农户土地900余亩,现有5位成员,农忙时把转出土地的农民吸收进来做帮工,主要经营反季节蔬菜等高价值农产品,每年可实现产值500万元以上。另外,也有先组建农民专业合作社后再鼓励农民以土地入股的,这种类型的运作方式类似于土地股份合作社。三是以村为单位,成立合作农场进行统一经营。与仅以土地入股的土地股份合作社不同,合作农场的入股要素,除了土地外,还可以是资金等其他要素。例如,江苏太仓加入合作农场的农户,土地入股合作社每年可拿租金,资金入股合作社每年可取股金,劳动力加入合作社每月可领薪金。在太仓东林村,以往由700多家农户、1000多农民耕作的土地在成立合作农场后变成了现代化高效农业产地,仅仅需要18名农场职工,他们也成了职业农民。

在农村青壮年劳动力日益减少的情况下,为了节约劳动力和获得农业机械规模经营产生的效益,合作社以多种方式推动规模经营。合作社作为“生产在家、服务在社”的农民联合性经营组织,在进行土地整理、实现土地连片后,或者自己从事农业生产,成为规模经营的新型主体,或者将土地连片出租给其他经营主体,推动规模经营的形成。合作社的规模经营,一般立足于本地的优势和传统产业,较少改变原有的种植结构。虽然有些合作社可能会在土地整理和连片之后,为了追求更高的经营收入而把合作社的部分土地出租给其他经营主体,但相对于土地平整、兴修水利等基础设施之前,使用现代机械化进行连片耕作更加容易,土地生产率水平也会得到明显提高。

理论界一般认为,合作社是农民自己的组织,因而以土地入股合作社不会使农民失去土地。相关法律和政策也是按照这一逻辑推进的。如2002年通过的《农村土地承包法》第四十二条规定:“承包方之间为发展农业经济,可以自愿联合将土地承包经营权入股,从事农业合作生产。” 十七届三中全会《决定》也指出:“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”除了中央的一些政策外,一些地方也先后制定了相关的条例和办法,鼓励农民以土地入股合作社。《江苏省农民专业合作社条例》(2009年通过)第十二条规定“农民可以以承包地的经营权作为主要出资方式,设立相应的农民专业合作社(以下称农地股份合作社),增加土地承包经营权收益,分享农业适度规模经营效益。”浙江省于2009年出台了《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》,规定“以家庭承包或通过招标、拍卖、公开协商等其他方式承包农村土地,经依法登记取得农村土地承包经营权证的,其农村土地承包经营权均可以依法向农民专业合作社作价出资”(第三条)。很多省级法规都有类似的规定,都鼓励农民以土地入股合作社。问题在于,包括农民专业合作社在内的各类合作社都是自负盈亏的独立市场主体,都存在着亏损、破产、倒闭的可能性,从而入股农民都有失去土地承包经营权的风险。但是,土地承包经营权是农民作为农村集体成员的身份而获得的,不是本集体组织的成员不具有承包本集体组织土地的权利(通过招标、拍卖等方式除外),因此,农民入股的合作社即使破产也无法以土地承包经营权赔偿给集体组织以外的市场主体,这就造成了事实上对别的市场主体的不公平,而不公平的法律法规实际上是无效的(具体表现为别的市场主体可能根本不承认以土地承包经营权入股合作社的资本金)。当然,如果破产合作社清偿的是本集体组织内部其他成员(或其加入的市场主体)的债务,那么这一行为就会使农民面临失去土地承包经营权的风险了。这里的“失去”和土地承包经营权流转尽管都是同一权利的转让,但其经济意义具有本质的不同。“流转”是主动的,一般表现为转出方拥有收益更高的产业,或者没有足够的劳动能力,不需要或没有能力经营这部分土地;而“失去”则有可能使这部分农民成为没有其他收入来源的失地农民,从而成为社会问题。1999版《宪法(修正案)》规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”那么,上述法律、法规、政策是否都存在着违背《宪法》、在一定程度上无心地损害农村基本经营制度呢?这个问题很值得进一步讨论。可能正是出于对这一问题的考虑,《物权法》第一百三十三条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地,依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定,其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。” 并不包括农民以集体组织成员身份获得的承包土地。总之,我们始终认为,只要是使农民有可能失去土地变成无地农民的制度设计都存在着违宪的可能性,都应该由其上一级部门进行认真审核。

3.统一服务型规模经营

统一服务型规模经营是指在家庭经营的基础上,受托方通过全方位、高标准的农业社会化服务,为农民提供产前、产中、产后各环节的全程生产服务,实行统一产业布局、统一种苗供应、统一技术标准、统一专业化服务。在实践中,这类规模经营主要通过农机合作社、植保队和其他专业化服务组织提供“土地托管”服务来实现。所谓“土地托管”是指在不变动农户土地承包经营权的前提下,无力耕种或不愿耕种的农户把土地委托给农机合作社或其它社会化服务组织,向其交纳一定的服务费用,由其提供农地耕种和管理服务,最后收成归农户所有的做法。

调查发现,近期在江苏、安徽、山东等地,专门从事“土地托管”的农机合作社发展迅速,大大推动了当地的农地规模经营。以江苏兴化市的陶金粮食生产合作社为例,在2010开始放弃土地流转而采取“托管包产”的方式提供专业化农业服务、进行机械化规模耕作。托管服务每亩收取一定费用,并按照协议每年向农户支付800斤小麦+1200斤稻米,扣除两季托管费用1160元后,农户每亩纯收益可达1400元。2012年,托管的土地已从2011年的306亩增加至1861亩,预计2013年将达5000亩。安徽利辛县的土地托管规模更大,截止2012年7月,全县成立土地托管合作社近400家,共托管土地22万亩,每个合作社平均托管土地约550亩,托管服务涉及农户114990余户。托管后,土地收益每年增加5000余万元,仅小麦一项,农户亩均增收400元左右。 河北省石家庄市通过土地托管等形式,将土地集中起来组成“万亩丰田方”,统一种植品种、统一种植形式、统一精细整地、统一播期播量、统一测土配方施肥,基本实现了每亩“节水100方、增产100斤、增效100元”的目标。

上述案例表明,土地流转并不是实现规模经营的唯一途径,事实上,中央也没有把土地流转作为规模经营的必备前提,而是鼓励多种形式的适度规模经营。无论是把土地流转给专业大户、工商企业,还是把土地入股到农民专业合作社,都可以认为是农民对土地承包经营权的一种让渡——前者让渡的是承包期,后者则让渡了部分经营决策权,主要强调了农地的商品属性。而土地托管的兴起表明,在不改变农户的土地承包权益的条件下也能够实现规模经营。统一服务型规模经营模式下,土地承包经营权仍然可以充分发挥它对农户的基本生活保障功能。

可见,统一服务型规模经营作为一种农业社会化服务,通过规模化的土地代耕、代管、代收,将细碎的土地集中到受托人手中,实现土地的集约化经营,便于机械化耕作和现代化的农业生产管理。同时,它还保留了土地对农民的基本生活保障作用,因而受到农民的广泛欢迎,在一些地方得到迅速发展。

从上述分析可以看出,从转出土地的农民角度看,在三种规模经营形式中,从租赁型规模经营到以“土地托管”为主要内容的统一服务型规模经营,农民对土地承包经营权的转让程度依次减少,而土地的生活保障功能则保留的越来越多。当然,不同地区的自然条件和社会经济条件差异很大,究竟选择何种现代农业发展形式,应该完全由农民自己决定。

(四)工商企业进入农业领域:是耶?非耶?

近年来,随着中央对土地流转的推动,工商企业看到了土地流转背后巨大的潜在收益,也积极参与农村土地承包经营权流转。据农业部统计,截止2011年底,全国有8.4%的流转耕地流入工商企业,比2010年上升0.36个百分点。工商企业已经成为重要的农村土地流入主体。工商企业进入农业领域,可能会带来正负两方面的影响。

一方面,工商企业进入农村土地流转市场能够发挥积极作用。首先,它活跃了农村土地流转市场,让农民获得更高的土地流出收益,有助于培育农民的竞争意识和市场参与意识。其次,它为农业和农村发展注入了社会资金,能够缓解长期以来资金从农业部门流出的情况,有利于发展技术和资本密集的现代农业。最后,它为农民尤其是年龄较大的农民带去了就业机会,能够就地为农民提供就业,有助于增加农民工资性收入。例如,2011年5月,山西河津市赵家庄村村民代表一致通过,将村里两个生产小组的1000亩土地整体出租给康培集团,用于建设优质苗木培育基地,租期为20年。很多村民表示,租给别的农户耕种每年每亩租金150-200元,而康培集团可给出800元的租价,比自己经营的收益还要多。而且除了每亩800元的流转收益外,村民还可以在苗木基地打工,因此绝大部分的村民赞成把土地出租给公司。

另一方面,大型工商企业动辄流转上万亩甚至数万亩土地,本身就是风险极大的经济行为。我们在调研中并没有发现理论界和政策部门一直坚持的大型工商企业流转土地容易导致非粮化的证据,但我们发现,大型工商企业长时间、大面积流转土地,往往会超标准建设生产配套设施,或借配套设施之名建设工商业生产经营用房。在非粮食主产区,工商企业流转土地主要用于种植高价值经济作物,有的企业还会以生产设施用房的名义建造小产权别墅,并赠送一定面积的果园、菜园等,相当于变相的房地产开发。当然,这并不是普遍现象。在大中城市郊区,工商企业流转土地往往建造宾馆、饭店等旅游设施,有的在流转的土地上建造大型温室,实际上也是旅游设施。这些做法都是在蚕食农用地,实行变相的土地非农化。

可见,对于工商企业流转土地,一方面要考虑其高风险特征并有可能把一部分风险转嫁给转出土地的农民,另一方面要严格限制部分企业的非农化行为。早在2001年,中央就发布18号文件,指出:“工商企业投资开发农业,应当主要从事产前、产后服务和‘四荒’资源开发,采取公司加农户和订单农业的方式,带动农户发展产业化经营。农业产业化经营应当是公司带动农户,而不是公司替代农户。企业和城镇居民随意到农村租赁和经营农户承包地,隐患很多,甚至可能造成土地兼并,使农民成为新的雇农或沦为无业游民,危及整个社会稳定。为稳定农业、稳定农村,中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地,地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。”但这一文件并没有得到认真执行,工商企业进入农业领域有增无减,说明中央政府和地方政府对待这一重大问题的基本态度和理念差异极大,理论界对这一问题的研究结论和学术观点也差异极大。甚至对同一个企业进入农业领域后,不同学者调研后的结论也是相反的。

这种矛盾的认识也反映在今年的一号文件上。文件先说“引导国有企业参与和支持农业农村发展。”后又提出“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度。”“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。”无疑,上述三句话无论在指导思想还在是具体内容上都有矛盾之处,可能只有这样矛盾的表达才能容纳各方观点和各种利益关系。我们认为,在当前的法律框架和开放形势下,政府没有权利限制工商企业进入农业领域,实际上也没有必要,但可以通过建立准入和监管制度使其负面效应降到最低程度。

建立准入和监管制度的指导思想,就是党的十七届三中全会指出的“三个不得”,即“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。”具体说来,就是要坚持农地农业用,确保国家粮食安全和主要农产品供给;坚持农地农民用,确保农民充分就业和农村社会和谐稳定。建立“准入”制度,要根据《土地承包法》的规定,土地流转“受让方须有农业经营能力”,审查工商企业的资质,如三年内是否从事过农业生产活动(强调第一产业)、有无从事第一产业生产活动的能力等;审查其土地利用规划,除了看其是否真正从事农业生产活动,还要看其在经营中是否有土地非农化倾向。当然,还要审查其资金和技术投入能力等。建立“监管”制度,首先要监管其土地利用状况,如利用结构、在长期使用过程中是否导致或可能导致土壤肥力下降等。其次要监管其在土地利用过程中是否存在非农化行为,即是否“暗度陈仓”,搞房地产项目和旅游项目等,一旦发现就要坚决制止。

此外,一些地方在引进工商企业流转土地时,还鼓励农民以家庭承包经营的土地入股企业,以谋求企业和农民利益的一致性。这个做法同样有使农民失去土地变成无地农民的可能性,应该慎重推进。道理和前面分析的农民以土地入股合作社一样,在此不再进一步讨论。(作者简介 孔祥智,中国人民大学农业与农村发展学院教授;刘同山,中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生。)

来源:《政治经济学评论》

  2013年12月10日8 @; L* S/ r7 v6 \8 A8 y5 m, W
 楼主| 发表于 2017-10-21 18:11:10 | 显示全部楼层
自1993年开始第二轮承包后,大部分村都按照1993年中央11号文件的要求,“增人不增地、减人不减地”,因此,按照确权后的承包格局颁证并作为长久不变的起点,广大农民应该是认可的。
第二轮承包应该是1997年开始的,还记得1996年分田
- J- w& J% d; p: h" a$ ]7 Z
发表于 2017-10-26 20:07:55 | 显示全部楼层
都是历史$ @7 b+ i, p3 x: q9 Q
而且这段历史我还真不太熟悉
% m( x8 _/ g1 \( V5 c需要仔细学习
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