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王沪宁:中国现代化必须实现行政体制的总体性转换

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发表于 2017-11-9 12:41:10 | 显示全部楼层 |阅读模式
本帖最后由 ZHOU134 于 2017-11-9 13:03 编辑
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( u# a8 u; R! [0 j9 w0 ^行政机制总体转换造成的空档& K; @6 _/ L) _1 d6 z
症状:整个行政系统的宏观性调控乏力,对社会发展和社会秩序不能给予有效的保证,在社会发展和经济发展的迅速运动中,作为社会宏观调控机制的行政系统难以实现有效和有力的全面控制,出现一定量的、甚至是大量的空缺。社会发展导致的各种力量和各种矛盾游离于社会总体调控机制之外,社会发展呈现一定程度的无政府状态。社会调控机制的各个局部环节不能有机地结合成一个整体,形成杂多的因素和力量,有些对社会发展和社会秩序相当关键的困素和力量处在行政调控的幅度之外。
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问题:在整个90年代中国社会的发展过程中,一个重要的问题就是随着社会主义市场经济不断发展,随着社会政治—经济—文化条件不断革故鼎新,整个社会的行政机制要发生总体性转换。这场转换将涉及行政机制的各个层面,其中包括体制、结构、功、规范等各个因素。中国进行的改革开放大致有两个方面进程:一是主观的进程,人们从改革开放伊始就确定了一个基本的目标,那就是改变原有的计划经济的模式,逐步确定市场经济的模式作为社会经济体制发展的基本模式。这个过程实质上就是改变社会调控机制的过程。中国过去的社会调控,或者讲行政调控的完成,依靠的就是计划经济的体制,依靠的是政府即行政系统对社会资源的垄断和分配的权力,这是行政系统实现其社会调控权威的基础。改革开放以来,这一两者结合的机制被人们主观的设计否定了,即经济领域和政府领域应当区别开来,经济应该在一个自主的机制下展开自己的活动,这样经济发展才能充满活力。这一认识的进步在体制结构上的结果就是经济体制改革:改变原有高度集中的计划经济体制,建立市场经济体制。1 `9 J& K2 n  y2 A

. e/ ~# K4 s+ M& \; R1 w; Z/ a5 ^& h在这个过程中,社会资源的分配和调置逐渐转到市场,行政系统进行社会调控的旧权威基础不复存在。这是行政体系在总体转换中遇到的一个重要的也是基本的挑战。另一方面是客观的过程,即在主观设计的体制改革方案中不包括或未预料到的部分,在实践中却不依人的意志为转移地出现了。这应该说是正常的过程,问题是社会有没有能力来控制这些出乎意料的部分,把它们纳入到社会变革的总方案中来,不然的话,改革就会遇到严重障碍。
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( L. M/ i. L7 M! Q! l中国社会的现代化的进程,改革开放推进的进程,实际上也就是社会体制总体转换的过程。今天人们遇到的问题是:在社会体制总体转换的过程中,既要运用这个体制来保持既有的社会秩序,又要改造这个体制以保证社会调控的实现。这就是行政系统在总体转换中的困境。因此,空档不可避免地会出现,问题在于怎样把空档缩小到最小的程度,并且尽快地弥补空档。# ^% G4 u7 q3 [) I
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趋向:90年代乃至更长的时期里,行政体制的总体转换是中国社会经济和文化发展的必然要求,这方面的改革任务不是已经完成,或者接近完成,而是刚刚开始。因而短期内人们不可能建立一整套完美的体制来实现符合新社会发展战略目标和模式的社会调控。只要总体转换不完成,由它造成的空档就会存在。
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对策:对于体制总体转换过程中出现的空档,应该放在战略的地位上来认识,应该制定有效的战略和规划来解决。总体体制的完善可以有以下的基本选择:(1)总体设计。首先要对整个体制的发展有一个系统的设计,确定整体发展的战略和方向,应该说中共十四届三中全会的决定是一个非常系统的设计,对社会主义市场经济体制作了完整的构勒。在这个设计之外,行政系统发展要配合社会主义市场经济的总体设计,确定自己的总体蓝图。(2)整体工程。行政系统发展到今夭已经需要整体工程,局部的和部分的改革已经不能满足社会经济文化发展提出的要求,过去10多年中进行的局部和部分的改革也达到一定的饱和点,只有用整体工程来将它们结为一体,同时推进整体的发展。(3)法制领先。总体发展战略应该是法制领先,即根据发展目标和模式确定法律体系和规范体系,然后推动体制和机构的变革,当然法制领先以行政体制的功能要求为依据,不能凭空产生。(4)渐进到位。在发展的进程上,应该选择逐渐到位的方法。行政系统的整体发展是十分浩大的工程,不能大起大落,而要循序渐进,逐步到位。在条件成熟的地方和部门,可以快速推进,在急需变革的地方,必须快速推进,在一般和不具备条件的领域,可以有计划地推进。$ O  r3 Z  p# e  p) i  U- A0 q% w6 d
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行政系统的功能性滞后2 N: X! t3 p& U% ]2 C
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症状:行政系统的调控能力(功能)滞后于整个社会经济文化生活的发展。社会经济和文化发展,从体制、过程、能量和行为上来说,均一日千里,而行政系统目前处于一种“跟进”而不是“领头”状态,没有起到驱动社会经济文化发展的作用。如果行政系统的功能滞后达到一定的程度,更会拖住社会经济发展的步伐。目前的行政系统,从宏观上、中观上和微观上来说,一般而论,滞后于社会经济文化的发展。当然,也有相当的部门和地方,在施政过程中,改进了自己的方式和观念,适应了社会经济文化发展的速度,我这里主要就整体水平而言。: T9 b  x# ?, ]9 K

, o( G* h( V5 x: H7 \问题:行政功能滞后是一般社会现代化过程中均会遇到的情景,如今,行政功能滞后由3方面的原因引起:(1)社会经济文化,主要是经济日新月异的发展,远远超出了行政发展的步伐,节奏快,步伐大,行政系统不能有效地同步发展,造成滞后;(2)人们在主观上没有设计出应对社会经济文化快速发展的方案,在认识上没有充分的准备,受过去的传统行政理论的束缚,难以主动变革行政系统,不能使之走在经济发展和社会发展之前;(3)社会快速发展的过程中,需要行政系统的相对稳定性,来稳定社会各种基本关系。从中国的发展来说,因为是以生产力发展为中心的改革,所以一开始遇到的问题就是怎样改造旧的生产关系和经济关系来发展社会生产力,而运用行政系统来维护社会基本秩序。如果没有这样的战略抉择,经济文化的发展也会受到阻碍。从这3个方面观之,一是社会客观发展形成的时间上的落差,二是主观上形成的落差,三是操作上形成的落差。在这3个因素中,只有第二项因素可以通过变革观念来解决。其它两项不能通过主观的努力来化解,必须在社会发展中逐步解决。这也就说明了一条道理:在中国的现代化过程中,必须不断审视社会经济文化的发展,不断设计行政系统的更新计划,不断推进现实的行政改革的条件。问题是怎样使行政系统的功能滞后控制在最合理的限度内,不使这种滞后成为社会经济文化发展的障碍。
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趋向:从发展的趋向来看,这个问题会在较长的时期中存在,不能期望毕其功于一役。因为社会经济文化发展将持续地进展,改革开放将会更加深入,对行政系统提出的功能要求会更高。但是,由于上述的原因,行政系统不具备率先变革的社会条件,应该是配合社会进步来置配自己的改革。只有在社会基本经济关系和文化关系,或者说基本社会资源的配置找到了成熟的机制和自主运转的体系,行政系统才具备整体上超越自身的条件。, {! d3 Y  S0 A, K3 p
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对策:改变目前行政系统功能滞后的状况,可以有几个方面的选择:(l)功能变革为主的战略。在行政系统发展战略中,大致上有3种主要的战略,二是机构为主的发展战略,一是功能为主的发展战略,三是规范为主的发展战略。机构为主要求以改造机构带动全面的行政发展,功能为主要求以再设计功能来带动行政系统的发展,规范为主要以厘订法规带动行政发展。实际上这3者相辅相承,差别是以哪一因素带动其他的因素。从目前中国具备的条件来说,功能为主可能是合适的战略:一是社会经济文化的发展急需行政系统的功能拓展,二是规范为主需要太多的预备时间,机构发展较难平衡由其引起的复杂的人际和权力关系。功能为主的战略,一方面可以使行政系统的发展不落在社会发展后面太远,另一方面可以给机构改革和规范制定创造条件。功能主义要求认真分析社会发展对行政系统提出的要求,确定基本的功能发展方向,然后根据确定的发展计划,变革机构和规范,达成整个行政系统的发展。(2)重点推进。重点应根据社会经济文化发展的要求来确定。从建立社会主义市场经济的角度看,基本功能是建立宏观经济调控,包括制定和实施宏观政策的功能,监督市场运行和保证公平竞争的功能,调节社会分配和组织社会保障的功能,管理国有资产和监督国有资产经营的功能等等。其他功能发展配之于重点功能的发展。(3)预先设计。必须估计社会发展的整个态势以及总体态势对行政功能发展提出的要求,近期、中期的和长期的均要估计,并设计出大致的总体计划,使阶段性的功能发展不脱离总体的框架,便于将来的衔接。(4)体制再造。功能主义战略并不忘记体制发展的重要性,在功能发展的推动下,最终要实现行政系统的体制再造,来实现整个行政系统的革新,确立新的体制。因此,在功能推动的过程中,要把成熟的功能发展的结果,转变为体制的结果,完成体制的再造,并以法规的形式保证体制再造。
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2 D( ~! H1 ~6 c8 k3 F行政调控水平线的倾斜! A1 w2 [) |- `  r, h8 ^
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症状:从行政调控一体化的角度来说,全国行政调控一体化的机制正在或者说已经发生倾斜,主要是指行政调控在全国范围内出现了不平衡。这里不平衡主要是指中央和地方的调控在政令统一和施政统一上发生落差。行政调控水平线倾斜指应该在全国平衡调控的部分发生不平衡,而不是指可以由地方自主调控的部分多样化。应该持平的部分,在任何一个国家中均存在,划分的范围有所不同,但是基本的或者说核心的部分大致一样,如司法、财政、海关、税收、工商管理、统计、审计等等。目前中国行政调控的一大问题是在这些应该持平的调控领域中发生了不平衡,而且在一定程度上严重影响了行政调控一体化的实现,不能推进社会有序发展。同时,另一个重要的问题是造成了整个调控体制的松懈和能量下降。6 s3 c1 J9 B# f$ k, o/ b5 N

' A2 ?& }( E5 B" ]8 c* F问题:产生这些现象有各式各样的原因,其中一个重要的原因是在体制改革的过程中,尤其是在经济发展中,地方调控主体被赋予了更多的权限,这也是体制改革重要的设计思想即让地方在社会和国民经济发展过程中承担更多的责任,同时赋予更多的权力。这样放权的过程,实质上也是下放责任的过程。在经济和社会发展过程中,地方以下的各级政府,承担了比以往多得多的责任,利益的地方化逐渐强化起来。中央对地方的依赖从两个方面加强了:一是中央本身把相当多的权力和责任交给地方,因而对社会经济发展中一系列重要间题就得依赖地方来完成,不像改革以前地方利益不明确,地方权限十分有限,主要发展动力和资源来自中央政府的推动。在权力和责任下放之后,对地方的功能性依赖自然会加强,虽然从结构上来说不一定表现得如此鲜明;二是在改革体制的过程中,实际上社会资源的拥有和分配结构发生了重大转变,过去中央对社会资源的垄断已经不复存在,而地方越来越多地控制着不断扩大的社会资源,中央在财政和资源上对地方的依赖不是减少,而是增加。中央虽然有自己的资源产生机制,但实际上依靠地方来获得财政和其他资源,财政承包等方式便是一种主要的体现。在这样的结构下,由于地方在社会经济发展中具有了举足轻重的地位,在权限上它们也具备了条件,加之总体体制上没有做出完整的设计和没有实现一体化的调控,所以地方会根据自己的需要和在总体调控的空档内来施政,并且尽量使施政符合地方的发展利益。虽然司法、海关、税收、统计等部门是“条条”,而不是“块块”,但是在实际运作过程中,这些“条条”的部门在地方范围内运作,也受到地方制约,基本上在地方的调控意图下运作,当然中央调控对它们也有影响。目前存在的一个重要现象就是“条条`块’化”,“条条”越来越听从于地方的行政调控。这样就造成了行政调控水平线的倾斜。地方为了地方利益和地方经济发展,往往希望在地方的“条条”部门按照有利于地方的方式进行调控,如对银行、司法、检查、监察、统计、税收、海关等等。这是行政调控水平线倾斜的动力所在。这很容易形成某种“马太效应”,即一个地方通过不平衡的调控获得好处之后,其他地方会效仿,而且越是造成这样的落差,越容易在这里面获得好处。这样行政调控水平线的倾斜就不可避免了,而且越来越大。: F( q2 ^1 O, j' y
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趋向:在未来的发展过程中,地方利益依然会强烈地存在,主要是地方承担了地方社会经济文化发展的主体责任,各地的发展从共时性和现时性上来说均不平衡,差距颇大,中国走势从这些差距中会产生对自己利益的保护意识。地方行政系统会向自身利益倾斜,这主要不是出自不服从中央行政的指挥,而是与其他地方行政系统竞争所导致的。中央与地方关系如果没有新的体制突破,特别要突破财政承包的体制,建立分税制,行政调控水平线的倾斜就难以复平。
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3 x9 z0 b8 r! e; U1 y0 j/ k1 e对策:如何才能保持一个大体平衡的行政调控水平线,对社会现代化的均衡发展不可或无。在保持行政调控的水平线时,可以选择:(l)贯通“条条”。对于“条条”的功能,即贯通各个地方的整体行政一体化功能,应该得到加强,应该在中央直接调控之下,在功能上不多受地方干预。这里说的“条条”,不是传统意义上的,而是指与宏观调控有关的“条条”。贯通“条条”的基本目的是要消除“条条`块’化”现象,实现垂直调控的畅通。(2)规约地方。对地方行政系统或者说行政主体要有一定规约,即保持行政调控的水平线是地方必须承担的责任。如果地方由于自己不规范的活动和指令导致了整体行政调控水平线的倾斜,将要负法律责任或政治责任。(3)划分权限。中央和地方的权力、地方和地方的权力、地方与基层的权力要通过法律和体制明确划定,可为和不可为要有明确界线。中央行政系统有权维护整体行政调控的水平线。地方利益要有明确的保障,因为地方在社会经济文化发展中承担着不可替代的作用。(4)居中平衡。中央行政系统基本起平衡全体行政的功能,因而是居中平衡,对现实发展过程中各个地方在历时性和共时性上的差距,有责任加以平衡,中央这种居中平衡的角色要在法律和制度上明确。
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" G- X# K! q8 z  g- N行政主体的非良性循环
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- J& N1 H5 P/ r# t  {症状:行政系统中人员不稳定,相当部分的行政人员准备或已经流向行政系统之外,经济领域或其他的领域比行政系统具有更大的吸引力。从人员新陈代谢来看,行政系统对社会优秀人才缺乏吸引力,大部分新生优秀人才不愿意进入行政系统。而行政系统又是社会调控的中枢部门,没有强有力的行政系统,就不会有强有力的行政调控。社会各个部门产生的优秀人员不能进入行政系统,行政系统的质量和效率就难以提高。- h2 O; F6 J' \+ K9 h, Z& V8 u' h; h; Y; J

4 b% O! ]/ w+ J. k! x+ b2 q问题:造成这一非良性循环的主要原因是社会发展本身的不平稳,而不平稳发展又是发展中国家或者说后起的现代化国家不能避免的过程。这种不平稳的基本表现是在社会高速发展中,社会资源的分布呈不平衡的状态。在快速推进经济发展的社会中,社会的大部分资源会集中在经济领域,一则,社会调控者会把资源集中到经济领域,二则,社会经济发展本身会把资源吸引到经济领域。而且,随着市场经济范围的扩大,资源分布就会更加向经济领域集中。目前行政主体非良性循环基本上是低层次的,如在经济发展快速的领域,对新知识和新技术的需求较大,可以吸引掌握新知识和新技术的人到那里去发挥能力,而行政系统在这些方面就不那么活跃,对新技术和新知识的运用慢一些,对创造性的能力要求低一些,如此等等。低层次的原因主要是物质报酬的吸引。行政系统本身没有足够的能量来提高水平,大量资源被集中于推进经济的发展和社会的发展。
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趋向:行政主体的非良性循环可能要持续相当长的一段时间,不是说不能解决这个间题,在本文提出的所有问题中,这大概是最有可能通过人为的力量来加以解决的问题,即通过大幅度扩大行政系统在社会资源总量中占有的份额来解决。但是,这样一个选择目前难以操作,主要理由是社会需要集中更多资源来推进经济发展。中国的行政系统特别庞大,要使非良性循环转变到良性循环,需要巨大的投入。现在可以做到但不能做。行政系统的投入只能在社会资源本身大大提高之后来做。只要是这样的一个逻辑,上述原因就不会消失。同时,经济会更快地发展,会向在经济领域中活动的人们提供更多更高的报酬。这对行政主体和社会成员会产生更大的吸弓!力。% ^& f9 p' U8 O7 [# r2 C

7 k) q$ C9 |, J0 ^6 A2 P对策:现代化建设需要大量优秀的人员进入行政系统,这样才能最终实现行政系统的现代化,使行政系统全面适应社会现代化的要求和有效执行各项发展战略和规划。改变行政主体非良性循环的选择可以是:(1)提高报酬。行政主体报酬低于一般收入平均水平的现象应该逐步改变,逐渐提高到社会中上水平。要使行政系统形成足够的吸引力,把社会的优秀人才吸引到行政系统中来。(2)意识优化。强化行政人员的公共责任意识以及为社会服务意识,加强社会奉献的精神。在社会确立公共服务精神是行政主体优化的必要环节,并非所有的积极性和能动性均来自于物质刺激。(3)职业福利。在报酬不高的情况下,要大大加强公共服务人员的职业福利,包括住房、保险、医疗、子女教育等等方面,使公共服务人员有较好的保障体系和福利体系,而这些福利与公共服务挂钩,公务员一旦离开行政系统,就会失去一部分福利。(4)体制择人。建立起科学的行政系统用人制度,主要是公务员制度,确立系统的、程序化的、科学的行政主体的管理体制,在体制上保证行政主体的优化。
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! l/ n4 W( N' O+ M( q" @行政机构的超膨胀
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症状:行政机构臃肿和膨胀是目前行政系统的一大疾患,并引发了管理效率低下、行政经费高涨、行政职能交叉、行政指令紊乱等现象,还造成了人浮于事、官僚主义和行政干预过多等结果。在一定程度上,行政机构的超膨胀严重妨碍了社会经济文化的发展。行政机构超膨胀是中国行政系统发展中长期存在的固疾,是公认的现象,但是也是最难以加以克服的现象。9 n4 m' O+ Q2 I4 b( }

" n% ~! H. ?: \# U: W  ?3 n问题:行政机构超膨胀是长期实行高度集中的计划管理体制造成的,行政系统几乎承担了社会全部的管理职能,使政府机构大大膨胀,达到了前所未有的规模。这种职能推动的政府机构超膨胀,在职能系统本身没有发生变革的时候,有它存在的合理性。实际上,在那样的体制下,膨胀与不膨胀的界限并不明确。然而,在进行经济体制改革之后,相当多的职能尤其是经济职能要从行政系统分离出去,以适应社会经济发展和社会生产力的发展。在构建社会主义市场经济的过程中,政府机构超膨胀越来越成为一个首要的问题。目前超膨胀的成因主要在于行政系统尚没有适应经济关系变革的需要,将大部分微观经济管理的职能交给社会经济实体。由于职能尚没有实现分离,行政机构的超膨胀就没有办法解决。人们已经认识到要从转变职能来实现机构精简,可是这种认识在实践中又往往难以实现。主要的原因:一是一些政府机构不愿意放弃自己承担的职能,还想通过执行这些职能来实现自己的利益;二是社会环境发育尚不成熟,政府部门尚不能将过去承担的职能转交给企业,企业在市场不完全和竟争不公平的情况下,尚要依靠政府部门来完成自己的经济行为。缺乏必要的经济和体制的制约也是一个重要的原因,行政机构的膨胀与否是否影响到行政部门本身的利益,是一个关键性的制约,如果膨胀与否没有任何制约,超膨胀就不可能被克服。" u0 }' ^2 F9 k2 C& q
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更值得注意的一个问题是,行政机构的超膨胀不仅仅是因为经济结构引起的,更大的原因是社会方面的。行政系统长期承担了大量社会管理的职能,没有社会性的组织和机构来分解这一方面的职能,如社会保障、社会服务、社会福利等方面的职能。这一部分职能如果不能从行政系统有效分解出去,政府机构的超膨胀也难以解决。/ ~7 d  ^" `2 k: R) g9 F) K0 p
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趋向:中国是一个超大的社会,行政机构的规模高于世界上一般国家的水平并不奇怪,但是如果是超膨胀就会影响整个行政系统的能量,从而影响社会发展。在未来的发展中,还难以想象行政系统的微观经济职能一下子转移到社会,市场会一下子发育成熟,行政主体的管理意识会一下子发生转变,因而行政系统的超膨胀会存在下去,如果不能有效控制,甚至可能继续膨胀。2 u9 Z7 C$ B9 x3 h, B. b

( ?7 p) G- W& V* p* \$ k对策:削减机构是长期的任务,应该持之以恒,积极创造有利的条件,如培育市场机制,改变行政主体的管理意识,或者说定势。同时可以选择:(1)政企分开。从目前的情况来看,继续大力推进政企分开依然是解决行政机构超膨胀的主攻方向。只有行政机构将应该归企业的职能转移出去之后,政府克服超膨胀才会具备最重要的条件。(2)政社分开。社会福利、社会保障等社会性的管理问题,应逐渐移交给社会性的机构来管理,而不再由行政系统来承担。同时,建立基层或者社区的自治体制,将一些社区性的管理职能交给社区自治组织去完成。(3)构建中介。在行政系统转移职能的同时,建立有效的中介组织,中介组织可以是经济的、社会的、行业的、区域的,但是是非政府的,可以与政府有一定的联系,但是是独立的非政府的管理机构,行政系统只进行宏观的调控。(4)成本控制。对行政系统要引进新的管理方法和考核方法,基本措施就是逐步实行行政系统的成本控制,用成本控制来控制行政系统超膨胀。对行政系统中各个部门进行成本核算,通过成本控制来控制机构规模和人数,抑制超膨胀。
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行政调节的非自律状态+ o: g. W1 O- s8 ^4 u, @
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症状:行政调节的非自律状态可以分解为非自动、非自发和非自主。主要问题是构成整个行政系统的各个组成部分不能自律运转,自律运转指的是在宏观行政系统统一意志和规范的指导下的自律运转。行政系统的构成部分被动的行政多于主动的行政,他发的行政多于自发的行政,他主的行政多于自主的行政。因而使整个行政系统能量不能充分显示,反而有时相互制约,相互抵消,相互矛盾,结果损害了行政系统整体功能的发挥和整体的发展,对社会经济发展也不利。上述种种行政发展中的现象与这一间题密切相关,一些基本问题就是源自行政系统这种非自律状态。问题:行政系统对社会实施基本调节功能的完成有赖于整个行政系统各个组成部分的有效运作。在中国这样的超大社会中,面对超大的行政系统,不可能设想所有行政机构和部门的活动均由统一的中心来面面俱到地调控,更加需要的是所有行政组成部分在统一意志和规范下自律运转,从而来实现整个行政系统的基本任务和目标。然而,在实际的发展中,行政系统各个组成部分并没有实现高水平的自律运转,不能自动地根据中央行政的目标和政策来进行调控;不能自我约束自己的行政活动,把主体的行政调控控制在中央行政的框架内;同时也不能自发地进行行政调控,往往由社会或者上级调控的动力来推动。这就给整个行政系统的运转带来很大的间题:一是中央行政系统或者中观、甚至微观行政系统不得不花费大量时间和力量来协调行政系统本身的运转,使之能平稳地、均匀地运转。在行政系统耗费本身的大量能量时,其对社会辐射的能量必然要减少。二是出现了各个地区和部门行政调控不平衡的状况,结果会有损于整个行政系统的整合。产生这一现象的基本原因是社会进入了全面快速发展的进程,受社会资源总量有限的制约,一方面中央行政把权力下放到地方和部门来解决资源不足的问题,另一方面地方和部门出于自身的利益也会按照自己的利益导向来开动行政机器,争取获得最大利益。除了这两个基本的原因之外,还有其他始终存在的原因,如行政系统规范性不高,行政主体素质不够,行政体制权力关系不明确,整体观念薄弱,等等。行政系统的非自律状态对社会发展十分有害,关键在于它会影响行政系统一体化,大大减弱行政系统的能量,使行政系统整体的目标和任务不能得到实现。有时,局部和部门的行政调控可能达到一定的水平,但往往这样倾斜的成效反而对行政系统整体功能的负面影响最大。一定程度上存在的地方主义、本位主义、失控和失衡的现象与这种行政系统的非自律状态息息相关。
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趋向:行政调节的非自律状态会在一定长的时间内存在,因为行政调节的非自律状态的原因是体制规范不完善和本位利益的驱动。从体制、规范和行政主体素质的完善来说,难以一蹴而就,需要相当长的时间。而从本位利益驱动来说,也会是长期的过程,只要社会资源总量不足的状态存在,本位利益就会作用于各级行政调节机构和部门,就会发生非自律调节状态。
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对策:非自律状态是社会转型期不可避免的现象,间题是它存在的时间越短越好,同时把非自律状态缩减到最低程度。如何来提高行政系统的自律能力,是一个复杂的问题,目前大体可以选择:(1)强化整合。总体行政系统必须强化对各个组成部分的整合,造成必要的压力和环境,来促进各个组成部分在行政过程中的自律。强化整合的基本方法是理清权力关系,设定体制,划定各个组成部分行政的范围和限度,确定中央行政的权威性和严肃性,确定整体行政的至上性。(2)确定法规。制定严格的法规,规定各级行政部门的责任、权力、范围和功能,尤其是各个行政部门对整体行政系统承担的义务。基本规范可以是法律,也可以是行政法规。(3)深入监督。必须加强对各个行政部门行政功能实施的深入监督,主要是对部门功能性的监督,或者说是执行政策的监督。在超大的行政系统中,这样的基本功能不能没有,一般而论,应该比较小的行政系统强。越是大的行政系统,功能性的深入监督越是重要。要把功能监督的任务明确到一定的机构,这是一种正向监督。(4)明确惩罚。要明确对不能自律行政的行政部门的惩罚措施,要有一定的条例和法律,主要是对不能自律行政的行政首长的惩罚,如制定《中国政府部门政策实施法》,或者《中国政府部门行政行为法》等。
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以上本文初步讨论了目前中国行政系统面临的六个方面的挑战。这些挑战应该说不是全部,而是主要的方面,是与建立社会主义市场经济体系特别相关的部分,也是与社会和谐稳定发展特别相关的部分。本文的分析是初步的,大部分也只能是提出问题。在一个高速发展的社会中,在整个经济体制将要发生根本性的变革的社会中,行政系统总体上处于流动的变化之中。人们应该顺应社会的革故鼎新,不断研究和考量社会发展对行政系统提出的要求和挑战,不断完善行政系统,使行政系统成为90年代乃至2000年后中国社会发展的强大推动力量。- P6 `3 Z' R3 H  N, ^
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注释略: ^* v* x# @- B  e0 H
来源:《探索与争鸣》1994年第1期、第2期,两篇合并 责任编辑徐中振

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